Решение № 282 от 9.01.2020 г. на ВАС по адм. д. № 6598/2018 г.

Решение № 282 от 9.01.2020 г. на ВАС по адм. д. № 6598/2018 г., IV о., докладчик съдията Красимир Кънчев Производството е по реда на чл. 208-228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба от изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие" /ДФ3/, подадена чрез упълномощения представител юрисконсулт З. Захариева. Жалбата е срещу решение № 549 от 26.03.2018 г., постановено по адм. дело № 359/2017 г. от Административен съд – Б.. С него е отменено решение № 01/312/01406/3/04/01, изх. № 01-2600/262 от 11.04.2017 г. за налагане на финансова корекция по договор № 01/312/01406 от 11.11.2011 г. за отпускане на финансова помощ по мярка 312 "П. за създаване и развитие на микропредприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г. /ПРСР/, подкрепена от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони /ЕЗФРСР/, издадено от изпълнителния директор на ДФЗ, с което на "В. ПГМВ" ЕООД на основание чл. 20а, ал. 2 от ЗПЗП, чл. 46, ал. 1 и чл. 46, ал. 2 във вр. с чл. 43, ал. 1, т. 1 във вр. чл. 16, ал. 1 и 2 от Наредба № 29 от 11.08.2008 г. и чл. 70, ал. 1, т. 7 във вр. с чл. 72, ал. 1 и чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕСИФ, е наложена финансова корекция в размер на 259 012, 60 лева. С касационната жалба се релевират доводи за неправилност на обжалваното съдебно решение като постановено при нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост – касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Иска се отмяната му и постановяването на ново решение по същество, с което жалбата срещу оспорения административен акт да бъде отхвърлена. Претендира се присъждане на юрисконсултско възнаграждение за двете инстанции. Ответникът - "В. ПГМВ" ЕООД с адрес на управление в с. И., община Х., област Б., в представени по делото писмено становище и приложени към нея писмени бележки, оспорва касационната жалба като неоснователна. Моли съда да остави в сила обжалваното съдебно решение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Счита, че решението на първоинстанционния съд следва да се остави в сила поради липса на касационните основания по чл. 209 от АПК. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК. Разгледана по същество, съобразно чл. 218 от АПК, касационната жалба е основателна. Производството пред Административен съд – Б. е било образувано по жалба на "В. ПГМВ" ЕООД срещу решение № 01/312/01406/3/04/01, изх. № 01-2600/262 от 11.04.2017 г., с което на дружеството е наложена финансова корекция в размер на 259 012, 60 лева. С обжалваното решение № 549 от 26.03.2018 г. по адм. дело № 359/2017 г. административният съд е отменил оспорения пред него административен акт. За да постанови този резултат, е приел, че решението за налагане на финансова корекция е издадено от компетентен орган по смисъла на чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕСИФ. Същото обаче било незаконосъобразно, като издадено в противоречие с процесуалните изисквания, правилата за форма на акта, при липса на предпоставки за издаването му, поради нарушаване на материалния закон и на правните принципи за съпоставимост между предпоставките за издаването му и последиците от това. Финансовата корекция била наложена за нарушение по чл. 70, ал. 1, т. 7 от ЗУСЕСИФ и чл. 46, ал. 1 от Наредба № 29 от 11.08.2008 г. Според съда, същата била определена върху стойността на цялата изплатената сума, финансирана както от ЕЗФРСР, така и от националния бюджет в нарушение на чл. 72, ал. 1 от ЗУСЕСИФ и на чл. 144 от Регламент № 1303/2013 г. Съдът е извел съдържанието на понятието "одобрени индикатори" от текста на чл. 37, ал. 3, т. 2 от ЗУСЕСИФ. Вследствие на това е стигнал до извод, че индикаторите всъщност са обектите на финансиране и предмет на инвестицията, която се реализира с отпуснатата финансова помощ, като приходите от дадена дейност не били предвидени като индикатори за изпълнение. Те не можели да бъдат цел на бизнес плана и нямало механизъм, включително правен, който да гарантира постигането на такъв показател. Бъдещите приходи не подлежали на оценка и контрол, тъй като нямали измерими параметри. Съдът е приел също, че неправилно административният орган приложил Методиката за определянето на санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2007- 2013 г. /Методиката/ към конкретната хипотеза. Тъй като финансовата корекция не съставлявала санкция за неправомерно поведение, а представлявала възстановяване на недължимо получена от икономическия субект сума от еврофондовете, освен наличието на нарушение следвало да се изследва налице ли е причинена на бюджета на Съюза вреда. Налице било несъответствие между съдържанието на чл. 70, ал. 1, т. 7 от ЗУСЕСИФ и цитираната в решението т. 30 от Методиката. Последната предвиждала като нарушение, което подлежи на санкциониране неизпълнение на одобрения проект /нивата на показатели, заложени в бизнес-плана/, докато законът боравел с понятието "неизпълнение на одобрени индикатори". Според съда, не можел да се прилага един и същ подход на санкциониране или налагане на корекции върху платени суми, както при неизпълнение на самата инвестиция /неизграждане на обектите, за които се отпускат средствата/, така и при всякакви други условия, заложени в бизнес-плана. Обжалваното решение е неправилно. Видно от данните по делото, "В. ПГМВ" ЕООД е ползвател по договор № 01/312/01406 от 11.11.2011 г. за отпускане на финансова помощ по мярка 312 "П. за създаване и развитие на микропредприятия" от ПРСР 2007-2013 г., подкрепена от ЕЗФРСР, сключен с ДФЗ на основание чл. 31, ал. 2 от Наредба № 29 от 11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "П. за създаване и развитие на микропредприятия" по Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г. /Наредба № 29 от 11.08.2008 г. /. По силата на този договор на дружеството е предоставена безвъзмездна финансова помощ в размер на 259 012, 60 лв., представляваща 70% от одобрените и реално извършени от ползвателя разходи за осъществяването на проект № 01/312/01406 от 14.07.2010 г.: "Къща за гости в с. И., община Х.", от които 80% осигурени от Европейския съюз и 20% от държавния бюджет. След извършване на проверка на място от Регионалния технически инспекторат към Областна дирекция на ДФЗ – Б. са направени констатации, че ползвателят не използва придобитите въз основа на финансирания проект активи по предназначение и съобразно одобрения проект. Отбелязано е, че инвестицията е изградена, придобитите въз основа на финансирания проект активи са налични и функционират, както и че ползвателят не е постигнал заложените в бизнес плана финансови нива и не е достигнал заложените параметри по отношение на натовареност, капацитет, производствена програма и т. н. Като заключение в контролния лист е посочено, че ползвателят не използва придобитите въз основа на финансирания проект активи по предназначение и съобразно одобрен проект. За тези констатации ползвателят е бил уведомен с писмо с изх. № 02-2600/262 от 20.01.2017 г. Със същото дружеството е уведомено, че на основание чл. 73, ал. 2 от ЗУСЕСИФ срещу него се открива производство по налагане на финансова корекция поради неспазването на разпоредбите на т. 4. 12 и т. 4. 17, б. "а" от договора, чл. 43, ал. 1, т. 1 и чл. 46 от Наредба № 29 от 11.08.2008 г., като финансовата корекция следва да бъде определена в размер на цялото получено плащане от 259 012, 60 лв. Вследствие на това с оспореното пред административния съд решение № 01/312/01406/3/04/01, изх. № 01-2600/262 от 11.04.2017 г., на "В. ПГМВ" ЕООД е наложена финансова корекция в размер на цялата изплатена сума от 259 012, 60 лв. Като правно основание на решението за налагане на финансова корекция са посочени чл. 46, ал. 1 и чл. 46, ал. 2 във вр. с чл. 43, ал. 1, т. 1 във вр. чл. 16, ал. 1 и 2 от Наредба № 29 от 11.08.2008 г. и чл. 70, ал. 1, т. 7 във вр. с чл. 72, ал. 1 и чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕСИФ. По този начин непрецизно в административното производство са смесени две процедури - по Наредба № 29 от 11.08.2008 г. от една страна, и по ЗУСЕСИФ от друга. Административният съд неправилно е разсъждавал относно незаконосъобразното приложение на ЗУСЕСИФ. По аргумент от § 4, ал. 3 от ДР на ЗУСЕСИФ (както в първоначалната редакция, обн. в ДВ, бр. 101 от 22.12.2015 г.; така и в изм. в ДВ, бр. 2 от 3.01.2018 г.), ЗУСЕСИФ е неприложим, тъй като безвъзмездната финансова помощ по програмата по ал. 1, а това е Програмата за развитие на селските райони, се предоставя при условията и по реда на този закон (ЗУСЕСИФ), доколкото обаче друго не е предвидено в Закона за подпомагане на земеделските производители или в акт по неговото прилагане. В случая такова е предвидено в относимата Наредба № 29 от 11.08.2008 г., която е издадена на основание § 35, ал. 3 от ЗИД на ЗПЗП, а не на основание ЗУСЕСИФ. В Наредба № 29 от 11.08.2008 г. има предвиден специален ред за контрол и изпълнение на дейностите по проекта. Това е раздел 2 на глава четвърта от Наредбата "Условия за изпълнението на дейностите по проекта и контрол". В него са уредени и условията, при които ДФЗ може да иска връщане на вече изплатени суми - чл. 46 от Наредбата. В чл. 47 е уредена и процедурата. Следователно в процедура по проверка на сключен договор при приложение разпоредбите на Наредба № 29 от 11.08.2008 г. е следвало да се приложи реда именно по тази наредба. В случая процесното решение на изпълнителния директор на ДФЗ е издадено и на основание разпоредбите на относимата Наредба № 29 от 11.08.2008 г. Затова неправилното смесване от административния орган на процедурата по ЗУСЕСИФ следва да се приеме, че не е съществено нарушение на съдопроизводствените правила ако то не се отразява върху разпореденото с процесното решение. Административният съд е следвало да извърши проверка налице ли са условията по Наредба № 29 от 11.08.2008 г. за връщане на вече изплатени суми - чл. 46, ал. 1 и чл. 46, ал. 2 във вр. с чл. 43, ал. 1, т. 1 във вр. чл. 16, ал. 1 и 2 от нея, както и относно изпълнение на договорните задължения от "В. ПГМВ" ЕООД по посочените в решението на административния орган клаузи по договор № 01/312/01406 от 11.11.2011 г. Неправилно е и приетото от съда, че органът не може да иска връщане на вече платени суми при непостигане показателите на бизнес плана, въз основа на който е отпусната финансовата помощ. Съгласно § 1, т. 19 от ДР на Наредба № 29 "проект" е заявление за подпомагане, заедно с всички изискуеми документи, както и съвкупността от материални и нематериални активи и свързаните с тях разходи, заявени и допустими за финансиране по ПРСР. Кандидатите за финансово подпомагане подават в областната дирекция на фонда заявление за подпомагане по образец приложение № 5 и прилагат документите, указани в същото приложение /чл. 26, ал. 1 от Наредбата/. Един от задължителните реквизити към заявлението е изготвен от кандидатите бизнес план за разнообразяване на дейността, който трябва да доказва икономическата жизнеспособност и устойчива заетост, водещи до реализиране на целите по чл. 2 от Наредбата /чл. 16, ал. 2/. В Допълнителните разпоредби към Наредбата § 1, т. 6 и т. 26 са описани значенията на понятията "икономическа жизнеспособност" и "устойчива заетост", а именно: генериране на доходи от дейността, гарантиращи устойчивост на предприятието и запазване на съществуващите работни места и/или създаване на нови в него за периода на бизнес плана. В приложения бизнес план бенефициерът е посочил, че с изграждането на къща за гости ще способства за подобряване на социално-икономическия статус на населението чрез откриване на нови работни места.... А също, че изпълнението на проекта ще доведе до развитие на местни инициативи... Изрично е записано, че се предоставя услуга и е посочена цена за наемане на къщата. Във финансовата част са заложени приходи и разходи за всяка една от 10 години от изпълнението на бизнес плана. Посоченото в мотивите на решението на административния съд, че бъдещите приходи не подлежат на оценка и контрол, е неправилно. Съгласно чл. 27, ал. 3 от Наредбата решението за одобряване на заявлението за подпомагане се взима въз основа на съответствието на заявлението с: 1. целите, дейностите и изискванията, определени с Наредбата и 2. критериите за оценка, посочени в приложение № 6, т. е. оценката не е само на база критериите в приложението. Изготвянето на бизнес плана и предвидените в него стойности са дело на кандидата за получаване на подпомагане, като доказаната чрез него жизнеспособност на инвестицията е била основание да бъде одобрен проектът му за финансиране. Съществена част от образеца към бизнес план - Приложение № 3 към чл. 16 от Наредбата е финансово-икономическият статут на проекта, съставен от приходна и разходна част. Кандидатът е задължен да опише производствената си и търговска програма за целия период на бизнес плана, средногодишната натовареност, производствения капацитет. Отделно от това се описват всички предвидени разходи. Съдържанието на бизнес плана с отразените в него данни, информация и предвиждания, позволяват на компетентните органи при произнасяне по проектите за финансиране, да преценят изпълнението на нормативните условия за икономическа жизнеспособност и устойчива заетост. Видно от съдържанието на чл. 16, ал. 2 от Наредбата, преценката доколко проектът води до реализиране на целите по чл. 2 задължително преминава през анализ на тези два фактора - основание за вземане на решение за одобряване на решението за подпомагане по смисъла на чл. 27, ал. 3, т. 1 от подзаконовия нормативен акт. Проверката за съответствие с критериите за оценка по приложение № 6 от него също подлежат на преценка - чл. 27, ал. 3, т. 2 от наредбата. Касае се за преценка на две самостоятелни, значими, но независими едно от друго обстоятелства. Това не е съобразено от съда. Приходите са част от бизнес плана, носители са на информация за съответствието със задължителните условия по чл. 16, ал. 2 от нея и са съществена част от одобрения и финансиран проект, като цялост от разходи и планирани и очаквани приходи. Още повече, че съгласно § 1, т. 6 от Наредбата "икономическа жизнеспособност" е генериране на доходи от дейността, гарантиращи устойчивост на предприятието за периода на бизнес плана. Докато разходите са относими към реализирането на инвестицията, то реализирането на планираните приходи доказва осъществяване на целите по чл. 2 от Наредбата. Те също са от особена важност, тъй като идеята на мярката е да се построи такъв обект, който да се използва, като възможност за заетост /създаване на нови работни места/, насърчаване на предприемачеството и развитие на интегриран селски туризъм. Затова и съдът е следвало да изследва дали са изпълнени заложените от самия жалбоподател в проекта и бизнес плана проектни приходи. След като в самата Наредба има заложени критерии за преценка и такава преценка не е била направена по същество от административния съд, съдът е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Постановеното решение е неправилно. Затова то следва да се отмени и делото следва да бъде върнато за ново разглеждане, като се вземе предвид редът, процедурата и условията за възстановяване на получените средства във връзка със степента на изпълнение на заложените в проекта и бизнес плана параметри, в това число и изпълнението на проектните приходи. Разноски по настоящото производство не се присъждат предвид изхода на спора и нормата на чл. 226, ал. 3 от АПК. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение второ във връзка с чл. 222, ал. 2, т. 1 от АПК настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение