Решение № 2367 от 13.02.2020 г. на ВАС по адм. д. № 9890/2019 г.

Решение № 2367 от 13.02.2020 г. на ВАС по адм. д. № 9890/2019 г., I о., докладчик съдията Таня Комсалова Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационната жалба на Директора на Областна Дирекция /ОД/ на Държавен фонд/ДФ/ "Земеделие" - Ямбол, подадена чрез процесуалния му представител юрк. Рункова, против Решение № 188 от 24.07.2019 г., постановено по адм. дело № 255/2019 г. по описа на Административен съд – Ямбол.

В касационната жалба се поддържа, че решението е неправилно, като постановено при допуснати процесуални нарушения и в противоречие с материалния закон, съставляващи отменителни касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Настоява да се приеме, че правилно и в съответствие с процесуалния закон административният орган е издал Акт за установяване на публично държавно вземане, като в случая е неприложим реда по ЗУСЕСИФ доколкото този ред /по ЗУСЕСИФ/ е приложим единствено по отношение на производствата, чието начало е сложено след изменението на Закона за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП/ с ДВ бр. 2 от 2018 г. Аргументи се черпят и от нормите на Наредба № 4 от 30.05.2018 г. за условията и реда за изплащане, намаляване, отказ за изплащане или за оттегляне на изплатената финансова помощ за мерките и подмерките по чл. 9б т. 2 от ЗПЗП, съобразно чл. 30, ал. 2 от който подзаконов нормативен акт единствено установяване дължимостта на подлежаща на възстановяване сума поради нарушение, съставляващо основание за налагане на финансова корекция, посочено в чл. 70 от ЗУСЕСИФ, става посредством издаване на Решение с правно основание чл. 73 от ЗУСЕСИФ, докато по силата на ал. 3 от същата разпоредба в останалите случаи се издава акт по чл. 166, ал. 2 от ДОПК. Подробни съображения в подкрепа на тезата си касаторът е развил в депозираната касационна жалба. Настоява за отмяна на съдебния акт и присъждане на сторените в процеса разноски, съгласно представен списък по чл. 80 от ГПК.

Ответникът – С. Станев, чрез процесуалния си представител адв. Кожухарова, оспорва касационната жалба в нарочно депозиран писмен отговор, в който са изложени подборни съображения в насока правилност на обжалваното съдебно решение, поради което и се настоява за оставането му в сила с присъждане на разноски.

Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, първо отделение, след като прецени наведените в касационната жалба доводи, валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон в изпълнение изискването на чл. 218 от АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт, неблагоприятен за нея, е допустима, а разгледана по същество, основателна, поради следните съображения:

Предмет на съдебен контрол за законосъобразност пред Административен съд Ямбол е бил Акт за установяване на публично държавно вземане /АУПДВ/ № 13/03.06.2019 г. на Директора на Областна дирекция на Държавен фонд "Земеделие" гр. Ямбол, с който на основание чл. 27, ал. 3 и ал. 4 от ЗПЗП и чл. 162, ал. 2, т. 8 и т. 9 от ДОПК и на основание......... чл. 38, ал. 1, т. 2, т. 9 и т. 23 във вр. с чл. 13, ал. 5 от Наредба № 14 от 28.05.2015 г. за прилагане на подмярка 6. 1 "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г. /наричана по-долу само Наредба № 14 от 28.05.2015 г. /, както и на съответните текстове от договора между страните от 20.01.2016 г. на касатора е отказано пълно изплащането на финансовата помощ общо в размер на 24447, 50 лева, представляваща второ плащане по Договор № 28/06/1/0.0.0280 от 22.01.2016 г. и на същия е определено задължение в размер 24447, 50 лева, представляващо изплатено, но подлежащо на възстановяване първо плащане по същия договор, ведно със законна лихва.

С обжалваното Решение Административен съд – Ямбол е отменил процесния АУПДВ и е изпратил преписката на Изпълнителния Директор на Държавен Фонд "Земеделие" – Разплащателна агенция за провеждане на производство по администриране на нередност и извършване на финансова корекция по реда на глава пета, раздел III от ЗУСЕСИФ, както и е присъдил разноски в полза на жалбоподателя.

За да отмени оспорения акт съдът е приел, че са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила.

В мотивите си е посочил, че при издаването на АУПДВ е са допуснати съществени процесуални нарушения, изразяващи се в смесване на производството по налагане на финансова корекция, което се развива по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове на основание чл. 20а, ал. 5 от Закона за подпомагане на земеделските производители с това по установяване на публично държавно вземане, което се развива по реда на чл. 166, ал. 2 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс, т. к. при дължимо решение за финансова корекция е издаден АУПДВ като завършващ акт при неправилно проведена процедура.

Позовал се е на § 4, ал. 1 от ДР на ЗУСЕСИФ, съгласно който за Програмата за развитие на селските райони функциите на органи за управление, контрол и администриране по този закон се изпълняват от Министерството на земеделието, храните и горите и от Държавен фонд "Земеделие"–Разплащателна агенция, както това е предвидено в Закона за подпомагане на земеделските производители и в актовете по неговото прилагане, и в тази връзка на чл. 20а, ал. 5 ЗПЗП, който предвижда, че Изпълнителният директор на ДФ "Земеделие" издава решение за финансова корекция за мерките и подмерките по чл. 9б, т. 2 ЗПЗП, при условията на глава пета, раздел ІІІ от ЗУСЕСИФ, т. е. мерки и подмерки невключени в чл. 9 б, т. 1 ЗПЗП, а именно по чл. 21, параграф 1, букви "а" и "б", чл. 28, 29, 30, 31, ЗЗ и 34 от Регламент (ЕС) № 1305/2013.

Съдът е приел, че подмярка 6. 1. "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от ПРСР 2014 – 2020 не попада в кръга на мерките по чл. 21, параграф 1, б. "а" и "б", чл. 28, чл. 29, чл. 30, 31, ЗЗ и 34 от Регламент (ЕС) № 1305/2013 г., за които по силата на чл. 9б, т. 1 ЗПЗП е приложим специалният закон. Посочил е, че мерките за финансово стимулиране на малки стопанства, обективирани като стартова помощ, сред които и процесната мярка, попадат в приложното поле на чл. 19 от Регламент (ЕС) № 1305/2013 г., респективно в обхвата на чл. 9б, т. 2 ЗПЗП.

По тези съображения и предвид обстоятелството, че административното производство по издаване на оспорения АУПДВ е започнало след влизане в сила на чл. 9б от ЗПЗП, съдът е приел за приложим реда по ЗУСЕСИФ. Поради това е достигнал до крайния извод, че отказът за извършване на второ плащане по договор за подпомагане не може да се осъществи чрез АУПДВ, а е следвало да бъде издадено решение за финансова корекция по чл. 73 ЗУСЕСИФ от ръководителя на управляващия орган. Решаващият състав е преценил, че на основание чл. 146, т. 3 АПК оспореният акт е незаконосъобразен, с оглед на което е постановил неговата отмяната и е изпратил с конкретни указания преписката на Изпълнителния Директор на ДФ "Земеделие".

Настоящият касационен състав намира, че обжалваното решение е валидно и допустимо, но неправилно.

Основателни са доводите на касатора за нарушаване на материалния закон при постановяването на обжалвания съдебен акт.

Националната институционална рамка за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове /ЕСИФ/, както и редът за предоставяне на финансова подкрепа чрез безвъзмездна финансова помощ, съгласно чл. 1, т. 1 и 2 от ЗУСЕСИФ се определят с този закон, като съгласно ал. 2 на чл. 1 от ЗУСЕСИФ, по смисъла на този закон такива средства /от ЕСИФ/ са и средствата от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони /ЕЗФРСР/.

Съответно в § 4, ал. 3 от ДР на ЗУСЕСИФ (Изм. – ДВ, бр. 2 от 2018 г.) е предвидено изключени от това правило, като е посочено, че "Предоставянето на безвъзмездна финансова помощ, както и плащанията, верифицирането или сертифицирането на разходите по програмата по ал. 1 /Програмата за развитие на селските райони, бел. моя/ се извършват при условията и по реда на този закон, доколкото друго не е предвидено в Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета (ОВ, L 347/487 от 20 декември 2013 г.) и Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета (ОВ, L 347/549 от 20 декември 2013 г.), в Закона за подпомагане на земеделските производители или в акт по неговото прилагане".

Действително след изменението на Закона за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП/ с ДВ. Бр. 2 от 2018 г. /при чието действие е издаден оспореният АУПДВ/ законодателят фиксира приложното му поле до "прилагането на мерките от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 – 2013 г., както и на мерките и подмерките от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г. по чл. 21, параграф 1, букви "а" и "б", чл. 28, 29, 30, 31, ЗЗ и 34 от Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета (ОВ, L 347/487 от 20 декември 2013 г.), наричан по-нататък "Регламент (EC) № 1305/2013", доколкото в този закон не е предвидено друго за Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г. " /чл. 1, т. 7 в посочената редакция от ЗПЗП/.

В тази връзка със същият ЗИД на ЗПЗП обн. ДВ бр. 2 от 2018 г. /която е приложимата редакция на закона, съобразно и датата на издаване на процесния АУПДВ/ бе въведена и новата разпоредба на чл. 9б, съгласно която "за Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г. производствата пред управляващия орган или Държавен фонд "Земеделие" – Разплащателна агенция, се провеждат посредством:

1. Интегрираната система за администриране и контрол по реда на глава трета от ЗПЗП – за мерките и подмерките по чл. 21, параграф 1, букви "а" и "б", чл. 28, 29, 30, 31, ЗЗ и 34 от Регламент (ЕС) № 1305/2013;

1. Информационната система за управление и наблюдение на средствата от ЕСИФ (ИСУН) по реда и при условията на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове – за останалите мерки и подмерки. ".

В конкретния случай се касае за административно производство по прилагане на подмярка 6. 1. "Стартова помощ за млади земеделски стопани " от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от ПРСР за периода 2014 – 2020, която попада в обхвата на чл. 9б ЗПЗП.

Или към момента на издаване на оспорения АУПДВ от 3.06.2019 г. самият ЗПЗП предвижда две самостоятелни административни производства пред ДФ Земеделие по прилагане на мерките от Програмата за развитие на селските райони /ПРСР/ 2014-2020. Това засяга и установяването на публичните вземания, произтичащи от прилагането на посочените мерки и реда за издаване на административни актове – чрез извършване на финансова корекция по реда на ЗУСЕСИФ или чрез издаването на акт за установяване на публично държавно вземане по реда на чл. 166 ДОПК.

Поради това преценката за законосъобразност на оспорения административен акт, в това число и спазването на административно производствените правила по чл. 146, т. 3 АПК, налага да се направи разграничение между производствата, свързани с разходите по ПРСР 2014 – 2020 по ЗПЗП от една страна и ЗУСЕСИФ от друга страна, според посочената по-горе правна уредба.

Правилно съдът е приел, че тази подмярка не е сред мерките и подмерките, изчерпателно изброени в чл. 9б, т. 1 ЗПЗП / в посочената по-горе приложима редакция/, такива по чл. 21, параграф 1, букви "а" и "б", чл. 28, 29, 30, 31, ЗЗ и 34 от Регламент (ЕС) № 1305/2013.

Касае за подпомагане по мярка по чл. 19 от Регламент (ЕО) № 1305/2013 "Развитие на стопанството и стопанската дейност", която съгласно параграф 1, б. а), i, на същата разпоредба, обхваща помощ при стартиране на развитието на млади земеделски стопани, поради което и същата безспорно се обхваща от разпоредбата на чл. 9б, т. 2 ЗПЗП, но въпреки това неправилно е приел, че административното производство е по реда на ЗУСЕСИФ.

При постановяване на решението си съдът не е съобразил нормата на § 12, ал. 1 от ПЗР към ЗИДЗПЗП /в действащата към момента на постановяване на процесния АУПДВ редакция - ДВ, бр. 2 от 2018 г. /, съгласно която започналите производства по издадените до датата на влизането в сила на този закон наредби по прилагането на мерките от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г. и на мерките и подмерките по чл. 9б т. 2 от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г. се довършват по досегашния ред до изтичане на периода на мониторинг и неправилно не е приложил същата.

Настоящото производство е започнало по смисъла на § 12, ал. 1 от ПЗР към ЗИД на ЗПЗП /обн. ДВ бр. 2 от 2018 г. / при действието на издадената по силата на чл. 9а от ЗПЗП /в приложимата редакция - ДВ, бр. 12 от 2015 г. / от Министърът на земеделието и храните Наредба № 14 от 28.05.2015 г. за прилагане на подмярка 6. 1 "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г. /наричана по-долу за краткост само Наредба № 40 от 28.05.2016 г. /, въз основа на подаденото от Станев заявление за подпомагане, одобрено за финансиране със Заповед № 03-280-РД/48 от 19.01.2016 г. на Директора на ОД на ДФ "Земеделие"-Ямбол и сключен Договор за отпускане на безвъзмездна финансова помощ от 22.01.2016 г., като съгласно чл. 13, ал. 2 от последният, периодът на мониторинг, в който ползвателят е длъжен да предоставя на Фонда изискваните му данни, документи и/или информация, необходими за преценка относно точното изпълнение на неговите договорни и нормативни задължения, както и всички други ангажименти, произтичащи от отпусната помощ, е 5 години и шест месеца, считано от сключването му /т. е. от 22.01.2016 г. /.

Или повече от очевидно е че "периодът на мониторинг" не е изтекъл към момента на подаване на заявката за второ плащане /на 19.01.2018 г. / и образуване на производството пред ДФ Земеделие по издаване на оспорения АУПДВ, което, наред с основанието за сключване на процесния договор за подпомагане – чл. 28, ал. 6 от Наредба № 14 от 28.05.2015 г. сочи, че за установяването на публични държавни вземания е приложим досегашният ред по чл. 166, ал. 2 ДОПК, а не редът по ЗУСЕСИФ.

Аргумент за приложимост на досегашния ред е и разпоредбата на § 4 от ПЗР на Наредба № 4/30.05.2018 г. за условията и реда за изплащане, намаляване или отказ за изплащане, или за оттегляне на изплатената финансова помощ за мерките и подмерките по чл. 9б, т. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители, на министъра на земеделието, храните и горите (обн. ДВ бр. 48/08.06.2018 г.) Според тази разпоредба, новата наредба се прилага за проектни предложения по мерките и подмерките по чл. 9б, т. 2 от ЗПЗП, подадени след влизане в сила на Закона за изменение и допълнение на ЗПЗП (ДВ, бр. 2 от 2018 г.).

Предвид гореизложеното, настоящият касационен състав намира, че Административен съд – Ямбол е определил както вида на акта, така и реда за неговото издаване в нарушение на § 12, ал. 1 ПЗР на ЗИД ЗПЗП (ДВ бр. 2/2018). Този грешен правен извод е обусловил неправилността на заключението му за нарушение на административнопроизводствените правила при издаване на оспорения акт.

Тъй като в решението липсват мотиви по спазването на правилата на АПК за издаване на АУПДВ, както и по материалната законосъобразност на отказа за извършване на второ плащане и определеното публично вземане за възстановяване на първото плащане по договора, то препятствана преценката на касационната инстанция по приложението на материалния закон. Поради това и по аргумент от чл. 220 АПК решението следва да се отмени изцяло, вкл. и в частта за разноските, а делото да се върне за ново разглеждане от друг състав на същия съд.

При този изход на спора, по разноските настраните, вкл. и за настоящото касационно производство следва да се произнесе първоинстанционният съд, на основание чл. 226, ал. 3 АПК.

Водим от горното, Върховният административен съд, състав на Първо отделение: