Решение № 14909 от 15.11.2011 г. на ВАС по адм. д. № 10718/2010 г.

Решение № 14909 от 15.11.2011 г. на ВАС по адм. д. № 10718/2010 г., V о., докладчик председателят Илияна Дойчева Производството по делото е по реда на чл. 145 и следващите от АПК. Образувано е по жалба на Таня Иванова Борисова, от гр. Бургас, против заповед № РД 10-1331/29.07.2010 г. на министъра на образованието, младежта и науката, с която на основание чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 5 от Закона за държавния служител (ЗДСл.) и чл. 107, ал. 1, т. 3 от ЗДСл. на жалбоподателката е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и служебното й правоотношение е прекратено. В жалбата се излагат доводи за незаконосъобразност на акта и се иска отмяната му. Конкретните оплаквания са следните: заповедта не съдържа изискуемите съгласно чл. 108, ал. 1 от ЗДСл реквизити; допуснати са съществени нарушения на административно-производствените правила - не е спазено императивното изискване на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл. служителката да бъде изслушана лично от дисциплинарнонаказващия орган и да даде писмени обяснения, което представлява абсолютно основание за отмяна на акта; не е спазена разпоредбата на чл. 97, ал. 1, т. 4 от ЗДСл., като нарушенията, за които е наказана държавната служителка не са индивидуализирани с дата, място и обстоятелства, при които са извършени, което не позволява да се извърши проверка за спазване преклузивните срокове за налагане на дисциплинарното наказание по чл. 94, ал. 1 от ЗДСл; за част от нарушенията, описани в оспорената заповед служителката вече е била наказана; заповедта е издадена при липса на соченото материално-правното основание по чл. 89, ал. 2 от ЗДСл. Ответникът - министърът на образованието, младежта и науката, чрез процесуалния си представител, оспорва жалбата. Върховният административен съд, пето отделение, констатира, че жалбата е подадена в срок от страна с правен интерес от оспорването и е процесуално допустима. За да се произнесе по нейната основателност, съдът съобрази следното: До прекратяване на служебното й правоотношение Таня Иванова Борисова е заемала длъжността началник на Регионалния инспекторат по образованието (РИО), гр. Бургас. Със заповед № РД 09-823/25.06.2010 г. министърът на образованието, младежта и науката е разпоредил да бъде извършена проверка на дейността на РИО - Бургас към 30.06.2010 г. и е определил комисия. Констатациите от проверката са отразени в доклад № 80891-66/16.07.2010 г., който завършва с предложение да бъде образувано дисциплинарно производство във връзка с установените нарушения. С писмо № 0502-160 от 22.07.2010 г. министърът на образованието, младежта и науката е поискал служителката да представи писмени обяснения. На 26.07.2010 г. Борисова е депозирала обясненията си. Със заповед РД 09-968/27.07.2010 г. министърът на образованието, младежта и науката е разпоредил да се образува дисциплинарно производство за изясняване на фактите и обстоятелствата относно констатациите в цитирания по-горе доклад. Дисциплинарният съвет е провел заседание на 27.07.2001 г., на което е приел, че Борисова не е осъществила текущ и последващ контрол в РИО-Бургас, при установени нарушения на директори по отношение на образователно-възпитателния процес и по държавните зрелостни изпити и не са предприети действия за реализиране на отговорност. Допуснати са пропуски при администриране на дейностите по регистриране, отчитане и унищожаване на документи с фабрична номерация. Не е осъществен ефективен контрол за нарушения на директор на училище при организиране на екскурзия на ученици, не е извършен компетентен анализ и мотиви за закриване на паралелки, с което е ограничен достъпът до образование, не е извършван предварителен контрол за законосъобразност във връзка с поемане на задължения за финансови разходи. По тези съображения с решението на дисциплинарния съвет е прието, че служителката не е изпълнила задълженията си по чл. 21 и чл. 28, ал. 1 от ЗДСл. Поведението й е квалифицирано като дисциплинарно нарушение по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1, 2 и 5 от ЗДСл, във връзка с чл. 2, чл. 5, ал. 1 и 2 и чл. 10, ал. 1 и чл. 16 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация (КПСДА). Нарушенията са определени като тежки и повтарящи се, с неблагоприятни последици за държавната служба и е дадено становище на държавната служителка да се наложи дисциплинарно наказание "уволнение". На 29.07.2010 г. министърът на образованието, младежта и науката е издал оспорената заповед, с която е наложил на жалбоподателката дисциплинарно наказание "уволнение" и е прекратил служебното й правоотношение. Дисциплинарнонаказващият орган е приел, че държавната служителка е извършила нарушенията на служебните задължения, описани в четири групи: I. Относно дейностите по планирането, организацията и контрол при извършени, съгласно годишния план за учебната 2009/2010 г., цялостни и тематични проверки, както и мобилен контрол в училища на територията на Област Бургас. Административният орган е приел, че Борисова не е осъществила контрол върху дейността на РИО - Бургас, както и последващ контрол за изпълнението на предписанията, дадени от нея за отстраняване на констатирани при проверките на различни училища в района нарушения; II. Относно отчитане на документи с фабрична документация, съгласно разпоредбите на чл. 87 и чл. 88 от Наредба № 4/16.04.2003 г. за документите в системата на народната просвета е прието, че при извършени проверки по отчитане на документи с фабрична номерация в редица училища в района и констатирани нарушения - липса на регистрация във входящия дневник в РИО, липса на приемно-предавателни протоколи, които да удостоверяват предаването и приемането на дипломи за средно образование и свидетелства за основно образование, несъответствие между броя на заявените и издадени дипломи, служителката не е осъществила контрол върху дейността на директорите на проверените училища. III. По отношение на процеса на управление на бюджетните средства е прието, че жалбоподателката не е осъществявала предварителен контрол за законосъобразност при вземане на решения във връзка с поемане на задължения и извършване на разходи в РИО - Бургас, констатирано е, че като началник на РИО служителката е издавала командировъчни заповеди и е разпореждала изплащането на суми за командировки в нарушение на Наредба за командировките в страната. Във връзка със сключени граждански договори от РИО - Бургас министърът е приел, че задълженията на изпълнителите са посочени общо, в протоколите за приемане на извършената работа не са конкретизирани извършените дейности, подписани са без възражения от директора, което е довело до непрозрачност и непроследимост на извършените дейности. IV. По отношение управлението на имот, предоставен безвъзмездно за управление на РИО - Бургас министърът е приел, че за периода 01.06.2007 г. - 30.06.2010 г. Борисова го владее без правно основание. При тези факти дисциплинарнонаказващия орган е приел, че с описаните действия и бездействия жалбоподателката не е изпълнила задълженията си по раздел V, т. 1, т. 3 и т. 5 от длъжностната си характеристика да планира, организира и контролира дейността на РИО на територията на областта, да контролира прилагането и спазването на ДОИ в държавните, общинските и частните училища, детските градини и обслужващи звена и да се разпорежда с финансовите средства на РИО в съответствие с действащата нормативна уредба, както и разпоредбите на чл. 21, ал. 1 от ЗДСл, чл. 28, ал. 1 от ЗДСл и чл. 2, ал. 4 и 5, чл. 4, ал. 1 и чл. 5, ал. 1 и 2 от КПСДА. Предвид изложеното е приел, че е осъществен съставът на чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 5 от ЗДСл., поради което и на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл е наложил на Борисова най-тежкото дисциплинарно наказание. При така установените факти настоящият състав на Върховния административен съд направи следните правни изводи: Жалбата е основателна. Заповедта за налагане на дисциплинарното наказание е издадена от компетентен орган, в кръга на предоставените му правомощия и при спазване на административнопроизводствените правила, регламентирани в чл. 96 от ЗДСл. Дисциплинарното наказание е наложено след проведено дисциплинарно производство - образувано е дисциплинарно дело, на което са взети предвид обясненията на служителката и е изразено становище, че са допуснати нарушения, които обосноват налагането на най-тежката дисциплинарна санкция. Спазени са и изискванията на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл - по делото е установено, че преди налагане на наказанието жалбоподателката е изслушана от дисциплинарнонаказващия орган и са приети писмените й обяснения. В този смисъл възражението за нарушение, свързано с процедурата по цитирания текст, е неоснователно. Въпреки това съдът намира, че са налице основания за отмяна на оспорения административен акт. При издаване на заповедта са допуснати нарушения на формата на същата, а освен това заповедта е незаконосъобразна, тъй като наказанието е наложено без да са налице основания за ангажиране на дисциплинарната отговорност на служителката по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 и 5 от ЗДСл. Не е спазена императивната разпоредба на чл. 97, ал. 1, т. 4 и т. 5 от ЗДСл - въпреки подробно изложените факти липсва описание на извършените нарушения, дата и място на извършването им и обстоятелствата, при които са извършени. Не са конкретизирани и служебните задължения, които са нарушени от служителката виновно. Посочените нарушения водят до невъзможност да се установи неизпълнението на задълженията от страна на държавния служител, което обуславя и незаконосъобразност на заповедта за налагане на дисциплинарното наказание. В първата група нарушения по т. 2.1, 3.4, 4, 4.1 и 5 служителката е наказана за неизпълнение на задълженията си да планира, организира и контролира дейността на ръководения от нея РИО - нарушение по чл. 8, ал. 1, т. 1 от ПУДРИО и т. 1 от длъжностната и характеристика. По т. 2.1 дисциплинарно-наказващият орган е приел, че не е осъществила контрол върху дейността на членовете на комисията, осъществила цялостна проверка в СОУ "Добри Чинтулов" - Бургас, като е допуснала комисията да не изпълни задълженията си във връзка с контрола по отчитане и унищожаване на документи с фабрична документация, определени в чл. 87 и чл. 88 от Наредба № 4/16.03.2003 г. за документите в системата на народната просвета. Констатациите на органа в тези части се опровергават от приложените по делото доказателства. Във връзка с отразени нередовности в констативен протокол К-307/05.05.2010 г. са изискани обяснения от директорката на СОУ "Добри Чинтулов" - гр. Бургас, наложено й е дисциплинарно наказание и подаден сигнал до Районна прокуратура -Бургас. По т. 3.4 служителката е наказана за нарушение, което касае последващ контрол върху дейността на директорът на училище на ПГХТ "Акад. Зелинский" - Бургас във връзка с дадените предписания, поради което има несъответствие между фактическото и правното основание за ангажиране на дисциплинарната отговорност на служителката. По т. 4 министърът е приел, че не е упражнила контрол при провеждане на ДЗИ - майска сесия 2010 г., тъй като регионалната зрелостна комисия по ДЗИ е допуснала явяването на Георги Емилов Димов по желание на трети ДЗИ по немски език - нарушение по чл. 8, ал. 1, т. 1 и т. 16 от ПУДРИО. Описаното не представлява нарушение по смисъла на цитираните норми. Правомощията на началника на РИО във връзка с организацията и провеждането на ДЗИ са уредени в чл. 19 от Наредба № 3/17.05.2004 г. за организацията и провеждането на ДЗИ. В изпълнение на контролните си правомощия по повод постъпила молба вх. № вх. № РД-21-1162/14.06.2010 г. в РИО - Бургас Борисова е разпоредила проверка в ГЧЕ - "Васил Левски" - Бургас, изготвен е констативен протокол № К-404/18.06.2010 г. В свой доклад № РД-21-1162/12.07.2010 г. до зам. министъра на образованието, младежта и науката служителката е изложила подробни съображения за законосъобразното допускане на Георги Емилов Димов до явяване на допълнителен ДЗИ по реда и при условията на чл. 24, ал. 3 и ал. 5 от Закона за народната просвета. В противоречие с доказателствата по административната преписка е изводът на дисциплинарно-наказващия орган за нарушение по т. 4.1 от заповедта. По повод жалба от ученици във връзка провеждане на ученическа екскурзия по маршрут Слънчев бряг - Мармарис - Слънчев бряг през периода 25.05.2010 г. - 30.05.2010 г. от ученици от ХII клас от ПГ по туризъм "Иван Вазов" - Слънчев бряг Борисова е разпоредила проверка, за която е съставен констативен протокол № К-417/05.07.2010 г., изискала е обяснения от директора на гимназията и е издала задължителни предписания за отстраняване на нередовностите. По т. 5 министърът е приел, че като е наредила закриване на паралелки, за които приетите са под норматива за минимален брой ученици, служителката не е изпълнила разпоредбата на чл. 20, ал. 4 от Наредба № 11/28.03.2005 г. за приемане на ученици в държавни и общински училища, с което е нарушила задължението си по чл. 18, ал. 1, т. 1 от ПУДРИО. Посоченото правно основание не кореспондира на фактическите констатации и доказателствата в административната преписка - в изпълнение на правомощието си по чл. 20, ал. 3 от Наредбата след първи етап на класиране на учениците след завършен VII - ми клас Борисова е разпоредила закриване на паралелки, в които приетите са под норматива за минимален брой ученици, видно от доклад № РД-21-1239/23.06.2010 г. и приложения към него списък на некласираните ученици в РИО - Бургас към 22.06.2010 г. Разпоредбата на чл. 20, ал. 4 от Наредбата гласи, че за паралелките по ал. 3 държавен прием може да се извършва по решение на началника на РИО след анализ на резултатите от приемните изпити, желанията на учениците и спецификата на населеното място. Решението на ръководителя на РИО да не закрие паралелки по ал. 3 е в рамките на оперативната самостоятелност на органа и не подлежи на съдебен контрол. По т. 3.2, 3.3, 3.7 служителката е наказана за неосъществен последващ контрол върху дейността на директорите на училища в ръководения от нея район във връзка с изпълнението на дадени задължителни предписания - нарушения по чл. 8, ал. 1, т. 1 от ПУДРИО. Констатациите на органа в тези части се опровергават от приложените по делото доказателства. В административната преписка се съдържат доклади от директорите на училищата, задължени да изпълнят предписанията на жалбоподателката, в които същите отчитат предприетите мерки във връзка със задължителните предписания, като прилагат и доказателства за изпълнението им. По 3.2 е представен протокол № К-409/24.062010 г. за предприетите действия по изпълнение на дадените предписания на директора на РИО - Бургас. По т. 3.3 със заповед № РД-06-4 от 04.01.2010 г. са дадени задължителни предписания на директора на ПГПТ "Ив. Вазов"-к. к. Слънчев бряг за изпълнението, на които е изготвена докладна записка от 01.02.2010 г. По т. 3.7 е представен доклад за изпълнение на дадените предписания РД-06-291/18.06.2010 г. С това задълженията на Борисова във връзка с контрола на изпълнението са практически осъществени, т. е. липсва необходимост от предприемане на последващи действия за установяване изпълнението на предписанията. В този смисъл поведението на жалбоподателката, не представлява нарушение на служебните задължения по чл. 8, ал. 1, т. 5 и т. 11 от ПУДРИО, както и на задълженията за контрол, предвидени в т. 3 от длъжностната характеристика. Цитираните тестове изискват от жалбоподателката като началник на инспектората да контролира спазването на държавните образователни изисквания в училищата - т. 5 (в този смисъл е и т. 3 от длъжностната характеристика), както и да контролира дейността на директорите на училищата в района. В случая с даването на задължителни предписания служителката осъществява контрол върху дейността на директорите, а с получаването на доклади отчитащи изпълнението е провела и последваща проверка за изпълнението на конкретните мерки за отстраняване на допуснатите нарушения. Описаните в раздел II на заповедта нарушения също не са осъществени. Посочени са нарушения, които не могат да се индивидуализират по време, място и обстоятелства, при които са извършени. Служителката е наказана за неупражняване на контрол във връзка със съхранението, отчитането и унищожаването на документи с фабрична документация - нарушения по чл. 87 и чл. 88 от Наредба № 4/16.04.2003 г. за документите за системата на народната просвета. Тези констатации не се подкрепят от доказателствата по административната преписка. В изпълнение на задълженията да контролира дейността на училищата в района относно съхранението и движението на документи с фабрични номера Борисова е определила комисия, която да извърши проверка на представените в РИО - Бургас протоколи и отчети за унищожаване на документи с фабрична номерация. Резултатите от проверките са отразени в констативни протоколи (№ К-280/30.04.2010 г. за извършена проверка в ПГСС "Златна нива" - гр. Айтос, № К-218/19.01.2010 г. за ГРЕ "Г. С. Раковски" - Бургас) и са изготвени доклади от комисията. По повод установени нарушения Борисова е наложила дисциплинарни наказания на директорите на СОУ "Добри Чинтулов" - гр. Бургас и ПГМЕЕ - Бургас, издала е задължителни предписания за отстраняване на констатираните нарушения с конкретни срокове и отговорници (заповед № РД-06-320/19.05.2010 г. ). По този начин жалбоподателката е изпълнила задълженията са за контрол върху дейността на училищата, както и на дейностите по изпълнение на задълженията по Наредба № 4/2003 г., т. е. не са налице нарушения по чл. 8, ал. 1, т. 5 и т. 10 от Правилника и на т. 3 от длъжностната характеристика. Действително жалбоподателката е извършила, описаните нарушения по т. III от заповедта, но допуснатите и описани по-горе формални нарушения при издаването й и такива на административнопроизводствените правила в отделни части, обосновават извод, че не са налице основания за ангажиране на дисциплинарната отговорност на служителката. Посочените нарушения не могат да обосноват налагането на най-тежкото дисциплинарно наказание. Липсват съображения, които да обосновават конкретната тежест на тези нарушения на база на големия брой факти, изложени в заповедта, послужили като основание за санкциониране на жалбоподателката. Поради това не може да се направи извод, че тези нарушения са достатъчни за налагането на дисциплинарно наказание "уволнение". По т. IV административният орган е приел, че за периода 01.06.2007 г. - 30.06.2010 г. служителката владее без правно основание имот, предоставен безвъзмездно със заповед № РД-10-100/01.06.2007 от областния управител на Бургаска област на МОНМ за нуждите на РИО - Бургас. Това поведение на Борисова е квалифицирано като нарушение на чл. 21, ал. 1 от ЗДСл. Настаняването под наем в държавни ведомствени жилища се извършва от ръководителя на ведомството, на което е предоставен имотът при условия и по ред, уредени чл. 21 - 27 от Наредба за прилагане на Закона за държавната собственост в случая това е дисциплинарнонаказващия орган, поради което не е налице основание за ангажиране на дисциплинарната отговорност на служителката за посоченото нарушение. Жалбоподателката не е осъществила и посочените в заповедта нарушения на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация. Дисциплинарнонаказващият орган не е описал факти, които да сочат, че от страна на служителката е допуснато поведение, уронващо престижа на службата, както и такова, което да се квалифицира като нарушение на нормата на чл. 28, ал. 1 от ЗДСл. Допуснато е противоречие между фактическите и правни основания за издаване на заповедта - фактическите обстоятелства сочат на неизпълнение на служебните задължения, а правното основание е свързано с нарушение на етичните правила. Това формално несъответствие е съществен порок във формата на акта, който е самостоятелно основание за отмяната му в тази част. Съобразно изложено съдът намира, че обжалваната заповед е незаконосъобразна, поради което следва да бъде отменена. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2, пр. 2 от АПК Върховният административен съд, пето отделение,