Решение № 11748 от 7.08.2019 г. на ВАС по адм. д. № 14447/2017 г.

Забранява се:... ал. 5 Извършване на религиозни обреди и служби и предоставяне на помещения за това в културни институти, училища, младежки и детски обекти за нетрадиционните според Конституцията на Република България и Закона за вероизповеданията религии; ал. 6 (нова, с Реш. № 81 от 25.02.2016 г.) Забранява се извършването на религиозна пропаганда по домовете на гражданите и ал. 7 (предишна ал. 6, изм. с Реш. № 81 от 25.02.2016 г.) На фирми и сдружения, регистрирани според българското законодателство да осъществяват на разстояние по-малко от 400 м. от детските обекти, учебни заведения и културни институти публична религиозна дейност в нетрадиционните според Конституцията на Република България и Закона за вероизповеданията религии. " Първоинстанционният съд приел оспорването за допустимо, а по същество за основателно. Изложил подробни съображения, с които приема, че Религиозна институция "Свидетелите на Йехова в България", А. Закжевски и К. Велев имат правен интерес от предявеното оспорване. За да направи извода, че тримата жалбоподатели са обвързани от оспорените правни норми, съдът съобразил, че предмет на оспорване са разпоредби, с които се въвеждат забрани и ограничения, свързани с упражняването на религиозни права и в частност - правото на извършване на религиозни обреди и служби в изброени обекти с обществено предназначение, осъществяване на религиозна дейност в близост до посочени в разпоредбата публични обекти, както и по домовете на гражданите. Направил извод, че Религиозна институция "Свидетелите на Йехова в България" притежава правен интерес от оспорване, тъй като оспорените разпоредби биха могли да засегнат или ограничат правата на институцията при осъществяване на нейната дейност. Позовал се и на Тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 г. на Върховния административен съд, постановено по тълк. д. № 4/2009 г. Доводите на ОбС – Шумен, свързани с твърдението за липса на доказателства, че вероизповеданието има регистрирана местна структура съдът намерил за ирелевантни относно преценка на правния интерес – институцията била регистрирана на територията на Република България и в съответствие с изискванията на ЗВ, нейната дейност се осъществява на територията на цялата страна, в това число на територията на Община Шумен. Доколкото А. Закжевски и К. Велев се определяли като хора, които изповядват вероизповеданието на [вероизповедание], съдът приел, че те също имат личен, пряк и непосредствен правен интерес от оспорването. Наред с това, Велчев е втори секретар на институцията, а Закжевски е нейният местен представител в [населено място], което според съда е достатъчно, за да се приеме, че техните права, свободи и законни интереси могат да бъдат засегнати от оспорените нормативни разпоредби. Взел предвид и Решение № 5, постановено по конст. дело № 11 от 1992 г. на Конституционния съд на Република България, където е прието, че вярата е лична, неприкосновена и е едно абсолютно и неотменимо право. Като се позовал на съдебна практика, посочил, че религиозните убеждения са защитено право, принадлежат на личността и всеки човек с религиозни убеждения има интерес от оспорването на подзаконов нормативен акт, засягащ упражняването им. Счел за неотносими към преценката досежно правния интерес на двете физически лица обстоятелствата, че Велев не е посочил постоянен или настоящ адрес на територията на [община], а Закжевски не е представил доказателства, че посоченият от него адрес за призоваване в [населено място] е регистриран такъв. На основание чл. 6, ал. 1 от Устава на институцията, съдът приел, че нейните симпатизанти имат за цел популяризиране на вярванията на територията на страната, а въведените с оспорените разпоредби ограничения безспорно въвеждали ограничения за реализиране на дейностите. Възможността за извършване на религиозни обреди и религиозна дейност, според съда, не е ограничена само в рамките на седалището или постоянния и/или настоящия адрес на лицата, което изключвало тезата, че право да оспорят подзаконовия нормативен акт в оспорената му част имат само религиозни институции с регистрирана местна структура и физически лица с регистриран адрес на територията на съответната община. Въз основа на установеното по делото от фактическа страна, съдът приел оспорването за основателно. Направил извод, че както при приемането на Наредба № 1, така и на нейното изменение, прието с Решение № 81 по Протокол № 5 от 25.02.2016 г. са спазени изискванията на чл. 26 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Освен това, съдът посочил, че разпоредбите са приети в изискуемата писмена форма, при спазване на изискванията за кворум и начин на гласуване по чл. 27, ал. 4 и ал. 5 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА). Направил извод обаче, че при приемането им ОбС - Шумен излязъл извън предоставената му материална компетентност. Според съда оспорените текстове от Наредбата са приети при липсата на законова делегация за това. Мотивирал се, че ЗВ не предвижда възможност за уредба на подзаконово ниво на регулираните от тези разпоредби обществени отношения. Такава възможност няма установена и в ЗМСМА, включително за приемане на наредби в изпълнение за правомощията на общинските съвети по чл. 21, ал. 1 ЗМСМА, което води до извод за липса на материална компетентност на органа. Посочил, че съгласно чл. 76, ал. 3 АПК, чл. 8 ЗНА и чл. 21, ал. 2 ЗМСМА общинските съвети имат нормотворческа компетентност, която е ограничена по териториален и предметен обхват - приемат нормативни актове, с които уреждат обществени отношения с местно значение. В нея не се включва материята, по която има създадена регламентация, приложима на територията на цялата държава. Съдът приел, че с преуреждането на обществени отношения, които вече са уредени с нормативен акт от по-висока степен ОбС - Шумен е нарушил материалната си компетентност, като е излязъл извън рамките, очертани от чл. 76, ал. 3 АПК. По така изложените съображения, на основание чл. 193, ал. 1 АПК съдът обявил оспорените разпоредби за нищожни. В допълнение на така направения краен правен извод, първоинстанционният съд изложил и съображения за противоречие на оспорените разпоредби с нормативни актове от по – висока степен – чл. 9, ал. 1 КЗПЧОС, чл. 37, ал. 1 КРБ и ЗВ. Посочил, че забраните, въведени с тях не са съобразени с нормативната регламентация на актовете от по – висока степен, което представлява и отменително основание по чл. 146, т. 4 АПК. Предвид изхода на спора, осъдил ОбС – Шумен да заплати на първоинстанционните жалбоподатели сторените по делото разноски за адвокатско възнаграждение при уважени възражения за неговата прекомерност, както и разноските за заплатени от тях такси. Решението е валидно и допустимо, но е неправилно. Неоснователни са развитите в касационната жалба доводи за недопустимост на съдебния акт, предмет на касационна проверка. Възражения за недопустимост на оспорването, предявено от настоящите ответници по касация, които по същество са идентични с тези за недопустимост на обжалваното съдебно решение, са изложени още в хода на първоинстанционното производство. На тях съставът на АС – Шумен е дал подробно аргументиран отговор в постановеното съдебно решение. Развитите там съображения и направеният извод за допустимост на оспорването предвид наличието на правен интерес за оспорване на процесните разпоредби от Наредбата се споделят от настоящия състав, поради което е ненужно да бъдат повтаряни. Наред с това и във връзка с направените възражения следва да се посочи, че от писмото на л. 441 от първоинстанционното дело, издадено от кмета на Община Шумен, се установява, че Религиозна институция "Свидетелите на Йехова в България" има местно поделение в гр. Шумен. В допълнение, за К. Велев е установено, че е втори секретар на [институция], видно от представеното удостоверение за нейното актуално състояние от 13.09.2017 г. (л. 415 от първоинстанционното дело) и от такова удостоверение от 8.04.2019 г. (л. 65 от касационното дело). Основателни са касационните оплаквания, направени с касационния протест и с касационната жалба на ОбС – Шумен за неправилност на съдебното решение във връзка с решаващия извод на съда за нищожност на разпоредбите на чл. 5, ал. 5, ал. 6 и ал. 7 от Наредбата. Съгласно чл. 7, ал. 1 ЗВ свободата да се изповядва религия може да бъде ограничавана за целите на националната сигурност, обществения ред, народното здраве и морала или срещу правата и свободите на други лица. За разлика от мерките по ограничаване на правото на вероизповедание (чл. 8, ал. 1 с. з.), както и на органа, който може да наложи това ограничаване (чл. 8, ал. 2 с. з.), в ЗВ не е предвидено съдържанието на понятието обществен ред, нито е предвидено, че съдържанието на това понятие, както и съдържанието на останалите от разпоредбата на чл. 7, ал. 1 – народно здраве, морал, права и свободи на други лица, следва да бъде уредено със законови разпоредби, но не и с разпоредби от подзаконов нормативен акт. Не е спорно, че общинският съвет може да приема разпоредби, които имат за цел да осигурят обществения ред на територията на съответната община. Оспорените разпоредби са предвидени именно в Наредбата за поддържане и опазване на обществения ред на територията на Община Шумен. Те се намират в Глава втора, с наименование "Осигуряване и опазване на обществения ред". От това следва, че с оспорените разпоредби, общинският съвет не е излязъл извън правомощието си да предвиди правила, които имат за цел защита на обществения ред на територията на общината и спокойствието на населението й. Следователно, целта на оспорените разпоредби е не да предвиди мерки за ограничаване на свободата на вероизповедание, различни от тези, предвидени в ЗВ, а да гарантира защитата на обществения ред на територията на Община Шумен и спокойствието на населението й при осъществяването на дейност от религиозни общности. Предвид изложеното налага се изводът, че оспорените разпоредби са приети от компетентен орган. От друга страна, доколко с оспорените разпоредби се засяга свободата на вероизповедание е въпрос, касаещ тяхната законосъобразност. За тази преценка обаче, се изисква задълбочен анализ на няколко предпоставки, който не е направен в обжалваното съдебно решение. Не е достатъчно да се приеме, че оспорените разпоредби са незаконосъобразни, тъй като засягат или биха могли да засегнат свободата на вероизповедание. Тази свобода съществува редом с други гарантирани основни права на гражданите - населението на една община. Съдът, ако стигне до извод, че оспорените разпоредби или някои от тях засягат или могат да засегнат свободата на вероизповедание, следва да прецени, това засягане, може ли да бъде обосновано със съображения за опазване на обществения ред, народното здраве и морала или с правата и свободите на други лица. При положителен отговор на този въпрос, съдът следва да изложи съображения дали това е пропорционално на преследваната цел, тоест доколко е спазен балансът между конкуриращите се интереси, в случая – между обществения интерес от ред и спокойствие за населението на съответната община и свободата на вероизповедание. Тази преценка не е направена от първоинстанционния съд, постановил обжалваното решение. Затова то следва да се отмени, а делото да се върне за ново разглеждане на друг състав от АС - Шумен с указания за нейното извършване. При това за част от оспорените разпоредби, съдът следва да отговори и на изложените доводи във връзка със защита на най - добрия интерес на детето в контекста на защитата по ЗЗДт. Наред с това, основателни са касационните оплаквания, че съдът не обсъдил твърденията, че спорните разпоредби са в унисон с разпоредбите на чл. 18, ал. 3 от Международния пакт за гражданските и политическите права, чл. 9, ал. 2 КЗПЧОС, чл. 2, чл. 11, ал. 1 и чл. 14, ал. 1 от ЗЗДт, чл. 1 от Конвенцията за правата на детето и Наредбата за специализирана закрила на децата на обществени места, доколкото в решението е посочено единствено, че "Доводите на ответната и на контролиращата страни... не променят извода, че атакуваните нормативни разпоредби са приети при липса на материална компетентност на общинския съвет... " и в противоречие с изброените в решението актове от по - висока степен. При новото разглеждане на делото съдът следва да даде мотивиран отговор и на така направените доводи във връзка с посочените разпоредби. Предвид изложеното, обжалваното съдебно решение следва да се отмени и делото да се върне за ново разглеждане от друг съдебен състав на АС - Шумен при съобразяване дадените в настоящото решение указания. По разноските ще се произнесе съдът при новото разглеждане на делото.