Решение № 2729 от 26.02.2021 г. на ВАС по адм. д. № 9469/2020 г.

Решение № 2729 от 26.02.2021 г. на ВАС по адм. д. № 9469/2020 г., VI о., докладчик съдията Таня Комсалова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Изпълнителния директор на Агенция за социално подпомагане (АСП) срещу Решение № 73/13.04.2020 г., постановено по адм. дело № 701/2019 г. по описа на Административен съд – Велико Търново, с което е отменена Заповед № РД01-1766/18.09.2019 г. на Изпълнителния директор на АСП. Доводите в касационната жалба са, че обжалваното съдебно решение е недопустимо, неправилно поради нарушение на материалния закон и съществено нарушение на съдопроизводствените правила, както и необосновано - касационни основания по чл. 209, т. 2 и т. 3 АПК. На първо място се оспорва възприетото от първоинстанционния съд, че жалбата е депозирана от правосубектно лице, съответно, че ВРИД Кмет на Община Велико Търново има правен интерес от оспорването. Отделно от това се твърди, че съдът не е извършил проверка за законосъобразност на оспорената заповед на всяко едно от основанията по чл. 146, т. 1-5 АПК, тъй като липсват мотиви в тази насока, поради което и се сочи да е налице нарушение на съдопроизводствените правила. На следващо място, според касатора, неправилно административният съд е приел, че оспорената заповед е издадена при съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Конкретно се сочи, че в разпоредбата на чл. 36в от Правилника за прилагане на Закона за социалното подпомагане (ППЗСП) са предвидени две хипотези, при които се издават заповеди от категорията на процесната такава, а именно – първата хипотеза - по предложение на директора на РДСП при наличие на изискуемо обстоятелство по ал. 2, ведно с изискуемия набор от документи, лимитативно изброени в ал. 3 и втората хипотеза – регламентирана в ал. 6 на чл. 36в ППЗСП, изискваща мотивирано предложение на инспектората по чл. 5, ал. 4 ЗСП при констатирано незапълване на определения капацитет на социална услуга, когато е делегирана от държавата дейност, която именно хипотеза се твърди, че касае настоящият случай. В тази връзка, и като е приел обратното, административният съд се сочи от касатора, че е постановил неправилно решение. По тези съображения се настоява за обезсилване на съдебния акт като недопустим, алтернативно за отмяната му като неправилен и необоснован, и отхвърляне на жалбата против издадената заповед, с присъждане на сторените разноски. Допълнителни съображения са изложени в депозирани по делото писмени бележки. Ответникът Община Велико Търново, чрез пълномощник - адв. Николова, оспорва касационната жалба. Намира първоинстанционното решение за правилно и законосъобразно по съображения, изложени в депозирания отговор, поради което иска оставянето му в сила с присъждане на сторените разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, шесто отделение, като взе предвид изложеното в касационната жалба и данните по делото, констатира следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е допустима, разгледана по същество, е основателна по следните съображения: Със Заповед № РД-01-1766 от 18.09.2019 г. на Изпълнителния директор на АСП, на основание чл. 6, ал. 1, т. 6 от ЗСП, във връзка с чл. 36в, ал. 6 и ал. 8 от ППЗСП и чл. 5, ал. 1, т. 6 и т. 8 от Устройствения правилник на АСП, във връзка с постъпил комплект иницииращи документи, съдържащ доклад от извършен мониторинг и предложение от Ръководител Инспекторат с изх. № 30-87786/16.09.2019 г., е наредено намаляване на капацитета на социалната услуга "Дом за пълнолетни лица с умствена изостаналост" от 77 на 59 места, считано от 01.10.2019 г. с адрес с. Пчелище, община Велико Търново. За да стори това, административният орган е приел, че на 13.09.2019 г. Инспекторатът към Изпълнителния директор на АСП е извършил мониторинг в Дом за пълнолетни лица с умствена изостаналост – с. Пчелище, община Велико Търново, относно средната месечна заетост и разходване на средствата от разходния стандарт за финансиране на услугата като делегирана държавна дейност чрез общинския бюджет. Констатирано е, че средната месечна заетост за последните 3 месеца (м. юни, юли и август 2019 г.) е 59 места. Към момента на проверката броят на действително заетите места е 56. Настаняването в специализираната институция е преустановено със Заповед № РД01-0356/09.03.2018 г. на Изпълнителния директор на АСП. При това положение е прието, че е налице изискването на чл. 36в, ал. 6 от ППЗСП. Заповедта е оспорена пред Министъра на труда и социалната политика, който със свое Решение № РД05-268/17.10.2019 г. е отхвърлил жалбата на кмета на Община Велико Търново. Административният съд е приел, че е допуснато нарушение на чл. 36в от ППЗСП, тъй като е следвало да се съобразят правилата на ал. 2 и ал. 3 на чл. 36в от ППЗСП – съответствие с годишния план за развитие на социалните услуги на общината и решение на общинския съвет. Мотивирано е в тази връзка, че след като фактически услугата се предоставя от общината, то именно общинският съвет следва да вземе решение за капацитета на услугата, тъй като именно с общината са сключени договорите с персонала, доставчици и трети лица, а тези разходи следва да бъдат отразени в бюджета на общината. При това положение е прието, че неизпълнението на разпоредбите на чл. 36в, ал. 2 и ал. 3 от ППЗСП представлява нарушение на процесуалните правила от категорията на съществените, тъй като при спазването им е възможно издаването на административен акт с различно съдържание. Така мотивиран административният съд е отменил Заповед № РД-01-1766/18.09.2019 г., издадена от Изпълнителния директор на АСП. Съгласно чл. 218, ал. 2 АПК при касационната проверка на оспореното първоинстанционно решение съдът следи служебно за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон, т. е. тази проверка не е ограничена до посочените в касационната жалба касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Съобразявайки задължението си по чл. 218, ал. 2 АПК, настоящият касационен състав преценява на първо място, че обжалваното решение е валидно и допустимо - постановено от компетентен съд, на когото делото е подсъдно според правилата, определящи родовата и местна подсъдност, в законен състав, съгласно чл. 164 АПК и по допустимо оспорване. Неоснователни са възраженията на Изпълнителния директор на АСП, че Административен съд – Велико Търново се е произнесъл по жалба, подадена от неправосубектно лице и нямащо правен интерес от оспорването. Това е така, защото, към датата, на която жалбата срещу процесната заповед е входирана чрез АСП до Административен съд – Велико Търново /05.11.2019 г. /, С. Данева – Иванова – Заместник-кмет "Финанси" в Община Велико Търново със Заповед № 0 А04-7608/23.10.2019 г. на Областен управител на област Велико Търново на основание чл. 42, ал. 10 във връзка с ал. 8 ЗМСМА е назначена за временно изпълняващ длъжността кмет на Община Велико Търново за периода от 26.10.2019 г. до полагане на клетва от новоизбрания кмет на Община Велико Търново след изборите за общински съветници и за кметове на 27 октомври 2019 г., което от приложеното по делото копие на Клетва от Д. Панов, избран за кмет на Община Велико Търново, се установява да е сторено на 06.11.2019 г. Независимо от горното, спорът не може да бъде решен по същество от настоящата инстанция, тъй като при разглеждане на делото са допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. За да изпълни правомощията си по чл. 168, ал. 1 и ал. 2 АПК, съдът е длъжен по реда на чл. 152, ал. 4 АПК да изиска от ответника да представи преписката по издаването на оспорения акт в нейната цялост. Същественото е, че съгласно чл. 12 ГПК съдът преценява всички доказателства по делото и доводите на страните по вътрешно убеждение. Според чл. 235, ал. 2 ГПК съдът основава решението си върху приетите от него за установени обстоятелства по делото и върху закона, а нормата на чл. 236, ал. 2 ГПК сочи, че към решението си съдът излага мотиви, в които се посочват исканията и възраженията на страните, преценката на доказателствата, фактическите констатации и правните изводи на съда. Именно в мотивите на съдебното решение следва да бъдат изложени фактите и обстоятелствата, които съдът е приел за установени въз основа на преценката на събраните по делото доказателства поотделно и в тяхната съвкупност и по вътрешно убеждение. Съобразно приетите за установени обстоятелства съдът следва да квалифицира фактите и да направи съответните правни изводи, които също следва да бъдат изложени в мотивите на решението. При мотивиране на фактическите и правни изводи на съда, същият следва да се произнесе по фактическите и правни доводи и възражения на страните, както и да обсъди събраните по делото доказателства и обоснове приемането им или изключването от доказателствения материал. Тази дейност на съда е сторена в случая без по делото да са налични обсъжданите от него писмени доказателства, респ. без да са дадени указания в изпълнение на задължението му по чл. 171, ал. 4 АПК, респ. в нарушение принципа на служебното начало дефиниран в чл. 9, ал. 3 АПК, че за някои обстоятелства от значение за решаване на делото не се сочат доказателства. В случая, както вече се посочи и по-горе, съдът не е приложил нормата на чл. 152, ал. 4 АПК и не е задължил административния орган да представи всички доказателства от преписката по издаване на оспорения административен акт и се е произнесъл по съществото на правния спор, коментирайки и базирайки се на писмени доказателства, които не са част от материалите по делото /т. напр. Заповед № РД01-0356/09.03.2018 г. на Изпълнителния директор на АСП, Заповед № РД01-1705/12.09.2019 г. /. Неизпълнението на посочените задължения съставлява нарушение на принципа на служебното начало в предвидените от закона случаи и изискването за мотивираност на съдебните актове и представлява съществено нарушение на съдопроизводствените правила /в аспекта и на забраната за нови фактически установявания от касационната инстанция – чл. 220 АПК/, налагащо отмяна на съдебното решение и връщане на делото за ново разглеждане от друг съдебен състав на първоинстанционния съд при съобразяване с дадените в мотивите на настоящото съдебно решение задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона, вкл. и за изискване от ответника на цялата административна преписка, включително доказателства за компетентност на органа, издал оспореното решение. Неправилна, според настоящия касационен състав е и преценката на административния съд, че при издаване на процесната заповед са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Заповедта, предмет на разглеждане пред административния съд, е издадена на основание чл. 36в, ал. 6 ППЗСП, поради което и за разрешаването на настоящия казус се следва преценка единствено и само относно следните обстоятелства: налице ли е констатирано незапълване на определения капацитет на социалната услуга за период от три месеца, както и налице ли е мотивирано предложение на Инспектората по чл. 5, ал. 4 от ЗСП, на които спорни между страните въпроси следва да отговори съдът въз основа на всички материали по административната преписка. Неправилно административният съд е приел, че след като от обхвата на ал. 1 на чл. 36в ППЗСП не е изключена промяната на капацитета на социалната услуга, то за всяко изменение следва да са налице посочените в ал. 2 и 3 документи. Това е така, защото с отменената, но приложима в конкретния казус разпоредба на чл. 36в ППЗСП са регламентирани три отделни процедури, уреждащи правомощията на изпълнителния директор на АСП да разрешава извършването на промяна на капацитета на социалните услуги – първата е поради взето решение на общинския съвет в съответствие с годишния план за развитие на социалните услуги на съответната община /ал. 1/; втората – при констатирано нарушение на критериите и стандартите за социални услуги /ал. 4 и третата – при констатирано незапълване на определения капацитет на социална услуга /ал. 6/. Каквото и да е безпринципно смесване на процедурите, установени в отделните разпоредби, е недопустимо. В подкрепа на извода, че се касае за отделни и самостоятелни процедури е и фактът, че за стартирането на всяка една от трите процедура е предвидено входиране на мотивирано предложение от различни органи – за първата хипотеза – от директора на РДСП, а за втората и третата – от инспектората по чл. 5, ал. 4 ЗСП. С оглед изложеното, основателни са доводите на касатора, че при издаване на процесната заповед не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Приемайки противното, административният съд е постановил неправилно решение, което следва да бъде отменено, доколкото съдът не се е произнесъл по материалната законосъобразност на административния акт, което препятства касационния контрол по този въпрос, а и при съблюдаване и забраната по чл. 220 от АПК, делото следва да се върне за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд, който да извърши цялостна проверка за законосъобразност на оспорения акт. При новото разглеждане съдът следва да изпълни задължението си по чл. 170, ал. 3 АПК и даде изрични указания за разпределяне на доказателствената тежест в процеса към страните, след което да се дадат и указания за ангажиране на съответни доказателства, в т. ч. на основание чл. 152, ал. 4 във връзка с ал. 2 АПК да изиска от административния орган представянето на цялата преписка по издаването на оспорения административен акт, след което да извърши проверка за законосъобразността на оспорената заповед на всички основания по чл. 146 от АПК. Въпросът за разноските, вкл. и пред настоящата съдебна инстанция, следва да бъда разрешен от първоинстанционния съд съобразно правилото на чл. 226, ал. 3 АПК. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, предложение 2 във връзка с чл. 222, ал. 2, т. 1 и т. 2 от АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,