Решение № 7085 от 19.05.2011 г. на ВАС по адм. д. № 7652/2010 г.

Решение № 7085 от 19.05.2011 г. на ВАС по адм. д. № 7652/2010 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба на Георги Василев Димитров, съдебен адрес гр. Шумен, ул. "Съединение" № 119А, офис 5 срещу решение № 47 от 06.04.2010 г. на Административен съд, гр. Добрич, постановено по административно дело № 734/2009 г. С обжалваното решение съдът отхвърлил жалбата на Димитров срещу заповед № з-4535 от 23.10.2009 г. на директора на областната дирекция на Министерството на вътрешните работи, гр. Добрич, с която, на основание чл. 75, т. 6 от Закона за българските лични документи му е наложена принудителна административна мярка - "забрана за напускане на страната". Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че съдът не отчел допуснатите от административния орган нарушения на чл. 26, ал. 1 и 2 АПК. Не отчел, че наложената мярка противоречи на целта на Закона за българските лични документи, на чл. 6 АПК, както и на чл. 35 от Конституцията. Съдът също така не отчел, че мярката е в нарушение и на европейското право, в т. ч. на Директива 2004/38/ЕО. Моли съда да отмени обжалваното решение и постанови друго, с което отмени оспорената заповед. Претендира направените поделото разноски. Касаторът се представлява от адв. Борислав Геронтиев. Ответникът по касационната жалба - директорът на областната дирекция на Министерството на вътрешните работи, гр. Добрич, не взема становище. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Решението на съда е правилно. Не са налице твърдяните касационни основания. Съдът правилно установил фактите и приложил материалния закон. Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на касационно обжалване съдебен акт. Съдът, като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания счита същата за основателна. За да постанови обжалваното решение съдът приел, че в хода на административното производство не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Спазени са материалните предпоставки за налагане на принудителната мярка - налице е частно задължение към държавата в "големи размери" по смисъла на § 1, т. 5 от допълните разпоредби на Закона за българските лични документи (ЗБЛД) и за него не е представено надлежно обезпечение. Съдът приел, че наложената мярка е пропорционална на предвидената законова цел и в съответствие с разпоредбата на чл. 2 от Протокол № 4 на Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи (КЗПЧОС). Въз основа на това направил извод, че оспорената заповед № з-4535 от 23.10.2009 г. на директора на областната дирекция на Министерството на вътрешните работи, гр. Добрич е законосъобразна. Този извод на съда е неправилен. Безспорно по делото е, че касаторът има парично задължение към Агенцията за държавни вземания в размер над 5 000 лв. С оглед разпоредбата на чл. 404, т. 1 ГПК е безспорно също, че задължението, като установено по съдебен ред, подлежи на принудително изпълнение. Не се спори, че за това задължение е образувано изпълнително дело, както и че личното имущество на касатора не покрива задължението и не е представено надлежно обезпечение. Спорът по делото е досежно правната квалификация на фактите по делото и техните правни последици, т. е. по приложението на материалния закон. Съдът неправилно приложил материалния закон. При проверка законосъобразността на оспорваната заповед, той е следвало да прецени съответствието й не само с разпоредбата на чл. 75, т. 6 ЗБЛД, но и с разпоредбите на релевантните актове на правото на Европейския съюз и на международните актове, по които България е страна. Релевантният общностен акт е Директива 2004/38 на Европейския парламент и на Съвета от 29.04.2004 г. относно правото на граждани на Съюза и на членовете на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите-членки, за изменение на Регламент (ЕИО)№ 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/34/ЕИО, 75/148/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (Директива 2004/38). Директивата е неделима част от правния ред, приложим в страната, и съдът, с оглед на разпоредбата на чл. 168, ал. 1 АПК, следвало да прецени законосъобразността на наложената мярка с оглед на правния статус на касатора като гражданин на Европейския съюз. Единственото ограничение, което директивата допуща на свободата на движение е визирано в чл. 27, § 1 и е от съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве. Видно от текста на чл. 75, т. 6 от ЗБЛД, редакция към процесния период, въведената от българския законодател мярка не отговаря на допустимите от общностния акт ограничения. Тя осигурява защита на финансов интерес на частно лице - кредитор по парично вземане, в случая частно държавно вземане, поради което би могла, по принцип, да попадне в изчерпателно изброените в директивата основания за ограничаване на свободата на движение, но само ако надлежно е обосновано, че нарушеният в конкретния случай финансов интерес представлява императивен интерес на обществото и ограничението е наложено при зачитане всички правила на общностното право. В случая това не е направено, поради което не може да се приеме, че принудителната административна мярка е продиктувана от съображения за защита на обществения ред. Нормата на чл. 75, т. 6 от ЗБЛД, редакция към процесния период, като не задължава органа да извърши исканата от общностния акт преценка, противоречи на норма на общностното право. С оглед на това и в съответствие с принципа на примата на правото на Европейския съюз съдът е длъжен да остави неприложена националната правна норма. Прилагайки общностното право съдът констатира, че оспорената заповед № з-4535 от 23.10.2009 г. на директора на областната дирекция на МВР, гр. Добрич, в частта, в която забранява на касатора да напуска страната по отношение на държавите-членки на Европейския съюз е незаконосъобразна. Тя налага ограничение на свободата на движение на основание, непредвидено в Договора за функциониране на Европейския съюз и в актовете по прилагането му. Следва да се посочи, че в нарушение на общностното право е и разпоредбата на чл. 79, ал. 2 ЗБЛД, в сила към датата на издаване на обжалваната заповед, съгласно която разпоредбите на чл. 26 и 35 АПК не се прилагат в производството по налагане на принудителна административна мярка. Чл. 31 от Директива 2004/38 предвижда процедурни гаранции за законосъобразността на наложеното ограничение на правото на свободно движение. § 3 на чл. 31 изисква процедурите за правна защита да дават възможност да се разгледа законосъобразността на решението, както и да се проверят фактите и обстоятелствата, на които се основава предложената мярка. Предвиденото в чл. 79, ал. 2 ЗБЛД, че разпоредбите на чл. 26 и 35 АПК не се прилагат, т. е. не се уведомява адресатът на акта за започналото производство и не се изясняват фактите и обстоятелствата от значение за случая не дават възможност да се спази изискването на Директивата и да се осигури ефективност на съдебната защита. Оспорваната заповед противоречи и на Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи, която е в сила за България от 07.09.1992 г., поради което и с оглед разпоредбата на чл. 5, ал. 4 от Конституцията има предимство пред норми на вътрешното право, които й противоречат. Съгласно чл. 2, т. 3 от Протокол 4 на Конвенцията упражняването на правото на свободно напускане на пределите на собствената държава не подлежи на никакви ограничения, освен тези, предвидени в закона и необходими в едно демократично общество в интерес на националната или обществена сигурност, за поддържане на обществения ред, за предотвратяване на престъпления, за защита здравето и морала или на правата и свободите на другите. В оспорваната заповед не са изложени никакви мотиви, които да обосновават изискуемите от Конвенцията предпоставки, което е достатъчно основание да се приеме, че тя е необоснована. Наред с изложеното следва да се посочи, че тълкувателно решение № 2 от 22.03.2011 г. на общото събрание на колегиите на Върховния административен съд, макар и прието след приключване на устните състезания по настоящото дело, постановява, че заповедта, с която се прилага принудителна административна мярка на основание чл. 75, т. 6 ЗБЛД подлежи на отмяна от съда, когато противоречи на Директива 2004/38/ЕО. А с решение № 2 от 31.03.2011 г. Конституционният съд на Република България обяви за противоконституционна разпоредбата на чл. 75, т. 6 от ЗБЛД. Макар също постановено след приключване на устните състезания по настоящото дело и имащо действие занапред, чл. 151, ал. 2 от Конституцията, това решение установява противоконституционността на нормата, което е в подкрепа на изложеното по-горе досежно незаконосъобразността на оспорената заповед. Видно от изложеното твърденията на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение са основателни. Съдът неправилно приложил материалния закон, не отчел изискванията на относимите Директива 2004/38 и на Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи, поради което решението следва да бъде отменено. Делото е изяснено от фактическа страна. Не се налага установяването на факти, за които събирането на писмени доказателства не е достатъчно, нито в хода на съдебното производство съдът е допуснал съществени нарушения на съдопроизводствените правила. С оглед на това съдът следва да отмени обжалваното съдебно решение и вместо него да постанови друго, с което да отмени заповед № з-4535 от 23.10.2009 г. на областния директор на Областна дирекция на вътрешните работи, гр. Добрич, с която на касатора, на основание чл. 75, т. 6 ЗБЛД е наложена принудителна административна мярка - "забрана за напускане на страната". С оглед изхода от делото, направено от касатора искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК съдът следва да осъди Областна дирекция на Министерството на вътрешните работи да заплати на Георги Василев Димитров направените по делото разноски. Същите, видно от доказателствата по делото, са в размер на 37, 50 лв., от които 35, 00 лв. държавна такса и 2, 50 лв. за издаване на препис от определение по делото. Касаторът, в хода на съдебното производство, е представляван от адвокат, но по делото няма доказателства за заплатено адвокатско възнаграждение, поради което съдът не следва да присъжда такова.