Решение № 5405 от 26.04.2010 г. на ВАС по адм. д. № 3715/2010 г.

Решение № 5405 от 26.04.2010 г. на ВАС по адм. д. № 3715/2010 г., IV о., докладчик съдията Добринка Андреева Производството пред Върховния административен съд е по реда на чл. 208 - 228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от Държавен фонд "Земеделие" против решение № 86 от 14.01.2010 г. по адм. д. № 3805 по описа за 2009 г. на Административен съд - София-град, с което е отменен изричен отказ за изплащане на финансова помощ с изх. № 01-6500/4619/02.04.2009 г. на изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие, постановен по заявка за плащане по САПАРД от ЕТ "Коко - Димитър Пачеджиев и преписката е изпратена на изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" за ново произнасяне съобразно дадените в мотивите указания по тълкуване и прилагане на закона . Касаторът твърди недопустимост - 209, т. 2 от АПК, алт. неправилност на обжалваното решение на трите касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Намира, че съдът се произнесъл по недопустима жалба, предвид подаденото от ЕТ "Коко - Димитър Пачеджиев на 19.05.2009 г. уведомление до изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" с копие до Министъра на земеделието и храните, което счита за жалба по административен ред. Инвокира и довод, че съдът постановил обжалваното решение при непълнота на доказателствата, предвид липса на цялата административна преписка по издаването на обжaлвания акт, която била предадена на НСС. Излага доводи, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон и необосновано, като постановено в нарушение на чл. 10, ал. 1, т. 6 и чл. 26, ал. 1 от Наредба № 16 от 18.05.2001 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за подобряване преработката и маркетинга на селскостопански и рибни продукти по Специалната предприсъединителна програма на Европейския съюз за развитие на земеделието и селските райони в Република България (САПАРД), и на многогодишното финансово Споразумение между Европейската комисия от страна на Европейската общност и Република България /МФС/, тъй като административният съд не е съобразил фактическите обстоятелства, свързани с издаването на административния акт, и направил необосновани изводи за липса на предпоставки за отказ от плащане на безвъзмездна финансова помощ. Твърди, че съдът игнорирал факта, че Фондът бил въведен в заблуждение още при одобряване на проекта на кандидата и оттам при сключване на договора, с довод, че кандидатът не е получил оферти от най-малко трима доставчици, тъй като единият от тях -"Графтон" ООД се оказал нелегитимен, като в офертата на дружество "Графтон" ООД нищо не индикирало, че фирмата е чуждестранна, още по-малко-че е регистрирана на Сейшелски острови, предвид липсата на означения като напр. Ltd. или Limited, Corp. или Corporation, S. A., GmbH. Намира, че съдът, като не спрял производството до приключване на наказателното производство, се произнасял с "прибързано" решение . Признава, че в българското законодателство липсва изрично поставено условие за програма САПАРД да не е налице свързаност между оферент и бенифициер, но в случая, предвид "констатацията" на Районна прокуратура, че физическото лице-представител на ЕТ "Коко - Димитър Пачеджиев" е един от собствениците на "Графтон" ООД, се пораждал и въпроса за конфликт на интереси, а съгласно указанията в приложеното с касационната жалба писмо на ОЛАФ вх. № 02-0600/137 от 24.08.2009 г., уcтaнoвените връзки между бенифициера и фирмите изпълнители трябва да се разглеждат като "конфликт на интереси". Моли да се отмени обжалваното решение и да се постанови решение по същество като се отхвърли жалбата срещу отказа на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие", както и да се присъдят направените по делото разноски. В откритото съдебно заседание пред ВАС касационният жалбоподател, чрез процесуален представител. юрк. Гатева поддържа жалбата. Ответната страна - ЕТ "Коко - Димитър Пачеджиев", представлявана от адв. Трендафилова и в писмено възражение оспорва жалбата и моли решението да бъде оставено в сила . Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на жалбата с доводи, че съдът не изложил мотиви по допустимостта на жалбата, която следвало да разгледа след приключване на административното обжалване. Допълва, че законосъобразно съдът взел предвид Мерките по Сапард и функциите на ДФЗ, но платежната функция на функционалната структура по Сапард включва контрол на кандидатите по програмата и след изплащане на субсидията, за да се установи дали сроковете и условията й са още в сила, а откриването на неистински документи по цялата документация на бенефициера е възможно във всеки момент от цялата процедура, като Агенцията е задължена да следи за това по време на целия процес по финансовата помощ. Намира за правилни изводите на съда, че след като има изпълнен проект основанието за отказ следва да обхваща несъответствието на одобрените разходи с извършените, но когато се открият обстоятелства, препятстващи процедурата в по-ранен етап, счита, че следва да се постанови отказ за изплащане на финансовата помощ. Обосновава извод, че решението следва да се отмени . Касационната жалба е подадена от легитимирана по чл. 210, ал. 2 АПК страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и е процесуално допустима, а разгледана по същество е неоснователна. Производството пред административния съд се е развило по реда на чл. 145 и следващите от АПК. Образувано е по жалба от ЕТ лКоко - Димитър Пачеджиев" против отказ за изплащане на финансова помощ с изх. № 01-6500/4619/02.04.2009 г. на изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" (ДФЗ) по заявка за плащане № 1220204200237,предявена по договор N 1932/06.06.2006 г., сключен между жaлбоподателя и ДФЗ по проект № 220204200043/2006 г., с доводи, че не е налице основанието по чл. 10, ал. 1, т. 6 и чл. 26, ал. 1 от Наредба № 16 от 18 май 2001 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за подобряване преработката и маркетинга на селскостопански и рибни продукти по специалната предприсъединителна програма на Европейския съюз за развитие на земеделието и селските райони в Република България (САПАРД) на Министерството на земеделието и горите/Наредба № 16/2001 г./. Съдът приел жалбата, с която е сезиран, за допустима, предвид подаването й в срок и от лице с правен интерес от оспорването, а по възражението на ответника за недопустимост на жалбата изложил съображения, че подаденото от ЕТ "уведомление" не представлява обжалване по смисъла на чл. 129, ал. 2 АПК, тъй като в него липсва изявление за оспорване по целесъобразност на акта, а дори то да се приеме за жалба, е налице непроизнасяне на министъра на земеделието и храните. Поради това счел жалбата за допустима и я разгледал по същество. Приел, че тя е и основателна. Изложил съображения, че по сключения между страните по делото договор N1932/06.06.2006 г., изменен със седем анекса, с предмет - реализация на описани в договора дейности, представляващи изпълнение на проект № 220204200043/2006 г., с краен срок за изпълнение 31.05.2008г, по подадената на 19.06.2008 г. заявка за плащане - възстановяване на сума в размер на 1 206877,90 евро по договора (л. 86-94/, сключен по Наредба № 16/18.05.2001 г. , административният орган, след като извършил проверка, издал оспорения отказ, с фактически основания - че длъжностно лице в ДФЗ - Агенция САПАРД приело наличие на "измама" от страна на кандидата, тъй като при изискване за поне три оферти за изпълнение, една от офертите за "доставка на съоръжения и материали котелни инсталации", изпратена от "Графтон" ООД, е изготвена от несъществуваща фирма (л. 76-77 от делото), предвид писмо от Националната агенция за приходите (НАП), че в поддържаната от нея база данни няма информация за посочената фирма (л. 98), а и предвид изготвения доклад на експерт в ДФЗ, че "Графотон" ООД/явно се има предвид "Графтон" ООД/ не съществува в Търговския регистър и в "Апис Регистър +", поради което офертата е нелегитимна, предвид нарушение на нормативните изисквания на чл. 19, ал. 1 от посочената по-горе Наредба . Обсъдил, че административният орган, с оглед възникналото у него предположение за нередовност на офертата, съобразно задълженията по чл. 34-36 АПК е следвало да уведоми бенефициента и да изиска от него доказателства за редовност на офертата и съществуване на фирмата - оферент, и че като не е сторил това, административният орган е допуснал съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Обосновал този извод с обстоятелството, че с представените в производството по оспорване на постановения акт доказателства са били оборени фактическите основания, послужили за неговото издаване . Съдът приел и нарушение на материалния закон, предвид установената от него липса на сочените в оспорения акт фактически основания, като анализирал критериите за допустимост на разходите за финансиране по програмата, посочени в чл. 4 на Многогодишното финансово споразумение по Специалната предприсъединителна програма на Европейския съюз за развитие на земеделието и селските райони в Република България/ МФС/ и конкретно приетия от ДФЗ критерий- хипотезата на чл. 10. ал. 1, т. 6 от Наредбата, възпроизвеждаща разпоредбата на чл. 4, ал. 2. б."д" от секция Б на МФС, поради наличие на който изцяло била отказана поисканата по проекта сума, като съобразил, че според цитираните разпоредби не се предоставя финансова помощ за оборудване, чиято стойност възлиза на повече от левовата равностойност на 1О ООО евро, за която кандидатът не е получил оферти от най-малко трима доставчици, оригиналите от които да са приложени към искането за помощта, но в случая не се установява липса на три оферти за сочената дейност от проекта, тъй като отсъствието на информация за дадено лице в бази данни, поддържани от български юридически лица, не може да се приеме за доказателство за несъществуването му, още повече, че в хода на съдебното производство са били събрани доказателства за съществуването и представителството на това дружество, респ. подаване на оферта от него. Посочил още, че както пред административния орган, така и пред съда не са установени обстоятелства, от които да може да се направи извод за неистинност на тази оферта или несъществуване на посочената фирма. На последно място посочил, че доводът на ответника, че съдружник в "Графтон" ООД е физическото лице, регистрирано като едноличния търговец - жалбоподател с аргумент за възможно съществуване на конфликт на интереси е неотносим към предмета на спора, доколкото той не е сред фактическите основания, посочени в оспорения акт и че по същество тези съображения представляват последващи мотиви на вече постановен акт. Обосновал решаващия си извод с мотивите, че при възникнало подозрение за неспазване на задължения по програмата или опит за незаконно получаване на средства, за административния орган е възникнало задължение да провери обстоятелствата, като събере необходимите доказателства и въз основа на тях да постанови своя акт, както и че в случая за посочените в оспорения акт фактически основания не са налице доказателства. Предвид посочените съображения извел крайния си правен извод, че атакувания административен акт е незаконосъобразен, поради което го отменил, а преписката изпратил на Държавен фонд "Земеделие", по компетентност за произнасяне по същество. Искането за спиране на производството по делото на основание чл. 229, ал. 1, т. 5 от Гражданския процесуален кодекс, депозирано един ден след обявяване на делото за решаване, оставил без уважение, като изложил съображения, че по делото липсват данни за престъпни обстоятелства, от установяването на които зависи изхода на спора, а ако е считал, че такива са налице, административният орган е следвало -до изясняването им, да спре производството на основание чл. 54, ал. 1, т. 3 АПК . Обжалваното решение е валидно, допустимо и правилно. При постановяването му съдът не е допуснал нарушения, които да съставляват касационни отменителни основания. На първо място съдът намира за неоснователно възражението за недопустимост на обжалваното решение, поддържано в касационната жалба и в становището на ВАП. Ноторно е, че е недопустимо това съдебно решение, което е постановено при липсващо или ненадлежно упражнено право на съдебно производство, по аргумент от чл. 126 АПК, т. е. при отсъствието на процесуална предпоставка или при съществуването на процесуална пречка за осъществяване на конкретното производство по оспорване на административния акт. В случая не сме изправени пред такава хипотеза, предвид наличието на жалба на ЕТ "Коко - Димитър Пачеджиев", адресирана в законния 14 дневен срок до надлежния административен съд, подадена в качеството му на лице, пряко засегнато от неблагоприятен за него акт. Подаденото на 19.05.2009 г. в ДФ "Земеделие" уведомление /приложено на л. 173-175 от делото/ от ЕТ "Коко - Димитър Пачеджиев" до изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" с копие до Министъра на земеделието и храните, законосъобразно е прието, че не представлява жалба по административен ред, предвид съдържанието му, в което липсва волеизявление за оспорване на акта. В него от издателя на оспорения акт се иска разяснения по преписката и среща с министъра на земеделието и храните. Законосъобразен е и следващия извод на съда, че дори това уведомление да се приеме за жалба, то предвид съдържанието на писмо с изх. № 11-167/26.10.2009 г. на Министерство на земеделието и храните (л. 195), то е налице непроизнасяне на министъра на земеделието и храните, /неточно наречен мълчалив отказ/. Оттук и изводът, че съдът е имал право и задължение да процедира, поради което извършените от него процесуални действия са валидни и не подлежат на обезсилване. В тази насока решението е съобразено с трайно установената практика на ВАС, а посоченото в жалбата на касатора Определение N 2112 от 16.02.2009 г. на ВАС по адм. д. № 2124/2009 Г., IV отд визира различна от настоящия случай хипотеза Преценено по същество относно неговата материална и процесуална законосъобразност, то е и правилно. Неоснователен е касационния довод за нарушение на материалния закон, предвид следното: Съгласно чл. 11, ал. 1 от Закон за подпомагане на земеделските производители, се създава Държавен фонд "Земеделие", който е юридическо лице и съобразно ал.2, т. 2 от същата разпоредба изпълнява функциите на Агенция САПАРД. Съгласно разпоредбата на чл. 19, ал. 1 от Наредба № 16 от 18 май 2001 г. издадена от Министерството на земеделието и горите, обн. ДВ. бр. 50 от 1 Юни 2001 г., с няколко изменения, в действащата за случая редакция- ДВ. бр. 36 от 4 Май 2007 г., кандидатите за финансово подпомагане подават молба по образец, утвърдена от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" в областните дирекции (ОД) на агенция САПАРД по място на извършване на инвестицията и прилагат документите съгласно приложение № 3.Съобразно ал. 3 на същата разпоредба в случай на нередовност на документите по ал. 1 ОД на агенция САПАРД връща пакета от документи, а съгласно ал. 4 след отстраняване на нередовностите кандидатът има право да кандидатства отново. С оглед представените по делото доказателства, включително събраните в хода на съдебното производство, настоящият състав на ВАС намира за законосъобразен извода на първоинстанционния съд, че административният орган е допуснал съществено нарушение на административнопроизводствените правила- чл. 34, ал. 3, чл. 35 и чл. 36 АПК, което представлява основание за отменяване на постановения акт. Правната теория и практиката на ВАС последователно приемат, че съществено е това нарушение на правила и изисквания, което е рефлектирало или могло да повлияе върху съдържанието на административния акт или когато ако не е било допуснато това нарушение, би могло да се стигне до друго разрешение на поставения пред административния орган въпрос. Съдът законосъобразно е кредитирал неоспорените от представителя на ДФЗ по офертата на "Графтон" ООД от 10.02.2006 г. до жалбоподателя (л. 115 от делото) доказателства за регистрация на посоченото дружество в Република Сейшели (в т. ч. удостоверение за учредяване с апостил) и пълномощно (с апостил) за представителство на дружеството от физическото лице - подател на офертата (л. 119-163/, писмено потвърждение за достоверността на издадената от него оферта (л. 164) и писмо изх. № 02-0409/4668/22.06.2009 г. на ДФЗ (л. 176), че при извършен одит първоначално е била направена констатация за превишение на средните цени в размер на 21.17 %, но повторният анализ установил липса на превишение спрямо Референтната база данни. Законосъобразен е изводът, че първо- административният орган, с оглед възникналото у него предположение за нередовност на офертата, не е изпълнил задълженията си да уведоми бенефициента за направените констатации и да изиска от него доказателства за редовността на офертата и съществуването на фирмата - оферент, и второ- че със събраните доказателства са опровергани фактическите основания, послужили за издаване на оспорения акт. По отношение на втория извод следва да се посочи, че 10 ал. 1 от посочената по-горе наредба посочва хипотезите, в които не се предоставя финансова помощ, като т. 6 визира случая, в който се постановява отказ за финансова помощ, когато е за оборудване, чиято стойност възлиза на повече от левовата равностойност на 10 000 евро, за която кандидатът не е получил оферти от най-малко трима доставчици, оригиналите от които да приложи към искането за помощта. АССГ е осъществил законосъобразен анализ на посочената норма при проверка на законосъобразността на оспорения пред него административен акт. По делото липсват доказателства, установяващи липса на три оферти за посочената дейност от проекта. Напротив-доказателства за съществуването и представителството на дружеството Графтон" ООД, за което административният орган е приел, че не съществува и подаване от него на спорната оферта, са събрани по делото и не са оспорени от ДФЗ, от където следва извод за законосъобразност и на втория решаващ извод на съда-че не са установени данни, обосноваващи извод за неистинност на офертата или несъществуване на посоченото търговско дружество. Представените с касационната жалба писмени доказателства не променят този извод, предвид следното: Писмо вх. № 01-0401/445 от 04.09.2008 г. на ДФЗ и Писмо на ОЛАФ вх. № 02-0600/137 от 24.08.2009 Г /в превод и оригинал/ до изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" касае констатации по проект и договор, различни от процесните, поради което са неотносими към спора. Правила за работа на отдел "Европейско финансиране", СИМ, версия Септември 2008 не представлява доказателство, а Определение по н. ч. д. № -3860/2009 г., НО, 101 състав, СРС по-скоро опровергава доводите в жалбата. От друга страна, доколкото по жалби изх. № 01-1103/362 от 26.11.2009 г. и изх. № 01-1102/2426 от 27.11.2009г-подадени от ДФЗ няма произнасяне, те не обосновават извод за незаконосъобразност на оспорения акт. Както бе посочено по-горе, предмет на спора в съдебното производство е отказ за изплащане на финансова помощ на изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие", постановен на основание чл. 26, ал. 1, във връзка с чл. 10, ал. 1, т. 6 от Наредба № 16/2001 г., представляващ индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК, поради което в съответствие с чл. 170, ал. 1 от АПК в тежест на административния орган е да установи съществуването на фактическите основания, посочени в него и изпълнението на законовите изисквания при издаването му. Така и в Решение № 12737 от 29.10.2009 г. по адм. д. № 4397/2009 г., IV отд. на ВАС. По останалите възражения в жалбата: Доводът на държавен фонд "Земеделие", че административната преписка не била в цялост, не представлява касационно основание-по арг. от чл. 209, т. 3 АПК. Доводът, че съдът е допуснал нарушение на процесуални правила, като не спрял производството, и постановил "прибързано" решение, съдът намира за неоснователен, тъй като по делото не са разкрити престъпни обстоятелства, от които да зависи изхода на спора, т. е. не са били налице условията на чл. 229, ал. 1, т. 5 ГПК, а се е твърдяло, че престъпни обстоятелства са станали причина за издаване на акта. Практиката на ВАС е трайно ориентирана в посока, че ако административния орган е считал, че такива са налице, той е следвало да спре производството на осн. чл. 54, ал. 1, т. 3 АПК до изясняването им и след това да постанови акта си при изяснена фактическа обстановка. Горният извод се налага и от разпоредбата на чл. 142, ал. 1 АПК, от където следва, че след като е постановен административният акт при приетата от органа фактическа обстановка към момента на издаването му, то към този момент и при посочените в акта основания той следва да се преценява относно неговата законосъобразност. Впрочем постановлението на РП-София от 20.10.2009г/л. 205 от делото/ установява, че воденото срещу неизвестен извършител наказателно производство е прекратено поради липса на данни за извършено престъпление по чл. 316, във вр. 309, ал. 1 НК, а няма данни, даже твърдения, това постановление да е отменено. Последният довод-че е налице свързаност между оферент и бенифициер, откъдето се извежда извод за наличие на конфликт на интереси, е неотносим към предмета на делото, тъй като процесния отказ е издаден на друго фактическо основание-а именно, че една от офертите по процедурата е подадена от несъществуваща фирма. Предвид горното, предмет на спора е реалното съществуване на "Графтон" ООД и истинността на подадената от това дружество оферта, а както бе посочено по-горе, в мотивите на постановения от изпълнителния директор на Д Ф "Земеделие" отказ за изплащане на финансова помощ не е посочено наличие на конфликт на интереси. От друга страна, предвид издаването на писмо на ОЛАФ вх. № 02-0600/137 от 24.08.2009г след датата на издаване на оспорения акт, то се явява неотносимо към спора. Но следва да се посочи, че противно на твърдяното в касационната жалба, възражението на ответника при хипотеза на наличие на конфликт и свързаност между бенефициера и оферента, респ. възможността за манипулиране и завишаване на цените, заложени в офертата, е обсъдено на л. 5 от мотивите . В обобщение-законосъобразен е извода на съда, че не са били налице необходимите законови предпоставки за издаване на оспорения пред него отказ, законосъобразен е и следващия извод, че делото следва да се изпрати на осн. чл. 173, ал. 2 от АПК като преписка на компетентния орган- Държавен фонд "Земеделие" гр. София, изпълняващ функциите на Агенция САПАРД, като при новото произнасяне по заявката на ЕТ "Коко - Димитър Пачеджиев за плащане/л. 86/, административният орган следва да съобрази указанията, дадени в мотивите на решението. С оглед горния анализ и изложените по-горе мотиви, съдът намира за неоснователно становището на Върховна административна прокуратура за законосъобразност на оспорения съдебен акт поради допуснато от съда нарушение на материалния закон . Предвид горните съображения настоящият състав на ВАС намира, че обжалваното решение на АССГ е съобразено с материалния и процесуалния закон, обосновано е и не страда от релевираните с касационната жалба пороци. При служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК не се констатира същото да е нищожно, поради което следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора и чл. 143, ал. 1 от АПК претенцията за разноски, направена от касатора, е неоснователна. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд - Четвърто отделение