Решение № 4083 от 16.4.2025 г. на ВАС по адм. д. № 10430/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на областния управител на област София С. А., чрез процесуален представител Л. Иванов, срещу Решение 17083/17.09.2024 г., постановено по адм. дело 7584/2024 г. по описа на Административен съд София - град, с което е обявена нищожността на Заповед РД-20-109/26.07.2024 г. на областния управител на област София, с която на основание чл. 32, ал. 1 и ал. 2 във вр. с чл. 31, ал. 1, т. 5 от Закона за администрацията (ЗА) и чл. 45, ал. 1 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), областният управител на област София е отменил изцяло като незаконосъобразен и нищожен акт - Писмо с рег. СОА24-ВК66-6253/18.07.2024 г. на кмета на Столична община (СО) за връщане за ново обсъждане на Решение 340 по Протокол 15/11.07.2024 г. на Столичния общински съвет (СОС). Наведени са възражения за неправилност на първоинстанционния съдебен акт поради съществени нарушения на съдопроизводствените правила и неправилно приложение на материалния закон - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Развити са съображения за липсата на основания за нищожност на Заповед РД-20-109/26.07.2024 г. на Областния управител на област София. Поддържа се становище, че от първоинстанционния съд не е отчетена разликата между оспорването от страна на областния управител на незаконосъобразни актове на общинските съвети по реда на чл. 32, ал. 2, изр.1-во ЗА и отмяната на незаконосъобразни актове на кметовете на общини по чл. 32, ал.2, изр. 2 - ро ЗА. Иска се отмяна на първоинстанционното съдебно решение. Претендира се присъждане на юрисконсултско възнаграждение в минимален размер. Ответникът кметът на Столична община В. Т., чрез процесуални представители гл. юрисконсулт Г. Черпокова и гл. юрисконсулт Л. Николова, оспорват основателността на касационната жалба. В писмени бележки и в съдебно заседание се поддържа становище, че с нормата на чл. 45, ал.5 ЗМСМА изрично е предвидена възможност кметът на общината да върне за ново обсъждане както незаконосъобразните, така и нецелесъобразните актове на Общинския съвет. Наведени са доводи, че всички актове, изрично посочени чл. 21, ал.2 ЗМСМА, чрез които Общинският съвет упражнява правомощията си, могат по преценка на кмета на общината да бъдат върнати на техния издател за ново обсъждане по реда и при условията, регламентирани в чл.45, ал.6 ал.11 ЗМСМА. Релевирани са възражения, че областният управител не разполага с правомощие да осъществява контрол върху актовете на кмета, с които той връща решение на общинския съвет за ново обсъждане. Намират първоинстанционното решение за правилно като законосъобразно и обосновано, поради което искат да бъде оставено в сила. Претендират присъждане на съдебни разноски, съгласно представен списък. Представителят на Върховна касационна прокуратура дава заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, тричленен състав на шесто отделение, намира касационната жалба за подадена от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, при отсъствие на процесуални пречки за нейното разглеждане и наличие на всички положителни процесуални предпоставки по възникване и упражняване правото на касационно оспорване, поради което е процесуално допустима. След проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 АПК, касационната инстанция приема следното: Предмет на контрол за законосъобразност пред първоинстанционния съд е Заповед РД-20-109/26.07.2024 г. на областния управител на област София, с която на основание чл. 32, ал. 1 и ал. 2, във вр. с чл. 31, ал. 1, т. 5 ЗА и чл. 45, ал. 1 ЗМСМА, областният управител е отменил изцяло като незаконосъобразен и нищожен акт - Писмо с рег. СОА24-ВК66-6253/18.07.2024 г. на кмета на СО за връщане за ново обсъждане на Решение 340 по Протокол 15/11.07.2024 г. на СОС. Първоинстанционният съд приема за установено от фактическа страна, че с Решение 340 по Протокол 15/11.07.2024 г., на основание чл. 21, ал. 1 от Закона за публичните предприятия (ЗПП) във вр. с § 3, ал. 4 от Преходните и заключителните разпоредби (ПЗР) и чл. 21, ал. 1, т. 23 и ал. 2 ЗМСМА, чл. 221, т. 1 във вр. с чл. 219, ал. 2 от Търговския закон (ТЗ) и чл. 23, ал. 1, т. 1 и чл. 43, ал. 1 от Наредбата за реда за учредяване и упражняване на правата на общината в публични предприятия и търговски дружества с общинско участие в капитала (НРУУПОППТДОУК), Столичният общински съвет: 1) Открива процедура за избор на членове на Съвети на директорите (СД), респективно на Надзорни съвети (НС) на общинските публични предприятия търговски дружества, с едноличен собственик на капитала Столична община, както следва: "Център за градска мобилност" ЕАД, "Столичен електротранспорт" ЕАД, "Столичен автотранспорт" ЕАД, "Метрополитен" ЕАД, "Топлофикация София" ЕАД и "Софинвест" ЕАД (т. І); и 2) Приема съответни промени в съставите на органите на управление (т. ІХ) като: а) освобождава членовете на СД и избира нови членове на СД за срок до избиране на нови членове чрез процедура по реда на Глава седма от НРУУПОППТДОУК и вписването им в Търговския регистър и регистъра на юридическите лица с нестопанска цел (ТР), съгласно т. ІХ. 1 ІХ. 5; б) освобождава членовете на НС на "Топлофикация София" ЕАД и избира нови членове на НС за срок до избор на нови членове на НС чрез процедура по реда на Глава седма от НРУУПОППТДОУК и вписването им в ТР и в) възлага на кмета на СО писмено да уведоми освободените членове на СД и на НС за прекратяване на правомощията им и съответно да сключи договори за възлагане на управлението с новоизбраните членове съответно на СД и на НС при посочените условия. С Писмо с рег. СОА24-ВК66-6253/18.07.2024 г. кметът на СО, на основание чл. 45, ал. 5, предл. 1-во ЗМСМА, е върнал за ново разглеждане Решение 340 по Протокол 15/11.07.2024 г. на СОС, с което се открива процедура за избор и са избрани членове на СД, респективно НС на изрично и изчерпателно изброените общински публични предприятия търговски дружества, с едноличен собственик на капитала Столична община. Производството, по което е издадена оспорената пред първоинстанционния съд заповед е започнало по жалба с вх. ОА23-8984/19.07.2024 г. на К. К. общински съветник в СОС. Областният управител е бил сезиран с искане да отмени по реда на административния контрол като незаконосъобразна и нищожна Заповед СОА24-ВК66-6253/18.07.2024 г. на кмета на СО, на основание чл. 45, ал. 1 ЗМСМА и чл. 85 АПК. Областният управител на област София приема за основателна жалбата на общинския съветник и издава Заповед РД-20-109/26.07.2024 г. След анализ на нормите на чл. 45, ал. 5 ЗМСМА, във връзка с чл. 18, ал. 1, чл. 20, ал. 1 и чл. 21, ал.2 ЗМСМА, първоинстанционният съд приема от правна страна, че всички актове, изрично посочени в чл. 21, ал. 2 ЗМСМА, чрез които общинският съвет упражнява правомощията си, могат по преценка на кмета на общината да бъдат върнати на техния издател за ново обсъждане по реда и при условията, регламентирани в чл. 45, ал. 6 ал. 11 ЗМСМА и при ограничението, установено в ал. 5, изр. 2ро. Първоинстанционният съд намира, че правомощието на кмета да върне който и да е акт на общинския съвет (да наложи вето) и процедурата по упражняването му, включително и възможността за неговото преодоляване от общинския съвет, са уредени в ЗМСМА чл. 45, ал. 6 ал. 11 и в чл. 78 от Правилника за организацията и дейността на Столичния общински съвет. По изложените съображения първоинстанционният съд приема, че с издаване на оспорваната заповед областният управител е излязъл извън установената в закона компетентност, като на практика е "отменил" предвиденото със закон правомощие на кмета на общината. Формиран е решаващ извод, че всяка некомпетентност на органа материална, териториална или по степен, води до нищожност на административния акт, поради което обявява нищожността на Заповед РД-20-109/26.07.2024 г. на областния управител на област София. Съдебното решение е недопустимо. Съгласно чл. 154, ал. 1 АПК, във връзка с чл. 153, ал. 1 АПК, установеното задължение за правилно конституиране на страните в процеса е на първоинстанционния съд. То е проявление на произтичащия от предписанието на чл. 9 АПК принцип на служебното начало в административния процес. Дължимата от съда активност е предпоставена от установяване на страните по материалното административно правоотношение, от което произтича и процесуалната им легитимация за участие в делото като надлежни страни. Съобразно чл. 153 АПК, страни по делото са оспорващият, органът, издал административния акт, както и всички заинтересовани лица. Според ТР 1/2001 г. на ОС на съдиите от ВАС "заинтересувани са тези органи и лица, в чиято правна сфера обжалваният административен акт предизвиква правни последици". По нормативен път е осигурена възможност на всички субекти, които имат пряко отношение към атакуваното по съдебен ред властническо волеизявление, да вземат участие в процеса. Заинтересованите страни се конституират, когато е обжалван акт, който поражда благоприятни последици за тях и тези последици са застрашени от оспорването му от страна, за която същият е неблагоприятен, с оглед правомощията на съда по чл. 172, ал. 2 АПК да обяви нищожността на оспорения административен акт, да го отмени изцяло, или отчасти или да го измени. В същия смисъл е практиката на ВАС, както следва: Определение 4629 от 2.05.2023 г. на ВАС по адм. д. 3635/2023 г., Решение 1286 от 7.02.2023 г. на ВАС по адм. д. 11677/2022 г., VII о., Определение 10680 от 23.11.2022 г. на ВАС по адм. д. 10765/2022 г., Определение 9505 от 14.07.2020 г. на ВАС по адм. д. 5628/2020 г., 5-членен с-в, Определение 2366 от 24.02.2017 г. на ВАС по адм. д. 1439/2017 г., 5-членен с-в и др. Местното самоуправление, като форма на децентрализация на държавната власт, чиято цел е повишаване ролята на самоуправляващите се общности при решаване на въпроси от местно значение, се осъществява в рамките на общината, която е основна административно-териториална единица (чл. 136, ал. 1 от Конституцията на РБългария). За тази цел Конституцията е придала на общината качеството на юридическо лице (чл. 136, ал. 3), със свои органи, имущество и бюджет (чл. 140 и чл. 141, ал. 1). На тази плоскост и съобразно функциите посочени и в чл. 3 от Европейската харта за местното самоуправление "да регулират и управляват в рамките на закона, на тяхна отговорност и в интерес на тяхното население, съществена част от обществените дела", са нормирани и правомощията на общинските съвети. Съгласно чл. 51, ал. 1 от Закона за общинската собственост (ЗОбС), общината може да осъществява стопанска дейност, да създава общински предприятия и да участва в съвместни форми на стопанска дейност при условия и по ред, определени със закон. В съответствие с разпоредбата на чл. 51, ал.2 ЗОбС общината може да осъществява стопанска дейност чрез търговски дружества с общинско участие в капитала или чрез граждански дружества по Закона за задълженията и договорите. Във връзка с изложеното, в изключителната компетентност на общинския съвет са установени правомощията, разписани в разпоредбата на чл. 21, ал. 1, т. 9 ЗМСМА - да приема решения за създаване, преобразуване и прекратяване на търговски дружества с общинско имущество и избира представителите на общината в техните органи. Въпросите за създаване, преобразуване и прекратяване на търговски дружества с общинско имущество и изборът на представители на общината в техните органи е дейност регламентирана с императивни норми в Закона за публичните предприятия (ЗПП). При избора на органи на управление и контрол на публични предприятия общинският съвет действа в обществен интерес при упражняване на публична власт. Горният извод е обусловен от разпоредбата на чл.5 ЗПП, съгласно която публичните предприятия са юридически лица, които се създават и управляват в интерес на гражданите и обществото с цел постигане на максимална стойност за обществото чрез ефективно разпределение на ресурсите. В тези търговски дружества, в съответствие с нормата на чл. 65 от Правилника за прилагане на Закона за публичните предприятия (ППЗПП), правата на собственост на общините в общинските публични предприятия се упражняват от съответния общински съвет при спазване принципите на местното самоуправление. Съгласно чл. 291, ал. 1 ДФЕС, държавите-членки са длъжни да предприемат всички мерки по националното право, необходими за изпълнение на правнообвързващите актове на Съюза. Това включва и съобразяване с практиката на Съдът на Европейския съюз (СЕС), която има задължителен характер за националните съдилища. Съобразно постоянната съдебна практика на СЕС, националният съд, натоварен в рамките на своята компетентност с прилагането на нормите на правото на Съюза, е длъжен да гарантира пълното действие на тези норми, като при необходимост сам вземе решение да не приложи национална разпоредба, която им противоречи, дори тя да е приета впоследствие, без да е необходимо да изисква или да изчаква премахването на тази разпоредба по законодателен или друг конституционен ред (Решение от 9 март 1978 г. по дело Simmenthal, 106/77, Recueil, стр. 629, точки 21 и 24, Решение от 19 ноември 2009 г. по дело Filipiak, C 314/08, Сборник, стр. I 11049, точка 81 и Решение от 22 юни 2010 г. по дело Melki и Abdeli, C 188/10 и C 189/10, Сборник, стр. I 5667, точка 43, Решение на Съда (голям състав) 26 февруари 2013 г. по дело C 617/10, точка 45, Решение на съда (голям състав) от 8 септември 2015 година по дело C-105/14 Taricco). В Решение на Съда на Европейския съюз (голям състав) от 2 март 2021 година по дело C 425/19Р се прави разграничение по отношение на статута и правно - организационната форма на частноправното образувание и публичното предприятие . В т. 80 от Заключението на Генералния адвокат по дело C 425/19Р е посочено, че понятието частноправно образувание означава образувание, което има частноправен статут или разполага с автономия, включително що се отнася до управлението на неговите средства по отношение на намесата на публичните органи и публичните финанси . В член 2, буква б) от Директива 2006/111/ЕО на Комисията, е установена легална дефиниция за понятието публичното предприятие , като всяко едно предприятие, върху което публичните органи могат да упражняват, пряко или косвено, господстващо влияние по силата на собствеността им върху предприятието, на финансовото им участие в него или на норми, регулиращи дейността му. В постановеното решение по дело C-349/07 Sopropé Organizações de Calçado Lda v Fazenda Pública, СЕС подчертава, че предвид метода на правно регулиране на административните правоотношения, характеризиращ се с неравнопоставеност на страните и едностранност на волеизявлението, то зачитането на правото на защита представлява основен принцип на общностното право. Горното налага извода, че при тълкуването на разпоредбите на ЗПП и ППЗПП, българските съдилища следва да вземат предвид разгледаната по-горе практика на СЕС относно характера на актовете, издавани от публични органи. Предвид изложеното и с оглед обстоятелството, че изходът на спора ще рефлектира в правната сфера на общинския съвет, като предпостави дали Решение 340 по Протокол 15/11.07.2024 г. на СОС, следва да бъде върнато за ново обсъждане, същият се явява заинтересована страна и неправилно не е конституиран в първоинстанционното производство. Пропускът да се конституира съответната заинтересована страна в спора опорочава проведеното производство, т. к. съдебното решение, постановено без участието на надлежна страна, респективно с участието на ненадлежна страна не може да постигне търсената защита, доколкото не обвързва със сила на пресъдено нещо правният субект, отговорен за твърдяното неправомерно засягане. Субективните предели на силата на пресъдено нещо очертават кръга на лицата, които не могат да оспорват, че съдебно потвърденото право съществува, нито да твърдят, че съдебно отреченото право не съществува, а са длъжни да съобразят своето поведение с установеното от съда правно положение. Порокът е съществен, защото засяга процесуалната легитимация на страните, която е абсолютна предпоставка за допустимост на съдебното производство. По развитите съображения първоинстанционното производство като проведено без участието на надлежната страна, се явява недопустимо. Постановеното решение следва да бъде обезсилено, а делото - да се върне на същия съд за ново разглеждане от друг състав. При новото разглеждане на делото съдът следва да конституира като заинтересована страна Столичният общински съвет, с чието участие да проведе съдебното производство, при спазване на съответните правила, обезпечаващи валидното процесуално представителство на страната. Връщането на делото за ново разглеждане от първостепенния съд възобновява висящността на спора и по тази причина отпада основанието за присъждане на сторените в производството пред АССГ деловодни разноски. Разноските за производството пред Върховния административен съд следва да бъдат възложени по реда на чл. 226, ал. 3 АПК при новото разглеждане на делото от първоинстанционния съд. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 3 АПК, Върховният административен съд, тричленен състав на шесто отделение,