Решение № 4232 от 23.4.2025 г. на ВАС по адм. д. № 385/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма Региони в растеж (ОПРР) 2014 - 2020 г. срещу Решение 3705 от 29.11.2024 г. по адм. дело 488/2024 г. на Административен съд - Велико Търново, с което по жалба на община Велико Търново е отменено негово Решение РД-02-14-713 от 20.05.2024 г. за определяне на финансова корекция.

В касационната жалба се сочат касационни основания за неправилност на решението по чл. 209, т. 3 АПК съществено нарушение на съдопроизводствените правила, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. Навеждат се доводи за неправилност на изводите на съда за: 1. липса на установеното от органа нарушение и неосъществен състав на описаната в акта нередност и 2. необоснованост на размера на корекцията. Иска се отмяна на съдебното решение, като касационната инстанция да постанови друго по същество на спора, с което да отхвърли жалбата срещу оспорения административен акт. Претендират се направените по делото разноски за двете съдебни инстанции.

Ответникът община Велико Търново, чрез процесуалния си представител изразява становище за неоснователност на касационната жалба по съображения, подробно изложени в писмен отговор. Моли решението да бъде оставено в сила. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, като се запозна със събраните по делото доказателства и обсъди становищата на страните, наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е подадена от надлежна страна, при спазване на срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу решение, което подлежи на обжалване, поради което е процесуално допустима.

Разгледана по същество, същата е основателна.

Предмет на обжалване пред административния съд е Решение РД-02-14-713 от 20.05.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган на ОПРР 2014-2020 г. за определяне на финансова корекция на община Велико Търново в размер на 5 % върху допустимите разходи по договор BG16RFOP001-1.009-0005-С01-S-01 от 29.01.2020 г. с изпълнител ЕТРА-ЕЛ ООД по обособена позиция 3 на обществена поръчка с предмет Избор на изпълнител на СМР по изграждане/обновяване/реконструкция на компоненти от транспортната инфраструктура на град Велико Търново по проект Интегриран градски транспорт на град Велико Търново по обособени позиции (ОП), по ОПРР 2014-2020 г. Предметът на поръчката по ОП 3 е Модернизация на светофарни уредби на 4 кръстовища.

Административният акт е издаден на основание чл. 70, ал. 1, т. 9 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ). Мотивиран е с констатация за нарушение чл. 60, ал. 1 във връзка с чл. 59, ал. 2, чл. 2, ал. 1, т. 1 и 2 и ал. 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) ограничителен критерий за подбор, тъй като възложителят е избрал непропорционални изисквания относно категорията строеж по ОП 3 изискал е категория строеж, която е по-висока и не съответства на необходимата за изпълнение на строителството. Нарушението е квалифицирано като нередност по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата за посочване на нередности/Наредбата).

От правна страна съдът е приел, че обжалваният административен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона форма и без допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. По приложението на материалния закон е приел, че не е извършено описаното в акта нарушение. Позовавайки се на заключението на вещото лице по изготвената по делото съдебно-техническа експертиза (СТЕ), съдът обосновава извод, че предвид класа на улиците в кръстовищата, както и обема и характера на предвидените СМР, светофарната уредба на кръстовище бул. Никола Габровски и ул. Славянска отговаря на условията за строеж ІІІ категория. Относно останалите три кръстовища, за които строителните работи по същество представляват текущ ремонт, съдът приема, че са строежи от VІ категория, поради което обосновано възложителят е поставил изискване за ІІІ категория. Съдът приема, че твърдяното нарушение не е допуснато, доколкото с обявата правилно са категоризирани обектите, предмет на обществената поръчка като строежи от ІІІ категория. Следователно поставеното към участниците изискване не ограничава конкуренцията. Съдът е приел също така, че размерът на корекцията е необоснован, като в тази връзка е извел аргументи от Решението от 04.10.2024 г. на Съда на Европейския съюз (СЕС) по дело С-175/23. По горните съображения съдът е отменил административния акт като незаконосъобразен.

Решението е валидно и допустимо, но неправилно поради нарушение на материалния закон.

Органът е констатирал ограничителен критерий за подбор, изискващ участникът да притежава регистрация в Централния професионален регистър на Строителя (ЦПРС) към Камарата на строителите в Република България съгласно чл. 3, ал. 2 от Закона за Камарата на строителите (ЗКС), а за чуждестранно лице в аналогичен професионален или търговски регистър съгласно законодателството на държавата членка, в която е установен, за изпълнение на строежи от II група, III категория.

По делото не е спорно, че след сключване на договора за обществена поръчка по ОП 3, за обектите включени в нейния предмет, са издадени разрешения за строеж както следва:

1. Разрешение за строеж 350/10.12.2021 г., издадено от главния архитект на община Велико Търново за строеж: Модернизация на светофарни уредби на кръстовища на гр. Велико Търново: Светофарна уредба на кръстовище ул. Магистрална и ул. Мармарлийска, Светофарна уредба на бул. България при пешеходната пътека на входа на кооперативен пазар; Светофарна уредба на кръстовище на ул. Никола Габровски и ул. Георги Измирлиев. Разрешението е за обект VI категория.

1. Разрешение за строеж 351/10.12.2021 г., издадено от главния архитект на община Велико Търново за строеж: Модернизация на светофарни уредби на кръстовища на гр. Велико Търново: Светофарна уредба на кръстовище бул. Никола Габровски и ул. Славянска. Разрешението е за обект IV категория.

Предвид категорията на обектите, определена с разрешенията за строеж, административният орган приема, че минималното изискване към участниците за регистрация за изпълнение на строежи III категория е необосновано завишено. Първоинстанционният съд не споделя този извод. В обжалваното съдебно решение са изложени мотиви, че спорният критерий за подбор е в съответствие с приложимата нормативна уредба, тъй като предвид класа на улиците в кръстовищата, както и обема и характера на предвидените СМР обектите отговарят на условията за строеж ІІІ категория. В тази връзка съдът кредитира изцяло заключението на СТЕ.

Касационната инстанция приема, че изводът на административния орган за необосновано завишен критерий за подбор е правилен, а съдът е извършил недопустим косвен съдебен контрол на влязло в сила разрешение за строеж. Ако бенефициерът в качеството си на адресат на разрешението за строеж не е бил съгласен с него, то същият е разполагал с възможност да го оспори, което обаче не е сторил. След влизането в сила на разрешението за строеж неговото изменение и допълнение се извършва по съответния ред, регламентиран в Закона за устройство на територията.

Съгласно разпоредбата на чл. 9, ал. 6 от Правилника за вписване в ЦПРС, вписаните в регистъра строители могат да изпълняват строежи от съответната група и категория, за която са вписани, както и строежи от по-ниска категория от същата група. Поставяйки изискване за регистрация в ЦПРС за изпълнение на строежи от II група, III категория, възложителят е ограничил участието на лица, които са регистрирани за IV категория строежи.

Нарушението чл. 60, ал. 1 във връзка с чл. 59, ал. 2, чл. 2, ал. 1, т. 1 и 2 и ал. 2 ЗОП правилно е квалифицирано като нередност по т. 11, б. б от Приложение 1 към Наредбата за посочване на нередности - Използване на основания за отстраняване, критерии за подбор, критерии за възлагане, условия за изпълнение на поръчката, или технически спецификации, които не са дискриминационни по смисъла на т. 10 от настоящото приложение, но ограничават достъпа на кандидатите или участниците.

Касационната инстанция приема за неправилни изводите на първоинстанционния съд и в частта относно размера на финансовата корекция, тъй като същите не съответстват на тълкуването, дадено в решението на СЕС по дело С-175/23, по следните съображения:

1. Нито в националната уредба, нито в съдебната практика на националния съд се приема, че всяко нарушение на правилата за възлагане на обществени поръчки представлява нередност по смисъла на член 2, точка 36 от Регламент (ЕС) 1303/2013, която води автоматично до прилагането на финансова корекция, чийто размер се определя въз основа на предварително определена скала на единните ставки на корекцията. Трайна е съдебната практика, че във всеки отделен случай се разглеждат особеностите на нарушението при проверката дали осъществява състав на нередност.

1. Нарушенията на правилата за възлагане на обществени поръчки са разграничени по своето естество и сериозност в приложенията към Наредбата за посочване на нередности.

1. Наличието на нарушение е само един от елементите на нередността, като винаги се изследва въпросът и за останалите елементи, включително за вредата за бюджета на ЕС.

1. Пропорционалният метод за определяне на финансова корекция се прилага само в случаите, когато не може да се установи реалният финансов ефект. Многократно ВАС е посочвал, че невъзможността за реално и точно изчисляване на финансовото отражение на нарушението не означа липса на финансово влияние. Но и в тези случаи ставките са различни за отделните видове нередности според тяхната тежест, определена от нормотвореца, като пропорционалният метод позволява индивидуализация на корекцията и на база материален интерес, т. е. корекцията има различна ставка и основа във всеки отделен случай. Наред с това следва да се припомни, че СЕС допуска да се приложи размер на ставката, който е нормативно регламентиран след извършване на нарушението и представлява действаща уредба към момента на издаване на административния акт. Дава се приоритет на защитата на финансовите интереси на Съюза не се прилага правилото за по-благоприятен закон, тъй като финансовата корекция представлява административна мярка, а не административно наказание и цели възстановяване на предишното положение.

1. За отделни видове нередности има допълнителна скала за размера на финансовата корекция според постигнатото ниво на конкуренция предвижда се по-нисък размер на ставката, а за други видове нередности тази допълнителна скала са основава на квалифициращи признаци, въз основа на които се определя по-висок от размер. Регламентирани са и хипотези, при осъществяването на които се отрича финансово отражение на нарушението върху бюджета на ЕС.

1. Въведената от законодателя скала е обусловена от главната причина за прилагане на пропорционалния метод това е невъзможността да се определи точното финансово изражение на вредата, която обаче според СЕС не изключва отговорността на бенефициера. След като СЕС допуска финансова корекция и в случаи, в които не може да се установи реалното засягане на бюджета, т. е. тежестта на нарушението, съответно тежестта на нередността, единственият възможен подход при определяне на размера на ставките е чрез нормативно регламентирана скала.

1. Класификацията на нередностите в зависимост от тяхното естество и сериозност е положителна и необходима характеристика на нормативната уредба. Скалата на ставките е логическо продължение именно на класификацията на нередностите. Ставките също като класификацията на нередностите са възприети от Насоките на Европейската комисия за определяне на финансови корекции.

В заключение касационната инстанция приема, че при издаването на административния акт не са допуснати сочените от съда нарушения и същият е законосъобразен. Като го е отменил, съдът е постановил неправилно решение в нарушение на материалния закон, което следва да бъде отменено и вместо него да бъде постановено друго за отхвърляне на жалбата срещу административния акт.

При този изход на делото в полза на касационния жалбоподател следва да бъдат присъдени разноски в размер на 300 лв., от които 100 лв. държавна такса за касационното производство и юрисконсултско възнаграждение по 100 лв. за всяка инстанция.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 и чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,