Решение № 10448 от 1.11.2023 г. на ВАС по адм. д. № 1087/2023 г.

Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационната жалба от Топлофикация-Сливен-инж. А. Ангелов" ЕАД, гр. Сливен, подадена от изпълнителния директор П. Костов, чрез адв. Дичева срещу решение 979/18.02.2022 г., постановено по адм. дело 8203/2020 г. по описа на Административен съд София град, с което е отменено Комплексно разрешително 510-Н1/2018г., издадено от изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по околна среда, в частта му относно Енергиен котел 2 тип 1-В-160/100 (с предкамерна скарна пещ) и преписката изпратена на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по околна среда за ново разглеждане в отменената част при спазване на указанията, дадени с решението. Изпълнителна агенция по околна среда е осъдена да заплати на Сдружение За Земята достъп до правосъдие разноски по делото. С допълнително решение, съдът е допълнил диспозитива на Решение 979/18.02.2022 г., постановено по адм. дело 8203/2020 по описа на АССГ, като е отхвърлил жалбите на Сдружение За Земята - достъп до правосъдие , Сдружение "За Дива Природа и Институт за зелена политика срещу Комплексно разрешително 510-Н1/2018 г., издадено от изпълнителния директор на Изпълнителната агенция по околна среда, в частта им относно Енергиен котел 1, тип 1- В-160/100 и В. котел КВГМ . В жалбата се поддържат оплаквания за неправилност и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Разноски не се претендират. Ответната по касационната жалба страна, Сдружение "За земята-достъп до правосъдие", изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Ответникът Изпълнителен директор на Изпълнителна агенция по околна среда, първоначално е подал касационна жалба, която с влязло в сила определение на съда от 22.11.2022г. е върната на касатора, не изпраща представител. Ответниците Сдружение за дивата природа "Балкани" и "Институт за зелена политика" не вземат становище и не изпращат представител по делото. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационното оспорване. Върховният административен съд, състав на шесто отделение намира касационната жалба за подадена от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, при отсъствие на процесуални пречки за нейното разглеждане и наличие на всички положителни процесуални предпоставки по възникване и упражняване правото на касационно оспорване, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, на основанията посочени в нея, както и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК, същата е основателна. От фактическа страна по делото е установено следното: Със Заявление от 16.02.2017г. ТЕЦ-Сливен е поискала издаване на ново Комплексно разрешително за съществена промяна в работата на ЕК2 чрез включване на дейност по оползотворяване чрез изгаряне на неопасни отпадъци-RDF в предкамерната пещ на котела без промяна на капацитета на инсталацията. Заявено е използването на следните горива в предкамерната пещ: 100% биомаса, съгласно КР 510-Н0/2015г. или новите горива, за които се иска разрешение: 100% висококалорично модифицирано гориво (RDF) или смес от RDF и биомаса. С Решение С3-70-ПР/2016г. за преценяване на необходимостта от извършване на оценка на въздействието върху околната среда, издадено от Регионалната инспекция по околната среда и водите Стара Загора, е прието, че се запазва номиналната топлинна мощност на предкамерната пещ от 5,7 мегавата, включително и при използване на гориво RDF с долна работна калоричност 3105 - 5255 килокалории на килограм при брутен разход на горивото 0,93-1,6 тона на час. Работният процес е очертан в решение за преценка необходимостта от ОВОС, видно от което димните газове от предкамерата се подават в ИК2 след пещта на котела във възходящия димоход, където температурата на газовете, идващи от пещта на котела, е над 1000 градуса и така се постига оползотворяване на топлинната енергия от газовете от предкамерата. В предкамерата се осигурява допълнително престояване на газовете от 5 до 10 секунди, при което се осигурява допълнително изгаряне на горимите съставки от газовете от предкамерната пещ, с цел да се намали образуването на хлорорганични замърсители. При тези характеристики на горивната инсталация, на горивото и на горивния процес, РИОСВ Стара Загора е преценила, че не е необходимо да се извършва оценка на въздействието върху околната среда. Това становище е подкрепено и от Басейнова дирекция. За да отмени Комплексно разрешително 510-Н1/2018г., издадено от изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по околна среда, в частта му относно Енергиен котел 2 тип 1-В-160/100 (с предкамерна скарна пещ), съдът е приел като основен довод липсата на протоколи от изпитвания за мощността на инсталацията при изгаряне на RDF, както и за състава на димните газове. В мотивите на съдебното решение е възприета тезата, че ИАОС е следвало да прецени дали заявеното изгаряне на RDF не води до увеличаване на самостоятелната мощност на ЕК2 и дали не го превръща в ГГИ. Административният съд е върнал преписката на административния орган, за да се извърши изпитване и измерване, за да се установи с точност колко време и при каква температура престояват газовете от предкамерната пещ в димохода на ЕК2 и каква е концентрацията на хлорорганичните и други вредни съединения при изпускането им, като се съобразят параметрите, посочени в решението на РИОСВ и в случай на липса на възможност за посочените време и температура, да се изиска становище от РИОСВ за оценка на въздействието върху околната среда. Съдът е констатирал допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила , изразяващо се в липса на преценка относно капацитета на горивната инсталация и водещо до липса на възможност за определяне на допустимите емисии на серен диоксид, азотни оксиди и прах, изпускани в атмосферния въздух. Изложени са аргументи, че горивна инсталация с обща номинална входяща топлинна мощност равна или по-голяма от 50 MW, независимо от вида на използваното гориво, се определя като голяма горивна инсталация, съгласно чл.1, ал.2 от Наредбата за норми за допустими емисии на серен диоксид, азотни оксиди и прах, изпускани в атмосферата от големи горивни инсталации . Според съда при издаване на оспореното комплексно разрешително, административният орган не се е съобразил и с препоръките от направеното обществено обсъждане в процеса на издаване на комплексното разрешително. Върховният административен съд шесто отделение, намира първоинстанционното решение за валидно и допустимо, но неправилно. Изложените в касационната жалба доводи за неправилно прилагане на закона са основателни, основателни са и съображенията за допуснати съществени нарушения на процесуалните правила, довели до неизясняване на всички факти и обстоятелства по делото. Процедурата по издаване на Комплексно разрешително 510-Н1/2018г., от изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по околна среда е по чл.120, ал.1 вр. С чл.117, ал.2 от ЗООС, в която административният орган разглежда заявление за актуализиране на вече издадено КР, с оглед промяна в действащата инсталация на оператора, в случая въвеждане на нов вид гориво. Съдът е допуснал процесуално нарушение като не е съобразил правните си изводи със събраните по делото доказателства. Възприетата от съда фактическа обстановка не съответства на събраните в хода на производството доказателства чрез приетите съдебно-технически експертизи, при което оспореното решение на АССГ е необосновано. По делото съдът повърхностно е обсъдил тези събрани доказателства. Съдебно техническа експертиза е приета при първото разглеждане на делото пред АССГ. При инстанционния контрол е постановено отменително решение на ВАС и делото върнато с изрични указания за възлагане на нови експертизи за изясняване на фактическата обстановка. По този начин по делото са приети общо 4 на брой съдебно технически експертизи, заключенията по които не са обсъдени от съда, въпреки изричните отговори които тези експертизи дават на поставените в процеса въпроси. С издаденото Комплексно разрешително 510-Н1/2018г., от изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по околна среда на ТЕЦ Сливен -инж. А. Ангелов" ЕАД е разрешена дейност по оползотворяване на горими отпадъци- RDF-модифицирани отпадъци за получаване на топлинна енергия в предкамерна скарна пещ с номинална топлинна мощност 5,7 MW към ЕК 2. В ТЕЦ Сливен се използва основно гориво въглища, които се изгарят в ЕК2. Горивата биомаса и RDF се използват само при нормална работа на ЕК 2, съвместно в скарната предкамерна пещ към котела, като се разпалват с дизелово гориво. Видно от констатациите в СТЕ на в.л. К. Тончева в предкамерната пещ се използва само горивна биомаса по см. на пар.1 от ЗООС и горим отпадък RDF. Основният спорен между страните въпрос е доколко заявената мощност на ЕК2 съответства на действителната такава и дали тази мощност може да се увеличи като премине прага от 50 MW, а одобрената малка горивна инсталация всъщност прикрива дейността на голяма горивна инсталация, за която условията са издаване на КР са различни. По делото е поставен и въпросът доколко изгарянето на неопасни отпадъци ще завиши енергийната мощност на инсталацията. Първоинстанционният съд е приел, че при максимален капацитет на предкамерната пещ от 1,6 тона на час, когато калоричността на RDF е 3105 килокалории на килограм, то произвежданата топлинна мощност е 5,7 мегавата, но при калоричност на RDF равна на 5 235 килокалории на килограм/ каквато била максималната калоричност на това гориво/, топлинната мощност ставала 9,8 мегавата. Това водело до капацитет на инсталацията различен от издаденото комплексно разрешително, а именно за голяма горивна инсталация, за която процедурата по одобряване била регламентирана в Наредбата за ГГИ. Този фактически извод на съда не е съобразен със заключението на приетата по делото СТЕ на в.л. Илиев, който е категоричен в констатацията си, че заявената мощност на ЕК 2 съответства на заявената от 48MW и превишаване на топлинната мощност над проектно изчислената за ЕК2 е невъзможно поради намаленото количество гориво и въздух при редукцията на котела, както и сработването на системите за безопасност и регулиране, което ще доведе до автоматично намаляване мощността на котела . В съдебно заседание вещото лице пояснява, че няма опасност при изгарянето на неопасни отпадъци да се увеличи заявената мощност на котела, т.к. предварително е пресметнато да работи при тази максимална мощност. При превишение на горивото и въздуха, горивният процес ще се наруши горивния процес и котела ще изгасне. Експертът е акцентирал на извършената реконструкция на котела, станала преди издаване на КР от 2015г., когато максималната мощност на ЕК 2 е намалена от 98MW на 48 MW когато въздуховодите така са оразмерени , че максималната мощност на котела не може да надвиши максимално допустимата. Вещото лице споделя тезата, че при подаване на по-калорично гориво се увеличава температурата и димните газова, но пояснява, че в случая извършената реконструкция на котела включва защитни механизми за блокиране така, че ако влезе повече енергия през скарата, те веднага да намаляват подаваните въглища с цел да не се превиши налягането и температурата на парата. Съгласно заключението намаляване на топлинната мощност означава намаляване на въздуховодите, които се оразмеряват така, че да могат да доставят към горивните устройства необходимото количество въздух, за да се стигне до максималната зададена мощност от 48 MW, като по този начин се намалявало сечението на горивопроводите. Съгласно условията на предходното Комплексно разрешително (КР) 510-Н0/2015г., ТЕЦ-Сливен експлоатира на работната си площадка следните инсталации: 1 брой Енергиен котел (ЕК) 1 тип 1-В-160/100 с номинална мощност 98 мегавата; 1 брой Енергиен котел (ЕК) 2 тип 1-В-160/100 с номинална мощност 48 мегавата, като част от тази топлинна мощност (5,7 мегавата) се осигурява от предкамерна скарна пещ с гориво биомаса; 1 брой В. котел КНГМ-100 (КВГМ-С.20 с номинална топлинна мощност 19,5 мегавата. Инсталацията работи в два режима: при І режим се експлоатира само ЕК1, а при ІІ режим само ЕК 2 самостоятелно или заедно с водогрейния котел. Емисиите газове, отделяни от ЕК 1 и ЕК 2 се изпускат през едно изпускателно устройство (комин) ИУ 1, като не се допуска съвместна работа на ЕК1 и ЕК2. А емисиите газове, отделяни от водогрейния котел през друг комин, ИУ 2. КР от 2015г. е издадено след реконструкция на ЕК2, при която към котела е монтирана предкамерна (адиабатна) пещ за изгаряне на биомаса (дървен чипс). С реконструкцията е намалена мощността на ЕК2 от 116 мегавата на 48 мегавата. Целта на реконструкцията е да се замени горивото въглища с биомаса. Приет е вариант за изгаряне на некласирана биомаса, на едри късове или във вид на чипс, за което е необходимо да се изгради камера пред котела, в която биомасата да се изгаря върху скара, а димните газове от изгарянето се подават в пещта на котела. Посочени са параметрите на инсталацията: товар на котела 79 тона на час; температура на димните газове от предкамерата към котела 910-970 градуса (средно 940 градуса); входяща топлинна мощност от камерата към котела 5, 815 мегавата. Проведени са изпитвания при товар на котела 65, 66 и 67 тона на час с гориво биомаса и въглища. За реконструкцията е издадено Удостоверение 19 от 19.11.2014г. от Инспекция за технически надзор на машините и електрическите инсталации и уредби , съгласно което номиналната мощност на скарната предкамера за биогориво е включена в общата номинална мощност на котела от 48 мегавата. За реконструкцията на ЕК2 през 2014г. е представено становище и от Тотема инженеринг ЕАД. Неправилно тези доказателства не са взети предвид от първоинстанционния съд, който ги е игнорирал като неотносими към спора. Действително те установяват технически спецификации на ЕК2 към момента на извършената реконструкция, с която е намалена мощността на инсталацията за издаване на предходното КР от 2015г., но те установяват техническата възможност или липса на такава на котела за увеличаване на мощността му при добавяне на ново гориво като RDF както е в процесния случай. В.л. К. Тончева е категорична в заключението си, че горивната камерна пещ работи и се подава горива само при нормална работа на ЕК2 , т.е. при температура на парата на изхода от котела 530 градуса С и налягане 96 ата. Престоят на димните газове в предкамерната пещ над 2 секунди в ЕК2 е достатъчно време да се получи допълнително изгаряне на горивните съставки. Посочва, че горивният процес задълбочено е описан в Решение С3-70ПР/2016г. на РИОСВ Стара Загора в становището за преценяване необходимостта от извършване на ОВОС. Видно от заключението на самия котел на 50 м. височина е монтирано устройство, което мери димните газове и тези данни се следят и подават всеки месец до РИОСВ, а уредът за измерване е кариброван. В този смисъл категорична в констатациите си е и в.л. Л. Сотирова, която сочи, че измервателната система за скорост на производителя Курц инструмент -Монтерей САЩ, при условие на калиброваност измерва точно скорост на димните газове. Анализът на експертните мнения опровергава основният довод на съда заложен в мотивите на оспореното решение, а именно, че административният орган не е извършил преценка доколко при изгарянето на неопасни отпадъци ще се увеличи заявената мощност на централата. От една страна административният орган не е задължен да събира доказателства за извършени изпитвания на мощността на инсталацията при горене на RDF, първо защото към този момент липсва подобно разрешително с нововъведения вид гориво и второ в ЗООС и НУРИКР не е разписана процедура като задължение за извършване на изпитания на място и вземане на проби във връзка издавана на КР. Действително по данни от делото такова изпитание на инсталацията е извършено при включване на биомасата като гориво по предходното КР от 2015г., но предвид липсата на съществена промяна и гаранция от техническите уреди на инсталацията, такова изпитание не е извършено в настоящия случай, което обаче не може да се квалифицира като закононарушение. Както се посочи по-горе подобно изискване не е предвидено в НУРИКР и в ЗООС. Следва да се има предвид, че административната процедура по издаване на Комплексни разрешителни не е толкова контролна, колкото превантивна функция, като в нея се проверява дали операторът е предвидил най-добрите налични практики за експлоатация на инсталацията, дали притежава нужната техника и измервателни уреди за спазване на зададените условия. Основна задача на КР е да определи условия, които впоследствие операторът следва да спазва. Контролът по спазването на тези условия е възложен на РИОСВ видно от разпоредбата на чл.120, ал.5 от ЗООС. В случай на констатиране отклонения от зададените в КР условия, следва да се приложат санкционни мерки, като най-тежката е отнемане на комплексно разрешително или преустановяване работата на инсталацията. Процедурата по издаване на КР следва да се разграничава от последващия контрол по спазване условията заложени в него. В тази връзка първоинстанционният съд не се е произнесъл по възражението на Сдружение "За земята-достъп до правосъдие"-жалбоподател в това производство относно качеството на новото гориво RDF. Данни за качеството на отпадъка, който ще се оползотворява в горивната инсталация ЕК2 се намират в условия 11.2.1 и 11.2.2 от Комплексното разрешително, съгласно които на притежателя на разрешителното се разрешава да приема на територията на площадката си точно определени по кодове отпадъци за оползотворяване, като за целта съгласно условие 11.2.3.2 преди приемане на отпадъците следва да разполага с информация за вида и количеството на отпадъците, данни за физическите характеристики и химическия състав на отпадъците, както и съответната информация да бъде оценена пригодността им за третиране в инсталацията по условие 2. В комплексното разрешително е конкретно очертан обхвата и вида на отпадъците, които могат да се оползотворяват в инсталацията, като предмет на последващи проверки от страна на РИОСВ е дали заявения за горене RDF съответства на заложените в КР характеристики и доколко условията, заложени там се изпълняват от оператора. Следователно последващия контрол по изпълнение на условията в КР е много съществен и определящ за опазване на околната среда от вредни въздействия, който контрол чрез извършване на проверки на място следва да следи стриктно за качеството на използваното гориво, както и за измерване и установяване на вредни емисии в атмосферния въздух. Предвид изложеното настоящата съдебна инстанция приема, че Изпълнителният директор на ИАОС, в условията на обвързана компетентност, е преценил наличие на предпоставките, описани в чл. 2 ал. 3 от НУРИКР, а именно: дали операторът е осъществил необходимите мерки за предотвратяване и контрол на замърсяването, чрез прилагане на най добри налични техники /НДНТ/ по смисъла на ЗООС / чл. 2 ал. 3 т. 1 от НУРИКР/ и дали е гарантирал, че експлоатацията на инсталацията и съоръженията няма да предизвика нарушаване на нормите за качеството на околната среда /чл. 2 ал. 3 т. 2 от НУРИКР/, като при издаване на КР не са допуснати нарушения на материалния и процесуалния закон. Комплексно разрешително 510-Н1/2018г., издадено от изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по околна среда е с реквизити изрично изброени по чл.9 от Наредба 4/2013г. за условията и изискванията за изграждането и експлоатацията на инсталации за изгаряне и инсталации за съвместно изгаряне на отпадъци и чл.123 от ЗООС. Неправилно е съждението на първоинстанционния съд, че резултатът от проведеното обществено обсъждане не е бил взет предвид при издаване на КР. Обществено обсъждане е проведено, като на осн. чл.122а, ал.5 от ЗООС е предоставен обществен достъп до заявлението за издаване на КР в периода от 07.07.20217г. до 07.08.2017г. в ИАОС, а от 14.07.2017г. до 14.08.2017г. в Община Сливен. Видно от административната преписка, постъпило е становище на Сдружение За земята-достъп до правосъдие , а в техническата оценка към КР са отразени всички постъпили становища на заинтересовани лица, като са изложени подробни мотиви за приемане или отказ. Като е отменил Комплексно разрешително 510-Н1/2018г., издадено от изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по околна среда, в частта му относно Енергиен котел 2 тип 1-В-160/100 (с предкамерна скарна пещ, административният съд е постановил неправилно решение, което противоречи на материалния закон и е необосновано касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Поради това то следва да бъде отменено и тъй като спорът е изяснен от фактическа страна, на основание чл. 222, ал. 1 АПК и във вр. с чл.227, ал.1 от АПК, предвид повторно разглеждане на делото пред ВАС, делото следва да бъде решено по същество, като се отхвърли жалбата на Сдружение "За Земята достъп до правосъдие" - гр. София. В полза на касатора не са претендиране разноски, поради което такива не следва да бъдат присъждани. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 2 и чл. 222, ал. 1 АПК и чл.227, ал.1 от АПК, Върховният административен съд - шесто отделение,