Решение № 7618 от 7.06.2018 г. на ВАС по адм. д. № 10385/2016 г.

Решение № 7618 от 7.06.2018 г. на ВАС по адм. д. № 10385/2016 г., V о., докладчик съдията Юлия Ковачева Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс.

Образувано е по касационна жалба на Сдружение с нестопанска цел "Черноморски изгрев" гр. В. против решение № 1198 от 22.06.2016 г. по адм. дело № 463/2016 г. на Административен съд - Б.. В нея се излагат доводи за неправилност на решението поради постановяването му при неправилно приложение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост и се иска отмяната му.

Ответникът по касационната жалба - изпълнителният директор на Изпълнителна агенция по рибарство и аквакултури, представя писмен отговор, в който поддържа, че обжалваното решение е правилно и следва да се остави в сила.

Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, състав на пето отделение, намира, че касационната жалба е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. За да се произнесе по съществото й, приема следното:

С обжалваното решение Административен съд - Б. е отхвърлил жалбата на Сдружение с нестопанска цел "Черноморски изгрев" против заповед № РД - 985/25.01.2016 г. на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по рибарство и аквакултури за условията за улов на калкан във водите на Черно море за 2016 г. в частта й по раздел I, т. 1, б. "в", с която на основание чл. 30, ал. 1, изр. първо от Закона за рибарството и аквакултурите са определени количествата улови /риболовни възможности/ между двете признати браншови организации за улов на калкан за 2016 г., както следва: Сдружение "Черноморски изгрев" - 24,350 тона и АПРП "БГ Фиш" - 10,050 тона, от определеното общо количество улови, което ще се разпределя под формата на индивидуални квоти от организациите по чл. 10в ЗРА в размер на 34,4 тона.

От събраните по делото доказателства се установяват следните фактически обстоятелства:

Сдружение с нестопанска цел "Черноморски изгрев" гр. В. е признато за браншова организация в отрасъл риболов за района на областите В. и Д. със заповед № РД09-244/15.04.2011 г. на министъра на земеделието и храните.

С Регламент 2016/73/ЕС от 18.01.2016 г. е определен квота от общ допустим улов за калкан за Р България в размер на 43,2 тона.

С уведомление изх. № Z - 11442/22.12.2015 г. изпълнителният директор на ИАРА е уведомил заинтересованите лица, че на основание чл. 30, ал. 3, т. 1 и ал. 5 ЗРА и чл. 66 и сл. от АПК се открива производство по издаване на общ административен акт за условията и реда за разпределяне на квоти и улов на калкан за 2016 г. В уведомлението е посочено, че заинтересованите лица могат да участват в производството с писмени предложения и възражения в едномесечен срок от публикуването му на служебната интернет-страница на ИАРА. На същата страница е публикуван и проект на заповедта.

В проекта на заповедта по чл. 30, ал. 8 ЗРА, раздел I, т. 1, б. "в" е отразено, че разпределението на общото количество улови /риболовни възможности за улов/, което ще се разпределя под формата на индивидуални квоти от организациите по чл. 10в ЗРА, в размер на 34,4 тона, е пропорционално на реализираните от нейните членове улови на калкан през последните 5 години, като същото се определя в следното съотношение:

• Сдружение "Черноморски изгрев" - 79% от количеството, определено в б. "б" или 27,176 тона;

• АПРП "БГ Фиш" - 21% от количеството, определено в б. "б" или 7,224 тона.

С предложение изх. № 4/22.01.2016 г. Сдружение "Черноморски изгрев" е изразило подкрепа за предложения проект на заповед за разпределение на квоти и улов на калкан за 2016 г. Според сдружението, предвиденото разпределение отчита ситуацията с улова на калкан във водите на Черно море, както и съотношението между двете браншови организации, което е базирано на проведената от агенцията процедура за преброяване на количествата разтоварвания на кораби от двете организации за последните пет години.

Видно от представената кореспонденция по електронната поща между страните, с писмо изх. № 13/29.10.2015 г. председателят на Сдружение "Черноморски изгрев" е представил на изпълнителния директор на ИАРА списък на риболовните кораби, които са реализирали улови на калкан в последните 5 години и е поискал след събиране на съответните данни от системата на ИАРА да бъдат предоставени на сдружението данни за реално реализираните улови на калкан за всеки от подадените кораби по години от 2010 г. до този момент. С писмо от 23.11.2015 г. от директор на Дирекция" УРОРР" в ИАРА, във връзка с обсъждането на въпроси, свързани с риболова през 2016 г. и улова на калкан, е изпратена покана за среща на 27.11.2015 г. на сдружението.

Сдружението е представило по делото данни за уловите на калкан в процентно съотношение между Сдружение "Черноморски изгрев" и АПРП "БГ Фиш" за периода 2010 - 2014 г., за които поддържа, че са му предоставени на проведената среща на 27.11.2015 г. Според тези данни, обобщеният резултат в процентно съотношение е за Сдружение "Черноморски изгрев" - 79 % и за АПРП "БГ Фиш" - 21 %.

По делото е представена заповед № РД - 1334 от 29.12.2014 г. на изпълнителния директор на ИАРА, с която на основание чл. 30, ал. 8, 9 и 10 ЗРА са определени условията за улов на калкан за 2015 г., съгласно която разпределението на общото количество от 34,4 тона между организациите по чл. 10в ЗРА е пропорционално на реализираните от нейните членове улови на калкан през 2013 г., като е определено следното съотношение: за Сдружение "Черноморски изгрев" - 72 % или 24,768 тона и за АПРП "БГ Фиш" - 28 % или 9,632 тона. Заповедта е приобщена към доказателствения материал с определение на касационната инстанция.

При тези фактически обстоятелства, Административен съд - Б. е приел, че производството по издаване на оспорения административен акт е започнало в съответствие с разпоредбата на чл. 66 АПК - откриването му е оповестено публично и е дадена възможност на заинтересованите лица да участват в производството по издаване на административния акт. Обжалваната заповед е издадена в съответствие с изискванията за форма и съдържание. Намерил е, че заповедта е мотивирана като в раздел III от нея органът е посочил критериите за оценка на лицата, подали заявление за индивидуална квота при условията на чл. 30, ал. 9, изр. 2-ро ЗРА. Съдът е счел за неоснователни доводите на жалбоподателя, че изпълнителният директор на ИАРА е следвало да се съобрази изцяло със съдържанието на публикувания предварителен проект на оспорената заповед. Посочил е, че проектът на заповедта няма задължителен характер и административният орган не е длъжен да възпроизведе съдържанието му в окончателния вариант на акта. В тази връзка е изтъкнал, че при издаване на заповедта по чл. 30, ал. 8 ЗРА административният орган разполага с оперативна самостоятелност да определя условията за улов на видовете риба или други водни организми между риболовните сдружения и браншови организации, като същевременно действа в условията на обвързана компетентност, съобразно общия допустим улов или определена квота. В случая заповедта е издадена при съобразяване с определената квота за улов на калка в размер на 43,2 тона.

При тези съображения съдът е постановил обжалвания резултат.

Върховният административен съд, състав на пето отделение, като прецени доводите и възраженията на страните и събрания доказателствен материал по делото, намира, че касационната жалба е основателна, по следните съображения:

При извършената служебна проверка в пределите по чл. 168 и 169 АПК, първоинстанционният съд неправилно е интерпретирал представените по делото доказателства и е достигнал до погрешни правни изводи.

Оспорената заповед по чл. 30, ал. 8, 9 и 10 ЗРА е общ административен акт и издаването й е подчинено на правилата по чл. 66 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс. Ц. на производството по издаване на общ административен акт е да гарантира правото на участие на потенциалните адресати на бъдещия общ административен акт. Административният орган се е съобразил с правилото на чл. 66 АПК като е публикувал уведомление до заинтересованите страни за предстоящото производство по издаване на заповед, с която на основание чл. 30, ал. 8 -10 ЗРА е определил условията за улов на калкан за 2016 г., в рамките на квотата, определена от Европейския съюз за водите на Черно море и проект на заповедта. Сдружение "Черноморски изгрев" се е възползвало от правото си на участие в процедурата и е представило писмено предложение до изпълнителния директор на агенцията във връзка с разпределението на квотите между организациите по чл. 10в ЗРА, с което изцяло е подкрепило предложеното разпределение с публикувания проект на заповедта по чл. 30, ал. 8 ЗРА. Съгласно чл. 71 АПК, общият административен акт се издава, след като се изяснят фактите и обстоятелствата от значение за случая и се обсъдят предложенията и възраженията на заинтересованите граждани и техните организации. В случая законовото правило не е спазено. От документите по делото не се установява да е проведено обсъждане на направеното предложение от Сдружение "Черноморски изгрев" в процедурата по издаване на акта. Данните сочат за проведена среща със заинтересованите лица преди обявяване на процедурата по реда и на основание чл. 66 АПК за издаване на обжалваната заповед, като няма яснота в какъв формат се е състояла и какви са резултатите от нея. Доколкото обаче същата не е проведена в рамките на производството по чл. 66 и сл. АПК, това обстоятелство не влияе на преценката за законосъобразност на обжалваната заповед. Освен отсъствие на проведено обсъждане с участие на заинтересованите страни, няма яснота за мотивите на административния орган относно разпределението на квотите за улов на калкан между двете сдружения с обжалваната заповед. Съображения в тази насока не се съдържат както в обжалваната заповед така и в предхождащите я документи. Допуснатото нарушение на административнопроизводствените правила е съществено, т. к. не позволява на заинтересованите страни да се запознаят с мотивите и критериите, от които се е водил административният орган, за да издаде оспорената заповед.

Съдът неправилно е приел, че актът е мотивиран, като се е позовал на критериите по раздел III от същия. С раздел III от заповедта, органът е посочил критериите за оценка: 1) на лицата, подали заявление за индивидуална квота при условията на чл. 30, ал. 9, изр. 2-ро ЗРА или 2) т. I. 2 от заповедта. Чл. 30, ал. 9 ЗРА съдържа две хипотези. В изр. 1-во на чл. 30, ал. 9 ЗРА е уредено разпределението на индивидуалните квоти в рамките на определен общ допустим улов и/или квота, което се извършва чрез риболовни сдружения и браншови организации, признати в областта на стопанския риболов по реда на чл. 10в ЗРА . В изр. 2-ро на чл. 30, ал. 9 ЗРА е предвидено, че индивидуалните квоти за риболовни кораби, чиито собственици или ползватели не членуват в признатите по реда на чл. 10в риболовни сдружения и браншови организации, се разпределят от ИАРА. Предвидените в раздел III от заповедта критерии за оценка са тези, по които ИАРА разпределя индивидуалните квоти за риболовни кораби, чиито собственици или ползватели не членуват в организациите Сдружение "Черноморски изгрев" и АПРП "БГ Фиш", т. е. визира се втората хипотеза на чл. 30, ал. 9, изр. 2-ро ЗРА, поради което същите са неотносими към разпределеното количество улови между тях с оспорената част от заповедта по раздел I, т. 1, б. "в". С т. I. 2 от заповедта са определени броят на индивидуалните квоти, които могат да бъдат разпределяни от организациите по чл. 10в ЗРА, както следва: Сдружение "Черноморски изгрев" - не повече от 46 индивидуални квоти за риболовни кораби, ползвани от членове на организация и АПРП "БГ Фиш" - не повече от 25 индивидуални квоти за риболовни кораби, ползвани от членове на организацията. Следователно критериите за оценка в раздел III са релевантни при разпределение на квотите между членовете на всяко от сдружението, съгласно хипотезата на чл. 30, ал. 9, изр. 1-во ЗРА. Тези критерии за оценка не са относими към разпределението на количествата улови между двете признати браншови организации за улов на калкан за 2016 г. Критерии, по които е извършено оспореното разпределение на общото количество улови не могат да бъдат изведени както от оспорената заповед, така и от подготвителните документи за издаването й. Обратно, в публикувания проект на заповед изрично е посочено, че разпределението на количеството улови на калкан е пропорционално на реализираните от нейните членове улови на калкан през последните пет години. Няма данни по делото за причините и основанията за промяната при разпределение на общото количество улови. Вярно е, както сочи решаващият съд, че административният орган не е обвързан от предложения проект на заповед по чл. 30, ал. 8 АПК, но не може да се сподели становището, че при това положение не дължи излагането на мотиви за критериите, на които се основава възприетото разпределение на количеството улови в оспорената част на акта. Съдът неправилно е приел, че административният орган е спазил изискването за законосъобразност на административния акт да изложи мотиви в оспорената част. Обстоятелството, че определения със заповедта общ допустим улов или квота е в съответствие с изискванията на Регламент 1224/2009, Регламент 1380/2013/ЕС за общата политика в областта на рибарството, като е съобразена и определената с Регламент 2016/73/ЕС квота за България 43,2 тона, не променя извода за липса на мотиви за количественото разпределение между двете браншови организации. Основателен е доводът на касатора относно приложението на чл. 17 от Регламент 1380/2013/ЕС, в който е предвидено, че при разпределянето на възможностите за риболов, на които те имат право по чл. 16, държавите-членки използват прозрачни и обективни критерии, включително от екологичен, социален и икономически характер. Изброени са критерии, които могат да се използват - например въздействието на риболова върху околната среда, минали данни относно спазването на изискванията, приноса към местната икономика и историческите нива на улов . В обсъждания случай от съдържанието на оспорената заповед не може да се установи към какви критерии се е придържал административният орган при разпределението на общото количество улови между двете браншови организации. Ето защо съдът неправилно е приел, че заповедта в обжалвана част е законосъобразна и отхвърлил оспорването на жалбоподателя. Обжалваното решение е необосновано и материално незаконосъобразно - касационни основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК, поради което следва да се отмени. Поради това, че спорът е изяснен от фактическа и правна страна, съгласно чл. 222, ал. 1 АПК, следва да се постанови друго решение по същество, с което да се отмени административният акт в оспорената част.

С оглед изхода на спора, Изпълнителна агенция по рибарство и аквакултури следва да заплати на касационния жалбоподател направените разноски пред двете инстанции общо в размер на 5660 лв., съгласно представения списък на разноските по чл. 80 ГПК, договори за правна защита и съдействие и платежни документи. Възражение за прекомерност на разноските е релевирано от ответника пред първата инстанция, като то не е мотивирано с конкретни фактически основания, свързани с делото. Съдът при преценка на фактическата и правна сложност на казуса не намира основания за редуциране на дължимите разноски.

Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, пето отделение