Решение № 7638 от 07.07.2026 г. на ВАС по адм. д. № 4970/2026 г.

Производството е по реда на чл. 216 от Закона за обществените поръчки /ЗОП/, във връзка с чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба от изпълнителния директор на Държавно предприятие „Фонд затворно дело“, против Решение № 326 от 16.04.2026 г. на Комисия за защита на конкуренцията (КЗК ) по преписка, вх. № КЗК-89/90/2026г., с което по жалба на „ТЕХНОМАТ-МЕРКУРИЙ“ ЕООД е отменено като незаконосъобразно Решение № F773975/18.12.2025 г. на изпълнителния директор на Държавно предприятие „Фонд затворно дело“ за откриване на процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет „Доставка на облекло и одеяла за лична употреба на лишените от свобода лица, продавани в лавки и бюфети в търговските обекти на ДПФЗД“ по обособени позиции“, в частта по обособена позиция № 1 и по обособена позиция № 2, публикувана в ЦАИС ЕОП под номер 00537-2025-0024 и на Държавно предприятие „Фонд затворно дело“ са възложени направените от „ТЕХНОМАТ-МЕРКУРИЙ“ ЕООД разноски. В жалбата обстоятелствено са релевирани доводи, че решението е постановено в нарушение на материалния и е необосновано – отменителни основания по чл.209, т.3 от АПК. Основно се твърди, че в документацията за участие и техническата спецификация не са налице визираните от КЗК неясни изисквания към отделните артикули, които биха ограничили правото на потенциални участници да участват в процедурата. Твърди се също, че така въведените изисквания са в резултат на проявената оперативна самостоятелност на възложителя да въведе такива изисквания ( дори и специфични), които да обезпечат и гарантират качественото и ефективно изпълнение на поръчката. По тези и други съображения развити в съдебно заседание чрез процесуален представител моли решението на КЗК да бъде отменено, включително и в частта за разноските. Претендира разноски. Ответникът "Техномат - Меркурий" ЕООД не ангажира становище по касационната жалба. Върховният административен съд, в настоящия състав от Четвърто отделение като прецени наведените касационни основания, доводите на страните във връзка с тях и доказателствата по делото намира, че касационната жалба като подадена от надлежна страна в законоустановения в чл. 216, ал. 1 ЗОП 14-дневен срок от съобщаване на решението, е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна по следните съображения: С Решение № F773975/18.12.2025 г. на изпълнителния директор на ДП „Фонд затворно дело“ е открита „открита“ по вид процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет „Доставка на облекло и одеяла за лична употреба на лишените от свобода лица, продавани в лавки и бюфети в търговските обекти на ДПФЗД“ по обособени позиции“ както следва: Обособена позиция № 1 „Доставка на облекло за лична употреба на лишените от свобода лица, продавани в лавки и бюфети в търговските обекти на ДПФЗД“, включено в списъка на стоките и услугите по чл. 12, ал. 1, т. 1 от ЗОП и Обособена позиция № 2 „Доставка на одеяла, чорапи и ръкавици за лична употреба на лишените от свобода лица, продавани в лавки и бюфети в търговските обекти на ДПФЗД“. С Решението за откриване са одобрени обявлението за обществената поръчка и документацията за участие в процедурата. Част III от документацията представлява техническата спецификация по обособена позиция № 1 и обособена позиция № 2. Документът съдържа изискванията на възложителя относно характеристиките на предлаганите артикули по двете обособени позиции. Там за всеки един от артикулите/лична вещ е посочено прогнозното количество, минималните изисквания и изисквания за съответствието със съответния стандарт, към който следва да се прилага Декларация за съответствие при доставката на първата партида. В техническата спецификация е посочено „Относимо и за двете обособени позиции: Възложителят не се обвързва както с количествата които ще поръчва, така и с видовете артикули. Това ще се определя от необходимостите на самите лица лишени от свобода, както и от техния брой“, както и „От приложената техническа документация ясно трябва да се виждат техническите параметри, по които всеки артикул съответства на заложените минимални технически спецификации.“.Възложителят е утвърдил следните образци: Образец № 2.1 и Образец № 2.2 на техническо предложение, съответно за обособена позиция № 1 и за обособена позиция № 2. Утвърдени са и Образец № 3.1 и Образец № 3.2 на ценово предложение, като Образец № 3.1 е относим за обособена позиция № 1, а Образец № 3.2 за обособена позиция № 2. Във връзка с постъпило искане за разяснение от заинтересовано лице, относно възлагане на обществена поръчка с горецитирания предмет, на основание чл. 33, ал. 2 от ЗОП, възложителят е дал разяснения по отношение изисквания към ръкавици и одеяла. Решение № F773975/18.12.2025 г. на изпълнителния директор на ДП „Фонд затворно дело“ за откриване на процедурата за възлагане на обществена поръчка с предмет „Доставка на облекло и одеяла за лична употреба на лишените от свобода лица, продавани в лавки и бюфети в търговските обекти на ДПФЗД“ по обособени позиции“ е обжалвана пред КЗК и по двете обособени позиции от „ТЕХНОМАТ-МЕРКУРИЙ“ ЕООД. В протеклото производство, Комисията за защита на конкуренцията съобразно правомощията си по чл. 207 ЗОП е извършила проучване по обстоятелствата в жалбата и е постановила решение, с което е приела някои доводи за основателни, а други за неоснователни, като краен резултат е приела че решението за откриване е незаконосъобразно, за което обстоятелствено се е мотивирала. По отделните възражения в жалбата основно е прието, че липсата на ясно разграничение между отделните видове мъжко бельо, както и на предвидимост по отношение бъдещите доставки, съчетана с изискването за единна единична цена и строго формализирани изисквания за доказване на съответствие, обективно възпрепятства участието в процедурата и компрометира възможността за изготвяне на валидно, обосновано и конкурентно ценово предложение. На следващо място е посочено, че техническата спецификация съдържа критерии, които по своя характер са неясни, субективни и трудно проверими. По-конкретно, в техническата спецификация за коментирания артикул „мъжко бельо“ са използвани описателни характеристики като „дишаща“ и „меко допирно усещане“, които не представляват обективно измерими технически показатели, а оценъчни категории, зависещи от субективното възприятие. Липсата на конкретни, количествено измерими параметри или стандарти, към които тези характеристики да бъдат отнесени, създава предпоставки за различно тълкуване както от страна на участниците при изготвяне на офертите, така и от страна на комисията, респ. възложителя, при тяхната оценка. Установено е, че възложителят не е предвидил изискване за представяне на мостри и е въвел санкционно условия за отстраняване на участниците при констатирано несъответствие на офертите с минималните изисквания на техническата спецификация, както и че не е регламентиран и конкретен способ за доказване на тези изисквания, което поражда правна несигурност относно допустимите доказателствени средства. На практика, се създава хипотеза, при която възложителят очаква съответствието с подобни субективни критерии да бъде удостоверено чрез приложени технически документи - каталози, брошури или други описания от производителя, което обаче може да възпрепятства участника да изготви оферта, доколкото в обичайната търговска практика подобни източници рядко съдържат изрични и еднозначни квалификации от типа „меко допирно усещане“ или „дишаща“ материя, които да послужат като обективно доказателство за съответствие. Отделно от това е прието, че възложителят е поставил сред минималните изисквания за етикиране на артикулите по техническа спецификация условие за посочване на регистрационен номер на външния етикет/тапа на дрехата, което дефинирано по този начин – „Външен етикет/тапа на дрехата: лого, размер, страна на производство, материален състав, инструкции за пране (символи и текст), регистрационен номер.“ (пример е изискването конкретно към артикул „Мъжко бельо (гащета/ боксерки/слипове)“), условието поражда неяснота у потенциалните участници, Доколкото условието не е поставено алтернативно, т.е. заинтересованите от участие лица са задължени да посочат „регистрационен номер“ като част от минималните изисквания на възложителя, същото се явява прекомерно и създава риск от ограничаване участието на икономически оператори/производители, които прилагат различни, но еквивалентни практики за етикетиране. С оглед гореизложеното, КЗК е приела, че сред обсъдените дотук изисквания в техническата спецификация са налице такива, които са формулирани по неясен и субективен начин, създават условия за нееднозначно определяне на предложената от участниците единична цена и биха създали предпоставки за ограничаване на конкуренцията и неравно третиране на участниците в процеса на оценяване на оферти, поради което е налице нарушение на чл. 48, ал. 1 и чл. 49, ал. 1 от ЗОП, както и на принципите по чл. 2, ал. 1 от ЗОП. Правилно за основателно е прието възражението срещу изискването на възложителя, според което посоченият от възложителя състав „80% модал, 20% микрополиестер и 5% еластан“ е математически невъзможен, представлява аритметична грешка, която възложителят следва да отстрани при евентуално ново откриване на процедурата. Правилно за основателно е прието възражението срещу изискването на възложителя към основната материя, а именно: „Полиестер 100% (технология dry-fit или аналогична)“, както и допълнително изброените характеристики – „бързосъхнеща“, „дишаща (мрежеста структура или микрофибър)“, „еластичност (механичен стреч)“, „устойчива на пране и избледняване“, тъй като посочването на „dry-fit или аналогична технология“ не е обвързано с конкретни стандарти, методи за изпитване или минимални измерими показатели (напр. скорост на съхнене, отвеждане на влагата, въздухопропускливост и др.). Съгласно техническата спецификация, съответствието на артикулите следва да се доказва чрез „приложена техническа документация – технически документи, съдържащи технически описания от производителя/производителите (технически каталози / брошури на артикулите)“. КЗК е приела, че доколкото съдържанието на подобни каталози и брошури не е стандартизирано и зависи изцяло от производителя на стоката, то за участниците е непредвидимо дали биха удовлетворили изискването. Липсата на сигурност, че приложената техническа документация ще съдържа информация относно всички изискуеми характеристики, вкл. „dry-fit“, дишаемост или устойчивост на пране, прави условието неясно. В тази връзка, следва да се отчете също, че участник, който не докаже съответствие с минималните изисквания, подлежи на отстраняване от процедурата, поради което комбинацията от неясно формулирани технически изисквания и липса на обективно определени способи за доказването им, създава реален риск от произволно отстраняване на участници, което е несъвместимо с принципите на чл. 2 от ЗОП. Правилно за основателно е прието възражението срещу изискването на възложителя по отношение на артикул „мъжка/дамска пижама – комплект“, с което е въведено изискване за „еластичен комфорт в талията“ и „неограничаващи движения кройки“. Посочено е, че посочените функционални характеристики не са количествено измерими и зависят от индивидуалното възприятие на изпълнителя или оценителя, като при въвеждането на такива изисквания, следва да осигури обективна възможност за тяхното доказване – условието да се формулира по начин, който позволява доказване или изрично да се предвиди, че условието е описателно и не подлежи на доказване, т.е. да не се изисква представяне на конкретни документи, в хипотеза на общо основание. В противен случай участниците биват поставени в ситуация, в която не биха могли да докажат съответствие, което създава предпоставки за субективна оценка и потенциално произволно отстраняване. Обсъдени са и възраженията по отношение утвърдения образец на проект на договор за възлагане и конкретно, че клаузите на чл. 2, ал. 3 и чл. 21 формално се позовават на чл. 116, ал. 1, т. 1 от ЗОП, но не съдържат ясни и точни условия за изменение на цените, както и по отношение на чл.22 от договора, допускащ замяна на производител и продукт при неясно дефинирани „непредвидени обстоятелства“, въз основа на преценка на самия възложител. Посочено е, че при анализ на така заложената клауза се установява липса на конкретна методология/начин за определяне на средната пазарна цена – текстът предвижда „пазарно проучване, подкрепено с доказателства, които безспорно да установят наличието на увеличение или намаление на средната единична цена“, но не уточнява как следва да се докаже съответното увеличение/намаление на цената. Това, от своя страна, създава неяснота относно начина, по който бъдещият изпълнител следва да подготви оферта по конкретна заявка при констатиране на хипотезата на чл. 21 от проекта на договор и как възложителят ще извърши проверката. Налице е субективност, доколкото посочените условия оставят на възложителя значителна свобода в преценката, дали е налице увеличение или намаление на средната единична цена, което води до непредвидимост за участниците и потенциално различно тълкуване на клаузата. По този начин се засяга принципа на прозрачност и равнопоставеност (чл. 2 ЗОП), предвид липсата на обективни и предварително известни критерии за определяне на промяната на цената. По отношение на чл.22 от договора е прието, че „Посочената формулировка, макар и препращаща към легалната дефиниция, на практика допуска разширително тълкуване на понятието и създава възможност за включване на обстоятелства, които попадат в обхвата на обичайния търговски риск, както и че клаузата предвижда извършването на замяната след „изрично съгласие“ на възложителя, без да са установени обективни параметри за упражняване на тази дискреция, което води до предоставяне на неограничена оперативна самостоятелност и създава риск от произвол при прилагането ѝ.С оглед изложеното и предвид допуснатите от страна на възложителя и други нарушения, клаузата на чл. 22, ал. 1 от проекта на договор е формулирана по начин, който допуска неяснота относно обхвата на допустимите изменения и се явява незаконосъобразна.“ Правилно за основателно е прието възражението срещу изискването на възложителя по отношение за извършване на всички доставки в срок до 3 работни дни, че не е съобразено с принципа на пропорционалност по чл. 2, ал. 2 от ЗОП и води до необосновано ограничаване на конкуренцията, като е обективен извода, че „така въведеното изискване, на практика, предполага наличието на предварително произведени и/или складирани значителни количества от всички артикули, което не може да се приеме за обективно и икономически обосновано изискване към всички потенциални участници. Подобен подход би поставил в привилегировано положение определен кръг стопански субекти, които разполагат с голям складов ресурс, като същевременно би ограничил участието на други икономически оператори (производители или доставчици), които работят по заявка и/или не разполагат с по-големи количества.“ В тази връзка като допълнителен довод правилно е посочено, че „възложителят е определил като критерий за възлагане „най-ниска цена“, без да е включил срока за доставка в рамките на комплексна оценка по критерий „оптимално съотношение качество/цена“, т.е., срокът за доставка не е сред водещите фактори при оценяване на офертите. В този смисъл, ако срокът за доставка не е от съществено значение за възложителя, същият следва да бъде определен по начин, който е реалистичен и достъпен за по-широк кръг икономически оператори, без да създава излишни пречки пред участието им.“ Предвид установените до момента нарушения, касаещи липса на разграничение на артикулите и прогнозните им количества, съчетана с отсъствие на обективни критерии за съответствие и доказването им, които са предпоставки за неяснота, затруднение при изготвянето на техническите и ценови оферти и субективизъм при бъдещо оценяване, КЗК е приела твърдението за основателно. ЗОП изисква техническите спецификации да бъдат формулирани по ясен начин, позволяващ обективна проверка на офертите и съпоставката им с предварително обявените условия. Изискването участниците да посочват производител и модел само по себе си не е недвусмислено и не възпрепятства изготвянето на оферта. Въпросът относно удостоверяване съответствието на артикулите с минималните изисквания на техническата спецификация, част от характеристиките са формулирани посредством субективни и неизмерими понятия, а видовете стоки не са обвързващи за възложителя и е допустима последваща замяна както на продукт, така и на производител, то е налице нарушение на чл. 48, ал. 1 от ЗОП и принципите на прозрачност и равнопоставеност по чл. 2 от ЗОП. Действително, икономическите оператори биха били възпрепятствани да докажат характеристики като „удобство“, „дишаемост“, „меко допирно усещане“, „запазване на форма“, които са изцяло субективни, чрез прилагане единствено на брошури/каталози за удостоверяване съответствие на предлаганите артикули с минималните изисквания, посочени в техническата спецификация. Констатирани са е други неясноти в изискванията на възложителя по ОП 1, които са правилно установени, изводите по отношение на тях са обективни и в съответствие с приложимото право. За основателна е приета и жалбата подадена от „ТЕХНОМАТ- МЕРКУРИЙ“ ЕООД срещу процесното Решение № F773975/18.12.2025 г. на възложителя, в частта по обособена позиция № 2. Поради сходство с доводите по жалбата против ОП 1, КЗК се е позовала на мотивите си в обжалваното решение по отношение на тях с аналогични правни изводи. Различие се констатира единствено по отношение оспорването на конкретно въведените минимални изисквания за съответствие на артикулите, включени в обхвата на обособена позиция № 2, съгласно техническата спецификация, а именно: „Къси (low-cut/ankle) чорапи, унисекс“, „Ръкавици унисекс“ и „Одеяло“. По отношение на тези възражения, тяхната основателност следва да бъде преценена при съобразяване с мотивите, изложени от КЗК при разглеждане на жалба с вх. № ВХР–84/14.01.2026 г. по обособена позиция № 1. В този смисъл, доколкото наведените доводи са смислово идентични с вече разгледаните по отношение на минималните изисквания към стоките по обособена позиция № 1, КЗК е приела, че не е необходимо тяхното повторно обсъждане, като препраща към вече изложените правни съображения. В случая спора е изключително правен и се свежда до преценка на обстоятелството колко и какви изисквания може да въвежда възложителя и доколко те се отразяват на свободната и лоялна конкуренция, равнопоставеността и недопускане на дискриминация като основни принципи въведени в ЗОП. При извършената проверка на обжалваното решение в рамките на наведените касационни основания, в т.ч. и служебно за правилното приложение на материалния закон както от възложителя, така и от КЗК, чието решение е предмет на настоящето производство по отношение основанията, поради които се претендира незаконосъобразност, не се установяват визираните нарушения. Наведените доводи в касационната жалбата в подкрепа на касационните оплаквания по съществото са противопоставими на доводите и оплакванията в жалбата пред КЗК, които детайлно, обосновано и правилно са обсъдени, а понастоящем не се подкрепят с доказателства или доводи, които да обосновават наведените отменителни основания. Предвид горното, решението на КЗК е правилно, като при постановяването му правилно и задълбочено е изследвана фактическата обстановка, анализирани са събраните доказателства релевантни към предмета на спора, при което правилно е прието, че са налице визираните основания за отмяна на обжалваното решение за откриване. Изводите на КЗК са основани върху подробно обсъждане и преценка на всички доказателства като е съобразена спецификата на обществената поръчка и правилно са тълкувани и приложени относимите правни норми от материалния закон - в случая по ЗОП и цитираните специални нормативни актове, релевантни за законосъобразното откриване на процедурата. В хода на тези разсъждения, последица от преценката на доказателствата в съпоставка с наведените в касационната жалба доводи, Върховният административен съд в настоящия си състав приема, че подадената срещу решението на КЗК жалба е неоснователна, а решението като правилно, валидно и допустимо следва да бъде оставено в сила, включително и в частта за разноските. Воден от горното, във връзка с чл.221, ал.2, АПК, приложими на основание чл.216, ал.6 ЗОП, Върховният административен съд – Четвърто отделение