Решение № 2953 от 16.03.2016 г. на ВАС по адм. д. № 13761/2014 г.

Решение № 2953 от 16.03.2016 г. на ВАС по адм. д. № 13761/2014 г., V о., докладчик съдията Виолета Главинова чл. 145 АПК Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) Образувано е по жалба на Клементина Здравкова Грохчева от гр. София против заповед № ЧР-П-156 от 29.09.2014 г. на министъра на икономиката, с която служебното й правоотношение е прекратено на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) - поради съкращаване на длъжността. Жалбоподателката поддържа, че заповедта е постановена в противоречие с административнопроизводствените правила, тъй като цитираната в нея заповед № РД-16-1297/25.09.2014 г. на министъра на икономиката и енергетиката, послужила като основание за издаване на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение, не е подписана от министъра, единствено е запазен номер за нея в деловодната система, което опорочава административната процедура. Твърди също така и нарушение на материалния закон, изразяващо се в липсата на предпоставките за съкращаване на длъжността. Моли заповедта да бъде отменена. Претендира и направените по делото разноски. Ответникът - министърът на икономиката оспорва жалбата чрез процесуален представител и моли да бъде отхвърлена. Претендира и възнаграждение на осъщественото от юрисконсулт процесуално представителство в процеса. Върховният административен съд, състав на Пето отделение, за да се произнесе взе предвид следното: Жалбоподателката Грохчева е назначена като държавен служител на длъжност "главен експерт" в сектор "Финансов контрол и плащания", отдел "Финансово управление" на Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност" в Министерство на икономиката, като заема една от 88-те щатни бройки за длъжността в главната дирекция съгласно длъжностното разписание в сила към 29.09.2014 г. Със заповед № РД-16-1297/25.09.2014 г., издадена от министъра на икономиката на основание чл. 2, ал. 3 от Закона за държавния служител и чл. 12, т. 1 от Устройствения правилник на МИ, приет с Постановление на Министерския съвет № 197/02.09.2013 г. (Обн., ДВ, бр. 79 от 2013 г., изм. и доп., бр. 110 от 2013 г. и бр. 14 от 2014 г.) и доклад на главния секретар на министерството, са утвърдени длъжностно разписание, в сила от 01.10.2014 г. и организационно-управленска структура на Министерството на икономиката, в сила от 01.10.2014 г. В цитирания в заповедта доклад на главния секретар на МИ са предложени промени в организационно-управленската структура на част от дирекциите в министерството, включително и в Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност". Мотивите за предложените структурни промени за главната дирекция са постигане на по-висока ефективност при изпълнение на функциите на дирекцията като управляващ орган на оперативна програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика" 2007-2013 и оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014-2020 г. чрез конструирането на 8 отдела вместо досегашните 6 и оптимизиране структурата на регионалните сектори като броят им от 7 става на 4, като към всеки от тях ще има изнесен офис. С тези промени според доклада се премахват 3 длъжности с изцяло административен характер-началник сектор "Враца, "Бургас" и "Стара Загора", като тези сектори се сливат, съответно с регионален сектор София, Варна и Пловдив, и намаляването на числеността на секторите в страната и освободените щатни бройки се прехвърлят в Регионален сектор София, тъй като повече от половината от сключените договори се изпълняват в София и областта. С оглед предложените промени министърът на икономиката одобрява новото длъжностно разписание, в сила от 01.10.2014 г. Според него в министерството е запазена числеността на Главна дирекция " Европейски фондове за конкурентоспособност" 228, но бройките за длъжността "главен експерт" в дирекцията от 88 бр. намаляват на 79. Във връзка с така разпоредените промени със заповед № РД-16-1297/25.09.2014 г. органът по назначаването издава заповед № ЧР-П-156/29.09.2014 г., предмет на оспорване в настоящото производство, с която прекратява служебното правоотношение на Грохчева на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл - поради съкращаване на длъжността. При така установените факти настоящият състав на Върховния административен съд, пето отделение, стигна до следните изводи: Жалбата е подадена в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК и от лице, за което административният акт е неблагоприятен, поради което е допустима. Разгледана по същество жалбата е основателна. Оспорената заповед е издадена от компетентен орган -министъра на икономиката, при спазване на административната процедура по издаването и. Неоснователно в тази връзка е твърдението на жалбоподателката за нарушаване на административнопроизводствените правила при произнасяне на административния акт, произтичащо от позоваване на заповед, която не е издадена към датата на разпоредените структурни промени. По делото е допусната и изслушана съдебно-техническа експертиза със задача на вещото лице след извършване на проверка в деловодната система на министерството за 01.10.2014 г. да даде заключение - заповед № РД-16-1297/25.09.2014 г. на министъра на икономиката съществува ли в деловодната система на датата - 29.09.2014 г. - на която е прекратено служебното правоотношение с Клементина Здравкова Грохчева. Според заключението, което като пълно и компетентно дадено, съдът кредитира изцяло, процесната заповед е добавена като прикачен файл с име 123.tif 35 от Стефка Стефанова на 25.09.2014 г. в 11.43 часа. Следователно е неоснователно твърдението на жалбоподателката за нарушение на процедурата по издаване на заповедта на министъра на икономиката за прекратяване на служебното и правоотношение. Последната обаче е издадена в нарушение на материалния закон по следните съображения: Съкращаването на длъжността заемана от жалбоподателката според приетото от административния орган е в резултат на структурните промени във ведомството. Длъжностите, утвърдени със съответната характеристика, като брой, йерархия и взаимодействие помежду им, установяват от една страна параметрите на персоналното участие, като отговорности и функции на всеки служител и от друга-реда на организация в системата. Тези два елемента са взаимосвързани, и доколкото основна водеща цел е дейността, за чието осъществяване са подчинени усилията на всички служители, в която и да е функционираща единица, структурата на нейното осъществяване обособява статуквото на служителя. Дейността се ръководи от съответния орган, в случая - министърът на икономиката. При спазване на законните изисквания, в рамките на правомощията му той утвърждава длъжностно разписание, което влиза в сила на 01.10.2014 г. според което отдел "Финансово управление" е закрит, съкратени са и длъжностите на служителите в отдела, включително и длъжността "главен експерт" една от които заемана от жалбоподателката. Но структурната промяна, доколкото е реализирана на база на вътрешноведомствен акт на министъра, а не с Устройствения правилник на министерството, запазва числеността на главната дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност". Функционалната характеристика на главната дирекция е очертана в разпоредбата на чл. 32 (в относимата редакция към 18.02.2014 г.) от Устройствения правилник на Министерството на икономиката и енергетиката (отм.), приет с ПМС № 197 от 2.09.2013 г., обн., ДВ, бр. 79 от 10.09.2013 г., в сила от 1.09.2013 г., изм. и доп., бр. 110 от 21.12.2013 г., в сила от 21.12.2013 г., бр. 14 от 18.02.2014 г., в сила от 18.02.2014 г., отм., бр. 108 от 30.12.2014 г., в сила от 1.01.2015 г. Основните цели, регламентирани в цитираната разпоредба включват 1. организиране и координиране на дейностите по изпълнение на ангажиментите на министерството, предвидени в европейското и националното законодателство за изпълнение на кохезионната политика на Общността; 2. изпълнение на функциите на Управляващ орган на Оперативна програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика" 2007 - 2013 и функциите на Управляващ орган на оперативната програма за програмния период 2014 - 2020, спазвайки принципа на разделяне на отговорностите; 3. осъществяване на функциите на Изпълнителна агенция и Звено за изпълнение на проекти по Програма ФАР; 4. участие в разработването на прогнозите и проектобюджета на министерството, както и в изпълнението на програмите от програмния бюджет на министерството с оглед на функционалната си компетентност; 5. отговорност за изготвянето на Оперативната програма за програмен период 2014 - 2020 г. и съпътстващите я документи, както и за нейното актуализиране, изпълнение и оценка съгласно приложимите регламенти на ЕК и националното законодателство и др. Посочените функционални характеристики на дирекцията са непроменени и след разпоредените структурни промени в нея. От представената по делото длъжностна характеристика за длъжността "главен експерт", изпълнявана от държавната служителка Клементина Грохчева се разкриват-целта на длъжността- да осъществява финансово управление, контрол и планиране по проекти и програми, финансирани от фондовете на ЕС, областите на дейност-организиране изграждането и функционирането на системите за финансово планиране и управление, разработване и предлагане на експертни оценки и решения по проблемите, свързани с финансовото планиране и управление на проекти и програми, финансирани от Европейския съюз (ЕС), участие в разработване, съгласуване и изготвяне на становища по проекти на законови актове, свързани с международни програми и проекти и усвояването на структурние фондове на ЕС, преките задължения-да участва при провеждане на политиката на МИ по усвояване на структурните фондове и изпълнението на програми и проекти, изготвяне и проверка на дългосрочни прогнози относно договорени верифицирани и сертифицирани средства по ОПРКБИ 2007-2013 г. и по ОПИК 2014-2020 г. и др. Сравнението на заетостта на щатните бройки в представените по делото длъжностни разписания към момента на съкращението на длъжността на жалбоподателката - 29.09.2014 г. - и след този момент- 01.10.2014 г. -показва наличието на вакантни длъжности в обсъжданата Главна дирекция както преди структурните промени-25 щатни бройки, включително 5 за длъжността главен експерт, така и след това- 10 вакантни длъжности, от които 2 за длъжността главен експерт. Независимо от позиционирането на вакантните длъжности в различните отдели и сектори на дирекцията, доколкото функционалната характеристика на тази структура на министерството остава същата след организационните промени, то и промените се отразяват несъществено на новосъздадените отдели и обединени сектори в тях, и на нормативно определените длъжности в тази администрация с присъщите им изисквания и критерии за заемането им. Следва да се отбележи, че определени функции не могат да бъдат постоянно отъждествявани с конкретна длъжност, тя е съвкупност от такива при определен ред на организация, като при промяната му те могат да бъдат извадени от длъжността и комбинирани с други, даващи основание за създаване на нови длъжности или да допълнят характеристиките на заварени такива, и съкращаване на старите. Но защитата на правата на служителя от произвола на назначаващия орган е основен акцент в уреждащите правоотношенията помежду им нормативни актове. Колизията в интересите им е предпоставена от позициите, които заемат, органът има интерес от най-ефикасно управление на дейността, служителят от запазване или подобряване на собственото си статукво. При субординативната връзка между тях, подчиненото положение на служителя го поставя в по-уязвима позиция. ЗДСл гарантира правата на служителя, като поставя категорични условия при прекратяването на правоотношението с него, както и запазването им при определени обстоятелства. Представената по делото длъжностна характеристика за длъжността "главен експерт" в Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност", отдел "Финансови инструменти" с утвърдената в нея система от функции, задължения и изисквания за заемането и, утвърдена след организационните промени 01.10.2014 г. разкрива идентичност с функционалното съдържание на длъжностната характеристика за изпълняваната от Грохчева длъжност "главен експерт" до прекратяване на служебното и правоотношение. Идентични са - длъжностното ниво, експертното ниво, минималният ранг за заемане на длъжността, основната цел на двете длъжности-участие в дейности, отчитане и контрол на проекти, програми, споразумения, съфинансирани от ЕС, областите на дейност-разработване и предлагане на експертни оценки и решения по проблемите, свързани с финансовото планиране и управление на проекти и програми, съфинансирани от ЕС, в преките задължения, в изискванията за заемане на длъжността. Различията в двете сравнявани длъжностни характеристики са незначителни и не водят до извод за нова, качествено различна длъжностна характеристика с нови, качествено различни изисквания, функции и задължения за изпълнението и. Изложеното налага извода, че в конкретния случай прекратяването на служебното правоотношение с държавния служител е извършено в нарушение на материалния закон - чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, тъй като не са налице елементите на фактическото състояние-"съкращаване на длъжността". В хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл при съкращаване на длъжности и свързаните с тях структурни промени се цели оптимизиране на администрацията, което може да се изрази в намаляване на числения състав изобщо или намаляването му в едни звена и увеличаването му в други, премахването на отделни длъжности и разкриване на нови с качествено нови функции. След като нито една от предпоставките за съкращаване на длъжността не е налице-нито редуциране на броя на длъжностите, нито премахване на системата от функции, задължения и изисквания за длъжността "главен експерт" изпълнявана от жалбоподателката до прекратяване на служебното и правоотношение, последното е незаконосъобразно. А утвърждаването на длъжности, идентични по съдържание със съкратената и обявени за вакантни не кореспондират на законовата цел - съкращението. Следователно оспорената заповед е издадена и в противоречие с целта на закона, тъй като целта на съкращаване на длъжности е оптимизиране на администрацията, при което първо следва да бъдат премахнати незаетите щатни бройки и едва след това да се премине към следващите. По изложените съображения оспорената заповед като незаконосъобразна следва да бъде отменена, а на жалбоподателката следва да бъдат присъдени направените по делото разноски в размер на 300 (триста) лева адвокатско възнаграждение. Воден от горното, ВАС, Пето отделение ОТМЕНЯ заповед № ЧР-П-156 от 29.09.2014 г. на министъра на икономиката. ОСЪЖДА Министерство на икономиката да заплати на Клементина Здравкова Грохчева разноски по делото в размер на 300 (триста) лева възнаграждение за един адвокат. Решението подлежи на обжалване пред 5-членен състав на ВАС в 14-дневен срок от съобщението, че е изготвено.