Решение № 4618 от 16.5.2022 г. на ВАС, VII о.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Ай Кю Ем ООД, със седалище гр. София и адрес на управление: [улица], представлявано заедно от двама от управителите Р. Бимбалов и Г. Стойкова, подадена чрез процесуалния му представител - адв. С. Маринова, САК, срещу Решение 5276 от 26.08.2021 г. на Административен съд София град (АССГ) по адм. дело 3301/2021 г., с което е отхвърлена жалбата на дружеството срещу Решение РД-16-153 от 10.02.2021 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Иновации и конкурентноспособност 2014-2020 г. (РУО на ОПИК) за отказ от предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за проектно предложение с референтен номер BG16RFOP002-2.077-0113 и наименование Подкрепа за средни предприятия за преодоляване на икономическите последствия от пандемията COVID-19, в рамките на приоритетна ос 2 Предприемачество и капацитет за растеж на МСП на оперативната програма. Касационният жалбоподател релевира доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и необоснованост отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Счита за несъответен на закона и утвърдените от РУО на ОПИК Условия за кандидатстване по процедура BG16RFOP002-2.077 (УК) извод на съда, че под лице с право да представлява следва да се разбира единствено лицето, вписано в Търговския регистър към Агенция по вписванията. Сочи, че е налице разлика между електронни документи и документи, които се подават по електронен път, и в тази връзка, разписаните на хартия, сканирани и прикачени в системата ИСУН документи, подадени чрез квалифициран електронен подпис (КЕП) от упълномощено лице, следва да се приема, че изпълняват изискванията. Твърди, че в УК липсва изрично посочено изискване или уточнение по какъв начин следва да бъдат подписани документите към проектното предложение. Жалбоподателят сочи, че при констатация от страна на управляващия орган, че документите не са представени надлежно, е следвало да се приложи чл. 30, ал. 1 АПК, като от дружеството се изиска потвърждение за авторството на представените документи. Намира за противоречащо на закона и правната теория въведеното от УО ad hoc за целите на Условията за кандидатстване ограничение документите, необходими за сключване на договора, да се подписват само от официалния представляващ кандидата. Касационният жалбоподател счита, че след като в качеството си на кандидат в процедурата за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, в отговор на отправената му покана за сключване на договор за предоставяне на помощта, е представил всички изискуеми документи, и от страна на управляващия орган не е констатирана нередовност в тях, последвалият отказ от финансиране се явява неправомерно действие в нарушение на принципите за правна сигурност, оправданите правни очаквания и добра администрация. Сочи практика на Съда на Европейския съюз в подкрепа на твърдението си, че УО е бил задължен да положи дължимата грижа и разгледа грижливо и безпристрастно всички относими към случая обстоятелства. Счита, че срокът, в рамките на който следва да се представят изисканите документи за сключване на АДБФП, е инструктивен и с изтичането му не се преклудира възможността на органа за произнасяне, а неспазването му от страна на кандидата не поражда възможно най-тежките последици, а именно отказ от финансиране. Сочи, че аргументите му, че действията на УО не съответстват на целта на мярката за подпомагане на предприятията в условията на пандемия от Covid-19, не са обсъдени от съда. Според касатора, съдът не е обсъдил и анализирал всички изведени от жалбоподателя факти и обстоятелства в тяхната взаимовръзка и зависимост, и неправилно е възприел част от тях, което води до необоснованост на решението му. По изложените съображения моли съда да отмени решението на АССГ, както и да отмени решението на РУО на ОПИК, с което му е отказано предоставянето на безвъзмездна финансова помощ. Претендира разноски за двете съдебни инстанции по представен списък по чл. 80 ГПК. Ответникът ръководителя на УО на ОПИК, чрез процесуалния си представител - служител с юридическо образование Д. Ганчев, в съдебно заседание изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Моли съдебното решение да бъде оставено в сила. Представителят на Върховната административна прокуратура дава становище за неоснователност на касационната жалба. Счита, че не са налице сочените от жалбоподателя касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК, поради което предлага решението като правилно да остане в сила. Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд е установил от фактическа страна, че: Дружеството Ай Кю Ем ООД е кандидат, одобрен за финансиране по процедура за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ Подкрепа за средни предприятия за преодоляване на икономическите последствия от пандемията Covid-19, финансирана по Оперативна програма Иновации и конкурентноспособност 2014-2020 г. На 30.12.2020 г. до Ай Кю Ем ООД чрез Информационната система за управление и наблюдение на средствата от ЕСИФ (ИСУН 2020) е изпратена покана/уведомление по чл. 36, ал. 2 от Закона за управление на Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ), в която са посочени документите, които е следвало да бъдат представени от дружеството в тридесетдневен срок от получаването й, който изтича на 29.01.2021 г. За всеки един от документите, описани в точки от 1 до 12, е посочено по какъв начин следва да бъдат подписани и представени, а именно с валиден квалифициран електронен подпис (КЕП) на лице с право да представлява кандидата. Изрично е посочено в поканата, че квалифицираният електронен подпис, с който се подписват документите следва да е с титуляр и автор лице с право да представлява кандидата или с титуляр предприятието-кандидат и автор лице с право да представлява кандидата. Допуснато е упълномощаването с нотариално заверено пълномощно на трето лице, което да подпише административния договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. Поканата е получена от дружеството на 30.12.2020 г. На 29.01.2021 г. дружеството е представило чрез модул Комуникация с УО в ИСУН 2020 изисканите в поканата документи, подписани с валиден КЕП на Ц. Симов трето за дружеството лице, с редовно учредена представителна власт от Г. Стойкова и Р. Бимбалов, в качеството им на управители и представляващи заедно дружеството Ай Кю Ем ООД. На 10.02.2021 г. е издадено оспореното пред първоинстанционния съд Решение РД-16-153 на ръководителя на УО на ОПИК, с което на основание чл. 38, т. 3, предл. 2 ЗУСЕСИФ е отказано предоставянето на безвъзмездна финансова помощ на кандидата Ай Кю Ем ООД, тъй като до изтичане на законоустановения срок същият не е представил изисканите от него годни доказателства, че отговаря на изискванията за бенефициер. От правна страна съдът е приел, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в предписаната от закона форма и при спазване на административнопроизводствените правила. По същество е приел, че УК, с които кандидатът е бил запознат, са общ административен акт и в тях детайлно е описан редът, по който ще бъде предоставяна безвъзмездната финансова помощ. Подаването на проектно предложение по процедурата, както и представянето на изискваните документи се извършва изцяло по електронен път, като за създадените по електронен път документи следва да бъдат подписани с КЕП. Поканата възпроизвежда условията за кандидатстване и се изисква от кандидата създаването на електронни оригинални документи, които да имат същото правно значение като собственоръчно подписан хартиен документ, поради което сканирането им и прикачването им в ИСУН 2020, извършено на 29.01.2021 г. не удовлетворява поставените в УК изисквания. Според съда, автор на изисканите електронни документи не може да бъде лице, което не е законен представител на предприятието-кандидат. Изисканите с поканата документи, които имат декларативно и удостоверително значение за фактите, от които зависи дали кандидатът отговаря на изискванията за бенефициер, следва да изхождат от него той да бъде не само техен титуляр, но и автор. Изрично в УК е посочено, че документите, изискани с поканата във връзка с подписването на административния договор, трябва да бъдат подписани с КЕП от лицата, които са официални представляващи кандидата и са вписани в ТР, както и да бъдат прикачени в ИСУН 2020. Посочено е също така, че тези документи са в основата на преценката от страна на административния орган дали кандидатът отговаря на условията за бенефициер и с него може да бъде сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. Тази преценка се извършва въз основа на представените в 30-дневния преклузивен срок документи, а за характера на този срок се съди по предмета на действието, което следва да се извърши и последиците от неизвършването му или пропускането му. Според съда, действието е процесуално, а негов предмет е доказване на изискванията за сключване на административен договор по отношение на кандидата. Съдът е установил, че изпратеният чрез модул Комуникация с УО в ИСУН 2020 архивен файл, съдържащ сканирани копия на хартиените документи, изискани с поканата, е подписан от лице, което е упълномощено по силата на изрично нотариално заверено пълномощно, да подава и подписва с КЕП формуляр за кандидатстване по процедурата, както и отговори на постъпили от страна на оценителната комисия въпроси, свързани с оценката на проектното предложение. Поканата съдържа подробни указания по отношение подписването на всеки документ от лице с право да представлява кандидата и по този начин административният орган не е допуснал нарушение по отношение на задължението си за детайлни разяснения, а напротив такива са дадени надлежно, неколкократно. Доколкото органът изрично посочва в УК, че под лице с право да представлява кандидата се разбира официалния му представител, дори да се приеме, че архивният файл може да бъде прикачен в ИСУН 2020 по силата на пълномощното от името на предприятието, то документите, които са изискани не са представени в оригинални електронни документи подписани с КЕП на лицето, което представлява кандидата. Поради това, съдът приема, че не е изпълнено изискването кандидат лично да удостовери с писмено свое изявление съответствието си с изискванията за бенефициер. По изложените съображения първоинстанционният съд отхвърля жалбата на Ай Кю Ем ООД. Решението е валидно, допустимо и правилно. По силата на чл. 26, ал. 1 ЗУСЕСИФ ръководителят на управляващия орган на програмата утвърждава за всяка процедура насоки и/или друг документ, определящи условията за кандидатстване и условията за изпълнение на одобрените проекти. Елемент от производството по утвърждаването им е провеждането на обществено обсъждане, като заинтересованите страни разполагат с възможност за писмени възражения и предложения по реда на чл. 26, ал. 4 с.з. Специалната нормативна уредба предвижда и правила за даване на разяснения по утвърдените документи по искане на кандидат в процедурата ал. 8 и 9 на чл. 26 ЗУСЕСИФ. Съдебно обжалване на документите по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕСИФ е предвидено изрично в разпоредбата на чл. 27, ал. 2, изр. 2-ро във вр. с ал. 1 ЗУСЕСИФ. Анализът на цитираната законова регламентация обуславя извод, че Условията за кандидатстване имат самостоятелно правно битие, установявайки задължителни правила при провеждането на съответната процедура по подбор. По правната си природа документите по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕСИФ представляват общ административен акт по смисъла на чл. 65 АПК имат еднократно правно действие, важимо само за конкретната процедура, за която се отнасят, създават права и вменяват задължения на неопределен брой лица. С влизането им в сила те стават задължителни както за участниците в процедурата, така и за водещия административното производство орган. В случая със заповед РД-16-562/10.07.2020 г. на ръководителя на УО е утвърден пакет от документи за провеждане на процедура за подбор на проектни предложения BG16RFOP002-2.077 "Подкрепа за средни предприятия за преодоляване на икономическите последствия от пандемията COVID-19", в т.ч. Условия за кандидатстване и Условия за изпълнение на процедурата по подбор, изменени със заповед РД-16-1454/21.12.2020 г. на същия орган. Доколкото няма данни за оспорването им, цитираните заповеди са влезли в сила и пораждат последиците на стабилен административен акт. Видно от съдържанието им, УК предвиждат процедурата да се проведе изцяло в електронна среда чрез системата ИСУН 2020. Подаването на документите по електронен път е задължително както във фазата на кандидатстване (попълване и подаване на формуляр на проектно предложение), така и на етапа на проверка на допустимостта на кандидата и на достоверността на декларираното от него преди сключване на административен договор. В т. 27.1. Процедура за уведомяване на неуспелите и одобрените кандидати и сключване на административни договори за безвъзмездна финансова помощ, подт. ІV от УК е указано, че с изпращане на поканата за подписване на административен договор за безвъзмездна финансова помощ, от страна на бенефициентите (употребяваното от българския законодател понятие, което съответства на понятието бенефициер по смисъла на чл. 2, т. 10 от Регламент (ЕС) 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година) ще бъде изискано да представят на хартия в оригинал изброените документи, подадени електронно на етап кандидатстване. Съгласно въведеното със Заповед РД-16-1454/21.12.2020 г. изменение на УК, документите, изискани с поканата за подписване на административен договор за безвъзмездна финансова помощ следва (когато това е посочено в поканата) да бъдат подписани с валиден КЕП от лицата, които са официални представляващи на кандидата и са вписани като такива в ТР и Регистъра на ЮЛНЦ, както и да бъдат прикачени в ИСУН 2020. Посочено е, че детайлните указания по отношение подписването с КЕП и прикачването на документите в ИСУН 2020 ще бъдат описани в поканата за подписване на АДБФП. В т.23 от УК (стр. 21) е посочено, че за целите на настоящите Условия под лице с право да представлява кандидата следва да се разбира официален представител на предприятието, а на стр. 22 е посочено, че валиден КЕП към датата на кандидатстване е КЕП с титуляр и автор физическото лице, което е официален представител на кандидата или КЕП с титуляр юридическото лице-кандидат, като автор на подписа в този случай следва да е официалният представител на предприятието-кандидат. Макар използваната в УК формулировка официален представител да не е прецизна, не буди съмнение вложеният в нея смисъл, а именно законният представител на кандидата, а не негов представител по пълномощие. Това прави твърдението на касатора, че в УК липсва изрично посочено изискване или уточнение по какъв начин следва да бъдат подписани документите към проектното предложение, неоснователно. Следователно, за разлика от етапа на подаване на проектното предложение, във фазата на проверка след одобряване на оценителния доклад не се допуска възможност изисканите от ръководителя на УО електронни документи да се представят/подписват от пълномощник на кандидата. В случай, че за кандидата е съществувала неяснота по този въпрос, същият е разполагал с правото да иска разяснения съгласно чл. 26, ал. 8 и 9 ЗУСЕСИФ, което право няма данни да е упражнил. Според разпоредбата на чл. 36, ал. 2 ЗУСЕСИФ, след одобряване на оценителния доклад, кандидатите, чиито проектни предложения са предложени за финансиране в списъка по чл. 35, т. 1, се поканват да представят в 30-дневен срок доказателства, че отговарят на изискванията за бенефициер, включително на условията, посочени в документите по чл. 26, ал. 1, ако същите не са приложени към формуляра за кандидатстване. В случай, че кандидатът не отговаря на изискванията за бенефициер или не е представил в срок доказателства за това, ръководителят на УО с мотивирано решение отказва предоставянето на безвъзмездна финансова помощ чл. 38, т. 3 ЗУСЕСИФ. Кандидат в процесната процедура за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ е Ай Кю Ем ООД, представлявано само заедно от всеки двама от общо тримата управители, които съгласно вписванията в Търговския регистър към Агенция по вписванията са: Р. Бимбалов, Г. Стойкова, А. Стоянова. Във връзка с подаденото проектно предложение, дружеството се представлява от управителите Г. Стойкова и Р. Бимбалов. По делото е установено, че след включване на проектното предложение на кандидата в списъка на одобрените за финансиране предложения, на 30.12.2020 г., чрез ИСУН 2020 на кандидата е изпратена покана за представяне в срок до 30 дни, изтичащ на 29.01.2021 г., на подробно описани документи, включени в общ архивен файл, който да е подписан с валиден КЕП от лице с право да представлява кандидата и да е прикачен в ИСУН 2020, модул Комуникация с УО. Изрично е подчертано, че КЕП, с който се подписват документите, следва да е с титуляр и автор лице с право да представлява кандидата или с титуляр предприятието-кандидат и автор лице с право да представлява кандидата, в съответствие с горепосочените точки от УК. Изисканите с поканата документи са прикачени в ИСУН 2020 в предпоследния ден от указания от РУО на ОПИК срок 28.01.2021 г. (неточно прието в съдебното решение 29.01.2021 г.), като общият архивен файл е подписан с валиден КЕП от лицето Ц. Симов. Представено е пълномощно, издадено в полза на посоченото лице от управителите Г. Стойкова и Р. Бимбалов, представляващи заедно кандидата Ай Кю Ем ООД. Понятията титуляр и автор на електронно изявление са дефинирани в разпоредбата на чл. 4 от Закона за електронния документи и електронните удостоверителни услуги (ЗЕДЕУУ). Автор на електронното изявление е физическото лице, което в изявлението се сочи като негов извършител. Титуляр на електронното изявление е лицето, от чието име е извършено то. Само волята на титуляра (респективно на неговия законен представител) е релевантна за преценката относно изпълнението на задължението за представяне на изисканите от РУО на ОПИК документи и ако същата е изразена по предвидения в закона начин, само тя може да обоснове положителен за кандидата в процедурата краен резултат предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. В контекста на цитираните разпоредби и доколкото представляващи дружеството са заедно всеки двама от тримата управители, то волеизявление, отправено по електронен път от пълномощник, не е приравнено на изхождащо от кандидата правно действие по изпълнение на дадените от управляващия орган указания. Утвърдените по разглежданата процедура Условия, изменени със заповед РД-16-1454/21.12.2020 г. на РУО на ОПИК, не предвиждат възможност представянето на документи в процедурата по т. 27 и сл. от Условията за кандидатстване да се извърши чрез пълномощник, каквато възможност е била предвидена на етапа на подаване на проектното предложение. Както в УК, така и в изпратената покана изрично е посочено, че документите, изискани с поканата, следва да са подписани с валиден КЕП от лицата, които са официални представляващи на кандидата и са вписани като такива в ТРРЮЛНЦ. Следователно извършени от пълномощник действия по представяне на изискуемите документи е приравнимо на неизпълнение на изискванията по процедурата относно начина на тяхното валидно изпращане на УО на ОПИК. За да е налице надлежно представяне на изисканите от кандидата електронни документи е следвало същите да са подписани едновременно с валиден КЕП с автори всеки двама от тримата управители на дружеството-кандидат и представени в указания срок. В противен случай, както правилно е констатирал и административния орган, осъществена е хипотезата на чл. 38, т. 3, предл. 2 ЗУСЕСИФ, визираща отказ от предоставянето на исканата безвъзмездна финансова помощ. Условията и правилата, по които се развива производството по подбор на проектни предложения са строго формални и подлежат на стриктно спазване от страните в административното правоотношение, за да се постигне целената бързина и навременност на предоставяната финансова помощ, от една страна, а от друга доколкото се касае за състезателна процедура, да се гарантира точно приложение на принципите на равно третиране и свободна конкуренция чл. 29, ал. 1, т. 1 и 2 ЗУСЕСИФ. Всяко отклонение от поставените с документацията по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕСИФ задължителни изисквания поражда предвидените в закона неблагоприятни за кандидата правни последици. Това изрично е посочено и в т.27.1. от УК, с които кандидатът е запознат и не е оспорил по предвидения за това ред, като е казано, че ръководителят на УО взема мотивирано решение за отказ за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ на кандидат, който не отговаря на изискванията за бенефициент или не е представил в срок доказателства за това. Несъответстващите на императивното условие относно валидното подписване на изисканите документи действия на "Ай Кю Ем" ООД предпоставят отрицателно по резултата си волеизявление на ръководителя на УО по заявеното с проектното предложение искане за предоставяне на финансова подкрепа. Изложеното мотивира заключение за законосъобразност на оспорения индивидуален административен акт, а като е достигнал до същия извод, първоинстанционният съд е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора, искането на касатора за присъждане на разноски се явява неоснователно. От страна на ответника такива не са претендирани в касационното производство. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 Върховният административен съд, седмо отделение,