Решение № 10360 от 3.08.2018 г. на ВАС по адм. д. № 12472/2017 г.

Решение № 10360 от 3.08.2018 г. на ВАС по адм. д. № 12472/2017 г., VII о., докладчик председателят Соня Янкулова Производството е по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на Д. Б. Р., гр. Р., ул. "Х. О." №... срещу Заповед № РД-10-2056 от 4.10.2017 г. на министъра на образованието и науката.

С оспорената заповед министърът на образованието и науката, на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 от Закона за държавния служител, е наложил на Д. Б. Р. дисциплинарно наказание "уволнение" за извършени нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 1, 2 и 5 от Закона за държавния служител.

I. Становища на страните:

1. Касационният жалбоподател - Д. Б. Р., счита оспорената заповед за незаконосъобразна. Липсва виновно извършено деяние, което да представлява нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 1, 2 и 5 от Закона за държавния служител (ЗДСл).

Излага подробно фактите по всяко от визираните в заповедта 19 дисциплинарни нарушения и излага доводи за необосноваността на извода на органа за тяхното осъществяване. Сочи, че по отношение на нито едно от твърдяните нарушения не е посочена дата или период на извършване, което препятства преценката на относимите факти и доказателства, съответно правото на защита и осъществяването на съдебен контрол, а е и нарушение на чл. 97, ал. 1, т. 4 и 5 ЗДСл. В заповедта за посочените нарушения не може да се установи какво вменено от закона, от вътрешните организационни правила и длъжностната характеристика е нарушено. Цитирането на текстове от длъжностната характеристика не може да замести описанието на твърдяните нарушения.

Счита, че не е нарушил сочените в Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация (Кодекса) разпоредби. Налице е противоречие между фактическите и правни основания за издаване на заповедта - фактическите обстоятелства сочат на неизпълнение на служебните задължения, а правното основание е свързано с нарушение на етичните правила. Това счита за съществен порок във формата на акта.

Счита заповедта издадена и в нарушение на чл. 91 ЗДСл, тъй като органът не е взел предвид оценката за дейността в рамките на повече от петнадесет години. Сочи, че органът се е позовал на отменен нормативен акт - Правилника за устройството и функциите на регионалните инспекторати по образованието. Позовава се на чл. 142, ал. 1 АПК.

Счита, че органът е нарушил и чл. 6 АПК като е наложил дисциплинарно наказание за неосъществени дисциплинарни нарушения.

Моли съда да отмени обжалваната заповед и да постанови решение, с което да отмени Заповед № РД-10-2056. Претендира направените по делото разноски. Жалбоподателят се представлява от адв. Е. Д., Софийска адвокатска колегия.

1. Ответникът по жалбата - министърът на образованието и науката, счита същата за неоснователна. Оспорената заповед е издадена от компетентен орган, в исканата от закона форма и при спазване на административнопроизводствените правила. Излага фактите по отделните нарушения и счита същите за доказани.

Дисциплинарното наказание счита за съобразено с тежестта на установените нарушения. Сочи, че от субективна страна нарушенията са извършени умишлено или при груба небрежност, а от обективна страна поведението на г-н Райнов е довело до значими вредни и неблагоприятни последици върху цялостната дейност на регионалното управление по образование и на Министерството на образованието и науката. Сочи, че дисциплинарно наказващият орган е спазил изискванията на чл. 96, ал. 1 ЗДСл.

Моли съда да отхвърли жалбата на г-н Райнов. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от юрисконсулт М. П..

II. По допустимостта на касационната жалба:

Върховният административен съд счита жалбата за допустима - подадена е от надлежна страна срещу подлежащ на обжалване административен акт - чл. 97, ал. 1 във вр. с чл. 124 ЗДСл, в срока по чл. 149, ал. 1 АПК.

Разгледана по същество жалбата е основателна.

III. Фактите по делото:

1. Към 3.10.2013 г. и до 4.10.2017 г. г-н Райнов е заемал длъжността началник на Регионалния инспекторат по образование, сега Регионално управление на образованието, гр. Р. - длъжностни характеристики, подписани от г-н Райнов, от: 3.10.2013 г.; 4.10.2016 г.; 28.02.2017 г.; 12.04.2017 г., л. 168 - 205.

1. На 14.02.2017 г., със Заповед № РД-09-1641, министърът на образованието и науката, на основание чл. 90, ал. 1, т. 1- 4 ЗДСл, възлага на главния секретар правомощията по реализиране на дисциплинарната отговорност и налагане на дисциплинарни наказания по чл. 90, ал. 1, т. 1- 4 ЗДСл на определени служители, в т. ч. тези от регионалните управления на образованието, л. 231 - 232.

1. На 23.06.2017 г., със заповед № РД-09-2614, министърът на образованието и науката разпорежда извършването на проверка за периода 1.12.2016 г. - 26.06.2017 г. на организацията и контрола на дейности в Регионално управление на образованието, гр. Р., и определя състав на комисията, която да извърши проверката в срок от 26.06.2017 г. до 30.06.2017 г. като представи доклад за резултатите до 10.07.2017 г., л. 56 - 57.

1. На 26.06.2017 г., със Заповед № РД-09-2623, министърът на образованието и науката променя проверявания период като определя периода от 26.06.2016 г. до 26.06.2017 г., л. 58.

1. На 11.07.2017 г., комисията, определена със Заповед № РД-09-2614, представя на министъра на образованието и науката доклад за резултатите от извършената проверка. В обобщение са представени следните изводи:

а) контролната дейност, определена в Годишния план за дейността на Регионалното управление на образование, гр. Р., за учебната 2016/2017 г. се изпълнява в значителната си част цялостно и съгласно указаните срокове;

б) недостатъчен е контролът, осъществен от Регионалното управление на образованието във връзка с извършване на последващ контрол по изпълнение на задължителни предписания до директорите на училищата, както и недостатъчно е оказването на методическа подкрепа на директорите на училища и учители, във връзка с установени дефицити в дейността им;

в) от Регионалното управление на образованието не са осъществени ефективни действия за решаването на проблема, свързан с трайното задържане на учениците в училищата на територията на областта и отразяване на отсъствията в дневниците на класовете;

г) от Регионалното управление на образованието не са създадени оптимални условия за организация и контрол на дейностите по изпълнението на Координационния механизъм за взаимодействие при работа в случаи на деца, жертви или в риск от насилие и за взаимодействие при кризисна интервенция, както и своевременно оказване на методическа подкрепа при прилагане на нормативната уредба за приобщаващо образование;

д) началникът на Регионалното управление на образованието не е осъществил ефективен контрол относно проучване на потребностите от квалификация на педагогическите специалисти, прозрачност при избор на обучител или обучителна организация и контрол на провежданите обучения;

е) в Регионалното управление на образованието липсва електронна деловодна система с активирани функции по контрол по изпълнение на сроковете за представяне на административните услуги;

ж) в Регионалното управление на образованието не функционират адекватни системи за финансово управление и контрол в съответствие със Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор.

Комисията прави предложения, между които и образуването на дисциплинарно производство по отношение на началника на Регионалното управление на образованието - г-н Райнов, по точно посочени нарушения, л. 56 - 110.

1. На 19.07.2017 г., със Заповед № РД-09-2838, главният секретар на Министерството на образованието и науката образува дисциплинарно производство по отношение на г-н Райнов за нарушенията, установени в доклада от 11.07.2017 г.

1. На 20.07.2017 г., главният секретар на Министерството на образованието и науката уведомява г-н Райнов за резултатите от проверката, завършила с доклада от 11.07.2017 г. като сочи, че с установените дейности е нарушил чл. 113, ал. 1 и 4 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), чл. 3, ал. 3 от Закона за счетоводството (ЗС) и не е осъществил контрол по отношение на предварителния контрол за законосъобразност, в нарушение на чл. 13, ал. 3, т. 5 от Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор (ЗФУКПС), което е неизпълнение на служебните задължения по чл. 3, ал. 2, т. 2 от Правилника за устройството и функционирането на регионалните управления на образованието (ПУФРУО) и чл. 21, ал. 1 ЗДСл.

На основание чл. 93, ал. 1 ЗДСл г-н Райнов е поканен на изслушване на 1.08.2017 г. Уведомлението е връчено на г-н Райнов на 20.06.2017 г., л. 111 - 135.

1. На 1.08.2017 г. главният секретар изслушва г-н Райнов относно нарушенията, установени с доклада от 11.07.2017 г., л. 164.

1. На 19.09.2017 г. главният секретар на Министерството на образованието и науката уведомява министъра, че въз основа на събраните в хода на дисциплинарното производство писмени и устни доказателства "се установява извършени от г-н Райнов множество нарушения на служебните задължения, свързани със заеманата от него длъжност - дисциплинарно нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 1 ЗДСл, както и забава изпълнението на служебните му задължения - дисциплинарно нарушение по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 3 ЗДСл", поради което и на основание чл. 6, ал. 3 и чл. 96, ал. 1 ЗДСл предлага да нареди на председателя на дисциплинарния съвет да образува дисциплинарно дело и да свика дисциплинарния съвет.

1. На 20.09.2017 г., със Заповед № РД-09-5250, издадена на основание чл. 96 ЗДСл, министърът на образованието и науката нарежда образуване на дисциплинарно дело и свиква дисциплинарния съвет за разглеждане на нарушенията, извършени от г-н Райнов, установени с доклада от 11.07.2017 г., л. 208.

1. На 25.09.2017 г. председателят на дисциплинарния състав представя на министъра Решение № 1 по дисциплинарно дело № 2/2017 г. Дисциплинарният съвет приема, че г-н Райнов не е изпълнил задълженията си по чл. 21, ал. 1 и 2 ЗДСл, което представлява дисциплинарно нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 1, 2 и 5 ЗДСл. По отношение на дисциплинарното наказание съветът приема, че същото следва да бъде "уволнение", защото: нарушенията са тежки, многобройни, системни и с разнообразен характер; настъпили са значителни неблагоприятни последици за държавната служба, станали са достояние на външни длъжностни лица, нарушили са доверието в способностите на Регионалното управление на образованието, гр. Р., да работи като надеждна администрация; всички нарушения са извършени умишлено; цялостното служебно поведение на държавния служител не е добро - умишлено е затруднил работата на проверяващата комисия, в писмените си бележки отправя ехидни забележки, л. 210 - 211.

1. На 4.10.2017 г., със Заповед № РД-10-2056, издадена на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 ЗДСл, министърът на образованието и науката налага на г-н Райнов дисциплинарно наказание "уволнение" за следните дисциплинарни нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 1, 2 и 5 ЗДСл:

1.) в нарушение на чл. 19, ал. 2 ПУФРУО в Заповед № РД-01-308 от 17.04.2017 г. не е определил срок за представяне от директора на Основно училище "Св. К. О.", гр. Б., на доклад за изпълнение на задължителни предписания;

2.) в нарушение на чл. 12 от Правилника за устройството и дейността на регионалните инспекторати по образованието (ПУДРИО, отм.) поради неупражнен контрол е допуснато извършване на текуща проверка в Средно училище "Св. П. Х.", Средно училище "Възраждане" и в Професионална гимназия по речно корабостроене и корабоплаване в несъответствие с т. 16.3.1. от утвърдения със Заповед № РД-09-1456 от 29.09.2016 г. на министъра Годишен план;

3.) в нарушение на чл. 18, ал. 3 от ПУДРИО (отм.) не е упражнил контрол за изпълнение на задължителните предписания, дадени със Заповед № РД-01-772 от 14.11.2016 г. на директора на Средно училище "П. В.";

4.) в нарушение на чл. 8, ал. 1, т. 1 и 2 ПУДРИО (отм.) във вр. с чл. 252 от Закона за предучилищното и училищно образование (ЗПУО) не е осъществил контрол и не е предприел действия през учебната 2016/2017 г. спрямо директорите на Средно училище "П. В." и Професионална гимназия, гр. Б., във връзка с прилагането на мерки за превенция и преодоляване на проблема с отсъствието на учениците от учебните часове и отразяването на отсъствието в дневниците;

5.) в нарушение на чл. 3, ал. 2, т. 1 и 2 ПУФРУО е допуснал неизпълнение на чл. 19, ал. 4, т. 1 и 2 и ал. 5 ПУФРУО като не е осъществил контрол по изпълнението на Заповед № РД-01-167 от 8.03.2017 г.; не е изпълнил задълженията си по чл. 3, ал. 2, т. 28 ПУФРУО като не е предприел действия по чл. 198 от Кодекса на труда (КТ) спрямо директора на Професионална гимназия, гр. Б., чието поведение е довело до системно неприсъствие на ученици в учебните часове - не е създал условия за провеждане на държавната образователна политика на територията на областта съгласно чл. 2, ал. 4 ПУФРУО;

6.) в нарушение на чл. 3, ал. 2, т. 2 ПУФРУО във вр. с чл. 112, ал. 7 ЗПУО не е осъществил контрол по изпълнението на т. 4 от Заповед № РД-01-676 от 12.10.2016 г.;

7.) в нарушение на чл. 3, ал. 2, т. 1, 2 и 14 ПУФРУО във вр. с чл. 144 ЗПУО и чл. 50 от Наредба № 10 от 1.09.2016 г. за организация на дейностите в училищното образование (Наредба № 10) е допуснал държавен прием в посочени училища без експертната оценка да съдържа аргументация за разкриването на нови професии и специалности - не е създал условия за провеждане на държавната образователна политика на територията на областта съгласно чл. 2, ал. 4 ПУФРУО;

8.) в нарушение на чл. 8, ал. 1, т. 1 във вр. с чл. 11, т. 19 ПУДРИО във вр. с чл. 252, ал. 1 ЗПУО не е осъществил контрол върху дейността на старши експерт Р. Г. досежно квалификацията на педагогическите специалисти в резултат, на което е ограничено правото на избор по чл. 224, ал. 1 ЗПУО, възпрепятствано изпълнението на целите по чл. 43, ал. 3, т. 3 от Наредба № 12 от 1.09.2016 г. за статута и професионалното развитие на учителите, директорите и другите педагогически специалисти (Наредба № 12);

9.) в нарушение на чл. 3, ал. 2, т. 3 ПУФРУО във вр. с чл. 6, ал. 1 ЗФУКПС не е утвърдил система с процедури за управление и контрол на публичните средства, в резултат, на което не е осигурил управление и контрол по законосъобразен, икономичен, ефективен и ефикасен начин на средствата за участник в организираните обучения, възлизащи на 85 220,00 лв.;

10.) не е изпълнил задълженията по чл. 3, ал. 2, т. 1 и 2 ПУФРУО и не е упражнил контрол върху дейността на старши експерта по приобщаващо образование, с което е допуснал: липса на документация; нарушение на чл. 188, ал. 1 ЗПУО и чл. 132, ал. 1 от Наредбата за приобщаващото образование; неизпълнение на мярка 3 от Междуинституционалния план за действие за превенция на агресията и засилване на сигурността в образователните институции, няма разработена система за взаимодействие между учители, ученици и лични лекари; в нарушение на чл. 4, т. 4.3. от Координационният механизъм липсва документация, даваща информация за оказана методическа подкрепа по постъпил протокол от 20.06.2017 г. от Агенцията за социално подпомагане; липса на документация, доказваща планирано, системно провеждане на политиките на министерството, свързани с водещите политики, заложени в закона;

11.) в нарушение на чл. 3, ал. 2, т. 1 и 2 във вр. с чл. 22, ал. 1 ПУФРУО не е упражнил контрол и е допуснал нерегистриране в деловодната система на Социалния доклад от Агенцията и Протокола от проведената среща по координационния механизъм от 5.01.2017 г. и на Социалния доклад от 20.06.2017 г.;

12.) в нарушение на чл. 8, ал. 1, т. 1 и 2 ПУДРИО (отм.) не е осъществил действия за изпълнение на чл. 4, т. 4.3. от Механизма за противодействие на училищния тормоз между децата и учениците в училище и на Алгоритъма за неговото прилагане, утвърден със Заповед № РД-09-1871 от 18.12.2015 г.;

13.) в нарушение на чл. 8, ал. 1, т. 1 и 31 ПУДРИО (отм.) във връзка със задължително предписание № РД-14-75 от 30.06.2016 г. на председателя на Държавната агенция за закрила на детето не е упражнил ефективен контрол и е допуснал неизпълнение на предписание относно неоказване на методическа подкрепа на директора на Средно училище за европейски езици "Св. К. Ф.";

14.) в нарушение на чл. 17, ал. 3, т. 3 и 4 от Системата за финансово управление и контрол в регионалното управление и чл. 12, ал. 3 ЗФУКПС не е упражнил ефективен контрол и е допуснал неактуализиране на риск-регистъра и на П. за действие при установяване на риск;

15.) в нарушение на чл. 55, ал. 2 от Системата за финансово управление и контрол във вр. с чл. 5, ал. 2, т. 1 ЗФУКПС не е упражнил контрол и е допуснал неактуализиране на Вътрешните правила за финансово-счетоводния документооборот от 25.06.2015 г.;

16.) в нарушение на чл. 13, ал. 3, т. 5 ЗФУКПС е допуснал осъществяването на контрол върху разходите от финансов контрольор в период на законово установен отпуск - 25.07.2-17 г. - 29.08.2017 г.;

17.) в нарушение на чл. 13, ал. 3, т. 1 ЗФУКПС не е утвърдил процедури за изготвяне на предложения за поемане на ангажименти или мотивирани доклади за необходимостта и целесъобразността от поемане на финансови задължения за управлението - допуснал неяснота кой служител инициира и кой служител изготвя съответните документи за поемане на финансови задължения;

18.) в нарушение на чл. 13, ал. 3, т. 5 ЗФУКПС не е осъществил контрол върху предварителния контрол за законосъобразност по отношение на средствата за работно облекло по Наредбата за безплатно работно и униформено облекло и Заповед № РД-01-653 от 28.09.2016 г.;

19.) в нарушение на чл. 6, ал. 1 и чл. 8 от Закона за счетоводството (ЗСч) не е упражнил ефективен контрол и е допуснал издаването на разходни касови ордери - № 62 и № 63 от 6.06.2017 г. с непопълнени реквизити и липса на платежни нареждания в папка "Банка" - нарушение на чл. 17 от Вътрешните правила за финансово-счетоводния документооборот.

IV. По съществото на спора:

Съдът, след като обсъди твърденията и доводите на страните, събраните по делото доказателства и извърши служебно, на основание чл. 168, ал. 1 във вр. с чл. 146 АПК, проверка на оспорената Заповед № РД-10-2056 приема от правна страна следното:

1. По компетентността на органа:

Заповед № РД-10-2056 е издадена от министъра на образованието и науката. Съгласно чл. 254, ал. 1 ЗПУО началникът на регионалното управление на образованието се назначава и освобождава от министъра на образованието. Следователно, дисциплинарно наказващ орган по смисъла на чл. 92, ал. 1 ЗДСл е министърът.

С оспорената заповед министърът на образованието и науката е наложил дисциплинарно наказание "уволнение" на г-н Райнов, поради което Заповед № РД-10-2056 е издадена от компетентен орган.

1. По формата:

Оспорената заповед е административен акт, който е издаден в исканата от закона писмена форма - чл. 97, ал. 1 ЗДСл. Същата е мотивирана от формална страна и има изискуемото от чл. 97, ал. 1 ЗДСл съдържание.

Доколко фактическите и правни основания на акта са съответни на доказателствата по делото и на материалния закон е въпрос на материалната законосъобразност на акта.

1. По административнопроизводствените правила:

Дисциплинарното производство е започнало по разпореждане на главния секретар на министерството, на когото министърът е делегирал правомощието да упражнява дисциплинарната му власт по отношение на определена категория служители, в т. ч. и началниците на регионалните управления на образованието, за дисциплинарните наказания по чл. 90, ал. 1, т. 1 - 4 ЗДСл.

В рамките на образуваното дисциплинарно производство главният секретар е информирал г-н Райнов за резултатите от проведената проверка на Регионалното управление на образованието, гр. Р., отразени в доклада от 11.07.2017 г., приел е писмените му обяснения и го е изслушал. В резултат на проведените действия е сезирал министъра с предложение за образуване на дисциплинарно дело, тъй като е преценил, че осъществените от г-н Райнов дисциплинарни наказания обективират налагането на дисциплинарно наказание по чл. 90, ал. 1, т. 5 ЗДСл - уволнение, което дисциплинарно наказание той не е оправомощен от министъра да налага.

Министърът е разпоредил образуването на дисциплинарно дело като в рамките на дисциплинарното производство дисциплинарният съвет е приел становище за налагане на дисциплинарно наказание "уволнение". Дисциплинарният съвет, за да се произнесе, се е запознал с: 1.) писмо за искане на писмени обяснения от 20.07.2017 г.; 2.) писмените обяснения на г-н Райнов, рег. № 94-4100 от 28.12.2017 г.; 3.) протокол от проведено на 1.08.2017 г. изслушване на г-н Райнов.

Писмото за искане на писмени обяснения е от главния секретар, в рамките на образуваното от него дисциплинарно производство. Писмените обяснения на г-н Райнов обективно не могат да бъдат от 28.12.2017 г., тъй като самият протокол от заседанието на дисциплинарния съвет, макар и да не е датиран, е представен на министъра с писмо, вх. № 8002-33 от 25.09.2017 г., т. е. обективно писмените обяснения не биха могли да бъдат с дата 28.12.2017 г. Вероятно дисциплинарният съвет е имал предвид писмените обяснения на г-н Райнов дадени пред главния секретар - рег. № 94-4100 от 26.07.2017 г.

Съгласно чл. 96, ал. 1 ЗДСл дисциплинарно наказващия орган е длъжен преди да наложи дисциплинарното наказание да вземе становището на дисциплинарния съвет. Съгласно алинея 2 на чл. 96 ЗДСл дисциплинарният съвет не е длъжен да изслуша обясненията на държавния служител - това той прави при необходимост, т. е. при преценка в рамките на оперативната самостоятелност. В случая, видно от становището на дисциплинарния съвет, той е преценил, че не се налага изслушването на обясненията на държавния служител. Релевантно за спазване на процедурата е обсъждането от дисциплинарния съвет на обясненията на държавния служител. С оглед на посоченото в решението на дисциплинарния съвет той е обсъдил писмените обяснения на държавния служител.

Но видно от доказателствата по делото министърът, в качеството си на дисциплинарно наказващ орган, също не е изслушал лично държавния служител и не му е дал лично срок за писмени обяснения.

Това поставя въпроса спазил ли е дисциплинарно наказващият орган императивното изискване на чл. 93, ал. 1 ЗДСл?

От доказателствата по делото е безспорно, че изслушване на държавния служител е направено от главния секретар, въз основа на оправомощаване от министъра. Вярно е, че главният секретар не е оправомощен да налага дисциплинарно наказание "уволнение", но тогава, когато дисциплинарно наказващият орган е делегирал своите правомощия по провеждане на дисциплинарното производство на друг орган, ограничавайки ги само от вида на дисциплинарното наказание, е очевидно, че той го е оправомощил да изисква и да приеме от негово име изслушването и писмените обяснения - виж mutatis mutandis практиката на Върховния касационен съд по идентичната разпоредба на чл. 193 КТ, например Определение № 183 от 6.03.2018 г. по гражданско дело № 3495/2017 г. Важното за спазването на процедурата по чл. 93, ал. 1 ЗДСл е обясненията на служителя да са стигнали до дисциплинарно наказващия орган и той да е в състояние да ги обсъди при вземане на решението си.

Видно от посочените в оспорената заповед доказателства тя е основана на оценката и на писмените обяснения на г-н Райнов от 26.07.2017 г. и на протокола за проведената процедура по изслушване на г-н Райнов от главния секретар, с която е запознат министърът - в заповедта изрично са посочени именно обясненията на г-н Райнов и протокола за проведената процедура на изслушване. Релевантното в случая е дали на г-н Райнов е предоставена възможност да вземе становище по всяко едно от вменените му с оспорената заповед дисциплинарни нарушения, които са достатъчно подробно описани по обективните си признаци. Видно от уведомлението на главния секретар до г-н Райнов и от мотивите на оспорената заповед е налице пълна идентичност на описанието на дисциплинарните нарушения, визирани в документа на главния секретар, и тези, предмет на оспорената заповед за налагане на дисциплинарно наказание.

С оглед на това дисциплинарно наказващият орган е спазил специалното производство за налагане на дисциплинарно наказание - образувал е дисциплинарно производство съгласно чл. 96, ал. 1 ЗДСл, изяснил е фактите и обстоятелствата по налагане на дисциплинарно наказание и е изслушал държавния служител, взел му е писмените обяснения и ги е обсъдил преди налагане на дисциплинарното наказание с оглед на разпоредбата на чл. 93, ал. 1 ЗДСл.

Дисциплинарното наказание е наложено и в срока по чл. 94, ал. 1 ЗДСл. Съгласно разпоредбата дисциплинарното наказание се налага не по-късно от два месеца от откриване на нарушението и не по-късно от една година от извършването му. Законодателят не е дал легално определение на понятието "откриване на нарушението". Но семантиката на думите сочи, че за да е налице откриване на нарушението дисциплинарно наказващият орган трябва да е наясно с дисциплинарното нарушение и с релевантните за определяне на дисциплинарното наказание факти и обстоятелства - чл. 91, ал. 1 ЗДСл.

По отношение на дисциплинарните нарушения това значи, че органът трябва да е наясно със субекта на нарушението, с деянията, чрез които е осъществено, времето и мястото на извършване на нарушението, обстоятелствата при които е извършено, вредата от нарушението. Когато за служителя се твърди, че е извършил повече от едно дисциплинарни нарушения сочените факти и обстоятелства трябва да са налични по отношение на всяко едно от тях. По отношение на дисциплинарното нарушение това значи, че органът трябва да е наясно с обстоятелствата по чл. 91, ал. 1 ЗДСл.

В случая, тези факти и обстоятелства са станали известни на органа чрез доклада на главния секретар - в качеството му на дисциплинарно наказващ орган. Считано от датата на входиране при министъра на доклада на главния секретар, в качеството му на дисциплинарно наказващ орган, - 19.09.2017 г., органът е спазил срока по чл. 94, ал. 1 ЗДСл, тъй като заповедта за дисциплинарно уволнение е от 4.10.2017 г., а релевантни за дисциплинарната отговорност са само тези деяния, които са извършени след 4.10.2016 г.

Видно от изложеното органът е спазил правилата на специалното производство по чл. 92 - 96 ЗДСл.

1. По съответствието с материалноправни разпоредби:

Органът е издал оспорената заповед на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 във вр. с чл. 89, ал. 2, т. 1, 2 и 5 ЗДСл. За да е законосъобразна една заповед за налагане на дисциплинарно наказание е необходимо да е доказано твърдяното дисциплинарно наказание и наложеното дисциплинарно наказание да е в съответствие с чл. 91, ал. 1 ЗДСл.

А. По дисциплинарното нарушение:

Органът твърди, че касаторът е осъществил в периода 26.06.2016 г. - 26.06.2017 г. множество нарушения, които обективират състава на чл. 89, ал. 2, т. 1, 2 и 5 ЗДСл. Точка 1 визира неизпълнение на служебни задължения, точка 2 - забава изпълнението на служебните задължения, и точка 5 - неспазване на правилата на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация.

Служебните задължения са същината на задълженията на държавния служител - чл. 19 ЗДСл. Съгласно чл. 21, ал. 2 ЗДСл задълженията на държавния служител се определят в длъжностната характеристика. Съгласно алинея 2 на чл. 21 и точка 2 на чл. 30 ЗДСл допълнителни задължения могат да бъдат възлагани на държавния служител само в предписаните в закона случаи. Съгласно чл. 253, ал. 2 ЗПУО функциите на регионалните управление на образованието са регламентирани в Правилника за устройството и функциите на регионалните управление на образованието.

Какво показват фактите по делото досежно твърдяните от органа нарушения на служебната дисциплина?

1. Първото твърдяно от органа нарушение е на чл. 19, ал. 2 ПУФРУО - в Заповед № РД-01-308 от 17.04.2017 г. жалбоподателят не е определил срок за представяне от директора на Основно училище "Св. К. О.", гр. Б., на доклад за изпълнение на задължителни предписания.

Органът не сочи в заповедта нарушение на кое задължение от длъжностната характеристика е осъществено със соченото деяние. Както сочи и жалбоподателят Заповед № РД-01-308 е не от 17.04.2017 г., а от 7.04.2017 г., видно от доказателствата по делото, но не тази фактическа грешка е релевантна за твърдяното дисциплинарно нарушение. Съгласно разпоредбата на чл. 19, ал. 4 ПУФРУО началникът на регионалното управление на образованието организира осъществяването на последващ контрол по изпълнение на задължителните предписания като този контрол може да бъде чрез: 1.) проверка на място или 2.) анализ на внесения от директора на проверяваната институция доклад, удостоверяващ изпълнението на предписанията.

Жалбоподателят сочи, че директорът на проверяваното училище от скоро е заел длъжността, поради което е преценил, че е необходимо последващият контрол да се извърши чрез проверка на място, т. е. по т. 1., а не чрез внасяне на доклада, т. е. т. 2. Именно поради това в заповедта не фигурира срок за внасяне на доклад за изпълнението. Органът не сочи в мотивите на акта си защо при нормативно установена алтернативна възможност е приел нарушение на задължението за осъществяване на контрол само поради факта, че същият е осъществен не по алтернативата, приета от органа. Наред с това следва да се посочи, че първото задължително предписание е със срок 15.10.2017 г., второто е със срок 15.09.2017 г., третото е със срок 30.04.2017 г. и 10.09.2017 г. и четвъртото е със срок 30.04.2017 г. и през годината.

Следователно, към датата на извършване на проверката, а и на дисциплинарното производство за част от задълженията по Заповед № РД-01-308 не е изтекъл срока на изпълнение.

С оглед на горното твърдяното от органа нарушение на чл. 19, ал. 4 ПУФРУО е недоказано.

1. Второто твърдяно от органа нарушение е на чл. 12 ПУДРИО (отм.). Съгласно разпоредбата регионалният инспекторат по образованието осъществява дейността си по утвърден от министъра годишен план. Видно от утвърдения от министъра годишен план на регионално управление на образованието за учебната 2016/2017 г. в т. 16.3.1. е планирана текуща проверка на тема: "Планиране, организиране и осъществяване на приема на ученици в IХ клас за учебната 2016/2017 г." като са посочени шест училища.

Органът твърди, че в три от проверените училища проверката е в несъответствие с определената тема. По отношение на проверката в Средно училище "Възраждане" в констативен протокол № 05-КП-269 от 24.11.2016 г. действително е включена кратка информация и за приема на ученици след седми клас, но тя е единствено в контекста на решението на педагогическия съвет и на съдържанието на заповедта на директора за работата на комисиите. В раздел "Ход на проверката" са посочени проверените документи, които са относими единствено за темата на проверката. В констативен протокол № 05-КП-270 от 24.11.2016 г. отразяващ проверката на Професионална гимназия по речно корабостроене и корабоплаване, в раздела "Ход на проверката" са посочени проверените документи като сред тях не са такива, които са относими за приема на ученици след седми клас. В. е, че в констативната част на протокола е посочено решението на педагогическия съвет и са изброени паралелките след седми клас, но очевидно това е представено в контекста на общата информация за дейността, тъй като не са проверявани документи, релевантни за дейност извън определената тема на текущата проверка. В констативен протокол № 05-КП-271 от 24.11.2016 г. е отразена проверката на Средно училище "Св. П. Х." като в раздела "Ход на проверката" не са посочени проверени документи извън предмета на тематичната проверка.

Видно от изложеното проверката в трите училища е извършена само на относимите за определената тема документи. Включването и на друга, странична, допълнителна информация не обосновава извода на органа за извършена проверка извън предмета на определяната по годишния план.

С оглед на горното твърдяното от органа нарушение на служебните задължения не е доказано.

1. Третото нарушение е на чл. 18, ал. 3 ПУДРИО (отм.) - жалбоподателят не е осъществил контрол за изпълнението на задължителните предписания, дадени със Заповед № РД-01-772 от 14.11.2016 г. на директора на Средно училище "П. В.".

Видно от съдържанието на Заповед № РД-01-772 с нея началникът на регионалното управление на образованието е задължил директора на училището да представи до 30.11.2016 г. доклад за изпълнение на предписанието. На 30.11.2016 г. доклад за изпълнение на предписанието е представен в Регионалното управление на образованието. Съгласно чл. 18, ал. 1 и 2 ПУДРИО (отм.), когато при проверка се установят нарушения началникът на регионалния инспекторат по образованието със заповед дава задължителни предписания на директора на училището като определя и срок за отстраняването им. В случая това изискване е спазено. Спазено е и изискването на алинея 3 - регионалният инспекторат да осъществи контрол за изпълнението на задължителните предписания, тъй като е изискан доклад за изпълнението, който е представен в срок.

Органът не сочи в какво е трябвало да се изрази неосъществения последващ контрол. От доклада от 30.11.2016 г. не може да се направи извод за неизпълнение от формална страна на разпоредбата на чл. 18 ПУДРИО (отм.). Но по делото е приложен протокол от 30.06.2017 г. на комисията, назначена със Заповед № РД-09-2614 от 23.06.2017 г. на министъра, която при проверката установява, че към представения на 30.11.206 г. доклад за изпълнение на задължителните предписания липсват документи, удостоверяващи изпълнението. Следователно, макар формално да е осъществен контрол с оглед на разпоредбата на чл. 18, ал. 3 ПУДРИО (отм.) обективно контролът е бил формален. Жалбоподателят е бил информиран за липсата на документи, удостоверяващи изпълнението, т. е. бил е информиран за липсата на доказателства за изпълнение на задължителните предписания, но въпреки това не е разпоредил каквито и да било мерки за изпълнение на дадените предписания.

С оглед на това г-н Райнов действително не е изпълнил задължението си за осъществяване на контрол по изпълнение на задължителните предписания.

Това прави извода на органа за осъществено нарушение правилен.

1. Четвъртото нарушение е на чл. 8, ал. 1, т. 1 и 2 ПУДРИО (отм.), тъй като началникът на регионалното управление не е осъществил ефективен контрол и не е предприел действия през учебната 2016/2017 г. по отношение на директорите на Професионална гимназия, гр. Б., и Средно училище "П. В." във връзка с преодоляване и превенция на проблема с отсъствието на учениците.

Съгласно чл. 8, ал. 1, т. 1 и 2 ПУДРИО (отм.) началникът на регионалното управление планира, организира и контролира дейността на управлението и провежда държавната политика в областта на образованието на територията на областта. Видно е, че това са общите задължения на началника на регионалното управление. Неосъщественият ефективен контрол по отношение на директорите на двете училища касае същия проблем както и неосъществения контрол по отношение на изпълнението на задължителните предписания, дадени със Заповед № РД-01-772 по отношение на директора на Средно училище "П. В.", и със Заповед № РД-01-167 по отношение на директора на Професионална гимназия, гр. Б., макар и за дневна форма на обучение, а не задочна, но в този случай не се визират задължителните предписания, а самия предмета на предписанията - посещаемостта на учениците. Органът твърди, че жалбоподателят не е осъществил контрол на самата дейност, успоредно с твърдение за неосъществен контрол на изпълнението на задължителните указания.

Видно от приложената по делото документация за извършените в двете училища контролни проверки за посещаемостта на учениците в различните форми на обучение очевидно налице е изключително сериозен проблем - в Професионална гимназия, гр. Б., от обучаващите се в задочна форма на обучение при контролната проверка на 21.10.2016 г. отсъстват 60,8 %, а на 23.10.2016 г. - 25,8 %, а в Средно училище "П. В." от обучаващите се в задочна форма на обучение при контролна проверка на 14.11.2016 г. отсъстващите са 98 %, като през втория учебен срок не е извършвана контролна проверка за присъствието на задочната форма на обучение.

По делото е приложена Заповед № РД-01-911 от 12.12.2016 г., с която е възложена проверка на изпълнението на предписанията, дадени със Заповед № 722 от 25.10.2016 г. на директора на Професионална гимназия, гр. Б., както и констативен протокол № 05-КП-3030 от 14.12.2016 г., в който е посочено, че директорът в периода от 25.10.2016 г. до приключване на очните занятия е извършвал ежедневни проверки на посещаемостта като за резултатите са изготвени констативни протоколи, към които са приложени присъствени списъци. По делото не са представени тези ежедневни проверки, но тази информацията за извършен последващ контрол на изпълнението на задължителните предписания съвпада с информацията от протокола за проверката на комисията, назначена със Заповед № РД-09-2614 от 23.06.2017 г. на министъра, тъй като в нея също се сочи, че със Заповед № РД-01-911 е извършен последващ контрол. И за този последващ контрол в протокола е посочено, че липсват приложения, удостоверяващи изпълнението. Но в заповедта органът не е мотивирал нарушението по точка 4 със Заповед № РД-01-911, а единствено с бланкетното твърдение, че не е осъществен контрол по отношение на двамата директори.

Следователно, твърдяното в заповедта, че жалбоподателят не е предприел действия през учебната 2016/2017 г. спрямо директорите на двете училища в гр. Б. не съответства на доказателствата по делото. Органът не е разграничил мерките по отношение на учениците в задочна форма на обучение и в редовна форма на обучение, а видно от доказателствата по делото посещаемостта е различна, което значи, че и мерките трябва да бъдат различни. Отделно от факта, както сочи и жалбоподателят, че задочната форма на обучение обективно предполага по-голям процент отсъствие, което разбира се не значи толериране на този факт.

Но чрез смесването на резултатите и на мерките по отношение на различните форми на обучение органът фактически си противоречи в извода за неосъществен контрол, тъй като следващото нарушение - това по точка 5, е за неосъществен последващ контрол по задължителни предписания от 8.03.2017 г., т. е. в рамките на учебната 2016/2017 г.

Видно от изложеното, начина на формулиране на допуснатото от жалбоподателя нарушение на служебното задължение за последващ контрол не доказва, с оглед на доказателствата по делото, неговото извършване, тъй като то не е индивидуализирано.

1. Петото нарушение е на чл. 3, ал. 2, т. 1 и 2 ПУФРУО в резултат на което началникът на регионалното управление на образованието е допуснал неизпълнение на чл. 19, ал. 4, т. 1 и 2 и ал. 5 ПУФРУО.

Съгласно чл. 3, ал. 2, т. 1 и 2 ПУФРУО началникът на регионалното управление планира, организира и контролира дейността на управлението и провежда държавната политика в областта на образованието на територията на областта, а съгласно т. 28 сключва и прекратява договорите с директорите на училища. Това нарушение отново визира проблема за посещаемостта на учениците в Професионална гимназия, гр. Б., визиран в нарушение 4, но тук се третира неосъществяването на последващ контрол по отношение на дадените със Заповед № РД-01-167 от 8.03.2017 г. задължителни предписания досежно дневната форма на обучение. Разпоредбата на чл. 19, ал. 4, т. 1 и 2 и ал. 5 ПУФРУО задължават началника на регионалното управление да извърши последващ контрол, но оставя на неговата преценка коя от двете възможни форми да избере.

На 9.05.2017 г. в регионалното управление е представен доклад за изпълнение на задължителните предписания, което значи че от формална страна е осъществена една от двете възможни форми на контрол. По отношение на този доклад няма данни дали съдържа или не приложения, удостоверяващи изпълнението на мярката. Задължението за доказване е на органа.

Що се отнася до твърдяното неизпълнение на задължението по т. 28 органът не сочи конкретни факти, въз основа на които да може да се направи обоснован извод за наличието на основания за нейното прилагане, а излага само едно предположение.

Видно от изложеното твърдяното от органа нарушение на служебните задължения не се доказва от доказателствата по делото.

1. Шестото нарушение е на чл. 3, ал. 2, т. 2 ПУФРУО във вр. с чл. 112, ал. 7 ЗПУО - неосъществен контрол на обучение в самостоятелна форма на един ученик от пети клас. Б. е, че съгласно чл. 112, ал. 7 ЗПУО за провеждането на самостоятелна форма на обучение се осъществява контрол на всеки учебен срок от експертна комисия към регионалното управление, в която участва задължително представител на Агенцията за социално подпомагане. Разпоредбата не съдържа срок за осъществяване на контрола.

Видно от доказателствата по делото - Заповед № РД-01-579 от 6.07.2017 г. и констативен протокол № 05-КП-181 от 13.07.2017 г., проверката по отношение на конкретно посочения ученик от пети клас е извършена. Възможно е тя да е осъществена със закъснение, с оглед на приключването на учебната година, но органът твърди неосъществен контрол, а не закъснял, което не съответства на доказателствата по делото.

С оглед на доказателствата по делото това твърдяно от органа нарушение на служебните задължения не е извършено.

1. Седмото нарушение е на чл. 3, ал. 2, т. 1, 2 и 14 ПУФРУО във вр. с чл. 144 ЗПУО и чл. 50 от Наредба № 10 - допуснат държавен прием в посочени училища без експертната оценка да съдържа аргументация за разкриването на нови професии и специалности, поради което жалбоподателят не е създал условия за провеждане на държавната образователна политика на територията на областта съгласно чл. 2, ал. 4 ПУФРУО.

Разпоредбата на чл. 50 от Наредба № 10 регламентира съдържанието на предложенията за прием в училищата и сочи, че те се изготвят по образец, одобрен от министъра. Органът не твърди, че процесните предложения не са изготвени в утвърдената форма, а сочената липсваща аргументация не е изрично регламентирана в чл. 50, ал. 1 от Наредба № 10. Наред с това в оспорената заповед не се съдържа информация обективни или субективни са причините за твърдяното качество на експертната оценка - недостатъчна аргументация.

Следва да се посочи, че когато се твърди нарушение на конкретно служебно задължение органът трябва ясно да формулира задължението и да посочи формата на неговото неизпълнение, защото описания като използваните "не е създало оптимални условия за провеждане на държавната образователна политика" и "експертната оценка да съдържа аргументация" нямат обективен измерител и поради това не могат да мярка за неизпълнение на задължение.

По делото е представена експертна оценка на предложенията за обучение по нови професии и специалности за учебната 2017/2018 г., която формално отговаря на изискванията на чл. 50, ал. 1 от Наредба № 10. Въз основа на какво органът приема, че оценката е неаргументирана по делото не е ясно.

С оглед на начина на формиране на твърдяното нарушение на служебните задължения процесното твърдяно нарушение не е доказано.

1. Осмото нарушение е на чл. 8, ал. 1, т. 1 във вр. с чл. 11, т. 19 ПУДРИО (отм.) във вр. с чл. 252, ал. 1 ЗПУО - жалбоподателят не е осъществил контрол върху дейността на старши експерт Р. Г. досежно квалификацията на педагогическите специалисти като по този начин е допуснал да не бъде извършено обективно проучване и обобщаване на потребностите от квалификация, което е ограничило правото на избор по чл. 224, ал. 1 ЗПУО и възпрепятствало изпълнението на целите по чл. 43, ал. 3, т. 3 от Наредба № 12

Твърдяното от органа нарушение е неосъществен контрол, но мярката за качеството на този контрол отново е дадена чрез понятия, които са субективни и не могат да бъдат реално проверени от съда. Колко обективно трябва да бъде едно проучване, за да задоволи потребностите от квалификация органът не сочи. Налице е само едно хипотетично твърдение за недостатъчно качество на документ, в резултат на което може би на някого е ограничено правото на избор. Кои потребности са останали неудовлетворени и дали наистина има такива с оглед на наличието на План за квалификация органът не сочи. Отделно от факта, че исканото от органа качество на документа може да не бъде постигнато и при осъществен контрол в исканата от органа форма, тъй като качеството на проучването не зависи само от контрола.

По делото е представен Регионален план за квалификация на педагогическите кадри за учебната 2016/2017 г. Органът не сочи какво от този план е несъответно на потребностите от професионална квалификация. Налице е бланкетно твърдение за нарушение на задължението на касатора за контрол, поради което и същото е недоказано.

1. Деветото нарушение на чл. 3, ал. 2, т. 3 ПУФРУО във вр. с чл. 6, ал. 1 ЗФУКПС е за неутвърдена система с процедури за управление и контрол на публичните средства, в резултат, на което жалбоподателят не е осигурил управление и контрол по законосъобразен, икономичен, ефективен и ефикасен начин на средствата за участник в организираните обучения, възлизащи на 85 220,00 лв.

За да обоснове нарушение на служебно задължение органът се позовава на чл. 6, ал. 1 ЗФУКПС. Р. визира задължението на ръководителите на бюджетна организация да управлява публичните средства по законосъобразен, икономичен, ефикасен и ефективен начин. Но от това общо задължение не следва твърдяното неизпълнено задължение. Ако органът е имал предвид вътрешните правила по чл. 7, ал. 1, т. 15 ЗФУКПС е следвало изрично да посочи неизпълненото задължение. По делото са представени вътрешни правила за финансово-счетоводния документооборот, одобрена счетоводна политика и други изискуеми за финансовото управление документи.

Неяснотата на нарушеното служебно задължение не позволява извършването контрол.

1. Десетото нарушение е отново на чл. 3, ал. 2, т. 1 и 2 ПУФРУО за неупражнен контрол върху дейността на старши експерта по приобщаващо образование, с което жалбоподателят е допуснал: липса на документация; нарушение на чл. 188, ал. 1 ЗПУО и чл. 132, ал. 1 от Наредбата за приобщаващото образование; неизпълнение на мярка 3 от Междуинституционалния план за действие за превенция на агресията и засилване на сигурността в образователните институции, няма разработена система за взаимодействие между учители, ученици и лични лекари; в нарушение на чл. 4, т. 4.3. от Координационният механизъм липсва документация, даваща информация за оказана методическа подкрепа по постъпил протокол от 20.06.2017 г. от Агенцията за социално подпомагане; липса на документация, доказваща планирано, системно провеждане на политиките на министерството, свързани с водещите политики, заложени в закона;

По отношение на липсата на документация твърдението е изключително общо, поради което не може да бъде установено неизпълненото служебно задължение.

По отношение на нарушението на чл. 188, ал. 1 ЗПУО следва да се посочи, че разпоредбата не съдържа задължение за някакъв вид документация и информация. Нормата визира предпоставките, при които се предоставя допълнителна подкрепа. Член 132 от Наредбата за приобщаващото образование регламентира задълженията на директорите в хипотеза, когато не може да се сформира екип за подкрепа за личностно развитие на ученик със специални образователни потребности. Наред с това не е ясно има ли осъществена реално ситуация на ученици, по отношение на които не може да се формира екип, или това е само хипотетично.

Съдържанието на мярка 3 от Междуинституционалния план за действие за превенция на агресията и за засилване на сигурността в образователните институции - https:/www. mon. bg/bg/news/2552, проверено към датата на приключване на устните състезания, е създаване на система за взаимодействие между учители, ученици и техните лични лекари.

Твърдението за липса на система за взаимодействие между учители, ученици и лекари не се потвърждава от доказателствата по делото - съществуващата комуникация с общопрактикуващите лекари и Регионалната здравна инспекция. По делото е представен и отчет на проведени здравно-образователни дейности сред ученици, информация за проведен образователна беседа и прожекция на филм на тема "Диабет тип 1" и "Диабет тип 2", информация за изпълнение на Националната програма за първична профилактика на рака на маточната шийка, протокол от заседание на Постоянна секторна комисия в областта на здравеопазването и други. По делото е приложен и документ за проведен обучителен семинар с инструктаж по Междуинституционалния план.

Твърдяната липса на документация за оказана методическа подкрепа е общо - не е ясно какво липсва, кой е отговорен за него, какво е значението на липсващата документация.

Видно от изложеното нарушението по т. 10 в едната си част не е конкретизирано, не се сочи конкретно нарушено служебно задължение, което прави проверката за неговото осъществяване невъзможна, а в другата си част е неоснователно с оглед на доказателствата по делото.

1. Единадесетото нарушение е отново на чл. 3, ал. 2, т. 1 и 2 във вр. с чл. 22, ал. 1 ПУФРУО - жалбоподателят не е упражнил контрол и е допуснал нерегистриране в деловодната система на Социалния доклад от Агенцията и Протокола от проведената среща по координационния механизъм от 5.01.2017 г. и на Социалния доклад от 20.06.2017 г.

Жалбоподателят оспорва постъпването в регионалното управление на сочените документи, а органът не е доказал тяхното надлежно постъпване в управлението.

Дори и да се приеме, че тези два документа са постъпили в управлението и не са били регистрирани в деловодната система, следва да се посочи, че в случая става въпрос не за задълженията на регистратора, а за контролните задължения на началника на управлението. От факта, че два документа не са регистрирани не може да се направи извод за неосъществен контрол на дейността.

1. Дванадесетото нарушение е на отново на чл. 8, ал. 1, т. 1 и 2 ПУДРИО (отм.) - жалбоподателят не е осъществил действия за изпълнение на чл. 4, т. 4.3. от Механизма за противодействие на училищния тормоз между децата и учениците в училище и на Алгоритъма за неговото прилагане, утвърден със Заповед № РД-09-1871 от 18.12.2015 г.

Видно от съдържанието на Механизма за противодействие чл. 4, т. 4.3. няма, поради което не е установено служебното задължение, което се твърди, че е нарушено.

1. Тринадесетото нарушение е на чл. 8, ал. 1, т. 1 и чл. 31 ПУДРИО (отм.) във връзка със задължително предписание № РД-14-75 от 30.06.2016 г. на председателя на Държавната агенция за закрила на детето жалбоподателят не е упражнил ефективен контрол и е допуснал неизпълнение на предписание относно неоказване на методическа подкрепа на директора на Средно училище за европейски езици "Св. К. Ф.".

Жалбоподателят твърди, че неразделна част от задължителните предписания са методическо указание за изпълнението и желания за оказване на методическа помощ, а при последваща проверка е констатирано, че предписанията на Държавната агенция за закрила на детето са изпълнени, поради което не е било необходимо даването на допълнителни методически указания.

Органът не е изследвал тези релевантни факти и обстоятелства. Постановил е наличието на нарушение при неизяснена фактическа обстановка, поради което твърдяното нарушение е недоказано.

1. Четиринадесетото нарушение е на чл. 17, ал. 3, т. 3 и 4 от Системата за финансово управление и контрол в регионалното управление и чл. 12, ал. 3 ЗФУКПС - жалбоподателят не е упражнил ефективен контрол и е допуснал неактуализиране на риск-регистъра и на П. за действие при установяване на риск.

Органът не сочи правна норма, която изисква актуализиране на риск-регистъра и на П. за действие при установяване на риск ежегодно. По делото са представени Заповед № РД-01-1163 от 28.12.2015 г. за определяне на комитет по управление на риска и са определени задълженията му в съответствие с чл. 12 ЗФУКПС. Н. 13.10.2016 г. е проведено заседание на комитета по риска, на което са обсъдени задълженията му. Следва да се посочи, че към датата на проверката не е изтекъл срока по чл. 12, ал. 3 ЗФУКПС.

С оглед на горното доказателствата не установяват извършване на твърдяното нарушение.

1. Петнадесетото нарушение е на чл. 55, ал. 2 от Системата за финансово управление и контрол във вр. с чл. 5, ал. 2, т. 1 ЗФУКПС -жалбоподателят не е упражнил контрол и е допуснал неактуализиране на Вътрешните правила за финансово-счетоводния документооборот от 25.06.2015 г.

По делото са представени Заповед № РД-01-025 от 12.01.2016 г. и Заповед № РД-01-1006 от 20.1.2016 г. за утвърдени две изменения на счетоводната политика на регионалното управление.

По изложеното твърдяното от органа нарушение на служебното задължение е неоснователно.

1. Шестнадесетото нарушение е на чл. 13, ал. 3, т. 5 ЗФУКПС - жалбоподателят е допуснал осъществяването на контрол върху разходите от финансов контрольор в период на законово установен отпуск - 25.07.2-17 г. - 29.08.2017 г.

От доказателствата по делото се установява, че на процесната дата лицето, което заема длъжността "счетоводител", действително е било в законово установен отпуск, но е извършило служебни дейности. Безспорно полагането на труд по време на законово установен отпуск е нарушение на правото на служителя, но извършените служебни действия не са нищожни или незаконосъобразни, тъй като са извършени от надлежен служител.

1. Седемнадесетото нарушение е на чл. 13, ал. 3, т. 1 ЗФУКПС - жалбоподателят не е утвърдил процедури за изготвяне на предложения за поемане на ангажименти или мотивирани доклади за необходимостта и целесъобразността от поемане на финансови задължения за управлението - допуснал е неяснота кой служител инициира и кой служител изготвя съответните документи за поемане на финансови задължения.

Органът не сочи нормативно основание за приемането на сочените процедури. Такова задължение не следва и от длъжностната характеристика на длъжността "началник" на регионално управление на образованието. Преценката за наличието на сочените от органа процедури е предоставена на служителя, поради което неутвърждаването им само по себе си не може да бъде нарушение на служебната дисциплина.

1. Осемнадесетото нарушение е на чл. 13, ал. 3, т. 5 ЗФУКПС не е осъществил контрол върху предварителния контрол за законосъобразност по отношение на средствата за работно облекло по Наредбата за безплатно работно и униформено облекло и Заповед № РД-01-653 от 28.09.2016 г.

От приложената по делото Заповед № РД-01-653 от 28.09.2016 г. за определяне на длъжностите, които имат право на работно облекло и от приложение по делото приемо-предавателен протокол от 18.10.2016 г. е видно, че по отношение на един служител е налице разлика между вписаното в заповедта и полученото. Сравнението на приемо-предавателния протокол, на Контролен лист № 212 от 14.10.2016 г. и на фактура № 000023 от 18.10.2016 г. доказват довода на жалбоподателя за допусната техническа грешка, която при фактическото предоставяне на работното облекло е отстранена.

19 Деветнадесетото нарушение е на чл. 6, ал. 1 и чл. 8 от Закона за счетоводството (ЗСч) - жалбоподателят не е упражнил ефективен контрол и е допуснал издаването на разходни касови ордери - № 62 и № 63 от 6.06.2017 г. с непопълнени реквизити и липса на платежни нареждания в папка "Банка", което е нарушение на чл. 17 от Вътрешните правила за финансово-счетоводния документооборот.

От представените по делото разходни касови ордери № 62 и 63 е видно, че в същите не са попълнени задължителни реквизити. Жалбоподателят не оспорва, че документите не са се намирали в папка "Банка". Доводите му, че документите могат да бъдат намерени са ирелевантни.

Видно от изложеното твърдяните от органа нарушения на служебните задължения с изключение на това под № 3 и под № 19 не са осъществени.

Анализа на твърдяните от органа нарушения сочи, че всъщност той твърди едно единствено нарушение - неосъществяването на контрол върху дейността на Регионалното управление на образованието, което намира проявление в много отделни, конкретния дейности. Контролът е дейност по проверка и наблюдение. Но контролната дейност не може да бъде абсолютен гарант за липсата на пропуски в работата на една администрация. С оглед на това тогава, когато твърди неспазване на служебното задължение за осъществяване на контрол върху дейността на една администрация органът трябва много точно да установи конкретният пропуск в работата на съответната администрация резултат на неосъществен контрол ли е или е резултат и на други, обективни фактори, които влияят върху качеството на осъществяване на дейността на администрацията.

Когато дисциплинарно наказващият орган налага дисциплинарно наказание той трябва ясно и точно да формулира допуснатото от служителя нарушение на служебните задължения, защото само така първо, ще изпълни точно задължението си по чл. 97, ал. 1, т. 4 ЗДСл, второ, ще даде възможност за ефективна защита на държавния служител, и трето, ще даде възможност на съда да извърши ефективен контрол за законосъобразност на заповедта за налагане на дисциплинарно наказание.

Това в случая органът не е сторил и то рефлектира върху доказаността на приетите нарушения на служебните задължения. Това прави акта му материално незаконосъобразен.

Наред с това органът е приел, че с действията си г-н Райнов е допуснал дисциплинарни нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 1, 2 и 5 ЗДСл. Кои от твърдяните нарушения органът счита, че попадат в хипотезата на алинея 1, кои на алинея 2 и кои на алинея 5 - не сочи. Този факт, сам по себе си също е достатъчен, за да бъде оспорената заповед материално незаконосъобразна, защото не съдът, а органът е този, който трябва да посочи точно правното и фактическото основание за всяко от твърдяните дисциплинарни нарушения. Алинея 5 визира неспазване на правилата на Кодекса на служителите в държавната администрация. Органът твърди, че г-н Райков е нарушил чл. 2, ал. 3 и 4, чл. 5, ал. 1 и 2 от Кодекса, но с кои свои действия той е нарушил тези разпоредби органът не сочи. Дори и да се приеме, че органът счита всяко едно твърдяно нарушение на служебните задължения за нарушение и на сочените разпоредби на Кодекса, той е длъжен да изложи мотиви за осъществяването на дисциплинарното нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 5 ЗДСл, защото това е самостоятелно дисциплинарно нарушение.

Тъй като не се доказаха твърдяните от органа нарушения без правно значение за изхода от спора, само за пълнота на изложението следва да се посочи, че за да бъде едно деяние дисциплинарно нарушение не е достатъчно да е установен факта на неговото осъществяване. Необходимо е деянието да е извършено от служителя виновно - чл. 89, ал. 1 ЗДСл. Вината е субективното отношение на дееца към деянието, с което се осъществява дисциплинарното нарушение. Тя може да бъде под формата на умисъл - пряк или евентуален, или под формата на непредпазливост - небрежност или самонадеяност. Всяка от формите на проявление на вината има свое собствено съдържание, т. е. отразява различно интелектуално и волево състояние на дееца.

Органът не е изложил абсолютно никакви мотиви досежно формата на вината. А без мотиви за виновно поведение на държавния служител не е налице елемент на фактическия състав на дисциплинарното нарушение - чл. 89, ал. 1 ЗДСл, защото само виновното осъществяване на дисциплинарните нарушения по чл. 89, ал. 2 ЗДСл са основание за налагане на дисциплинарно наказание.

Липсата на мотиви за виновното поведение на касатора прави оспорената заповед незаконосъобразна и на това основание. Изложените в писмената защита на ответника мотиви за виновно поведение на жалбоподателя са ирелевантни, тъй като не може мотивите на един акт да бъдат допълване с писмена защита, отделно от факта, че е предоставено на съда да избере формата на вината, а тя има пряко отношение към размера на наказанието - чл. 91, ал. 1, т. 2 ЗДСл.

Б. Дисциплинарното наказание.

Липсата на дисциплинарни нарушения прави ненужна проверката за законосъобразност на определеното дисциплинарно наказание. С оглед на това, без правно значение за изхода на спора, само за пълнота на изложението следва да се посочи, че органът не е изложил никакви мотиви за обстоятелствата по чл. 91, ал. 1 ЗДСл. Това само по себе си прави оспорената заповед материално незаконосъобразна.

Видно от изложеното оспорената заповед макар да е издадена от компетентен орган, в исканата от закона форма и при спазване на производствените правила е постановена в нарушение на материалния закон. Съдът следва да я отмени.

С оглед на изхода от спора, направено от жалбоподателя искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК съдът следва да осъди Министерството на образованието и науката - юридическото лице, в чиято структура е органът - ответник, да заплати на г-н Райнов направените по делото разноски. Същите, видно от доказателствата по делото са в размер на 420,00 лв., съгласно договор за правна защита и съдействие от 11.10.2017 г., фактура № 1105 от 12.10.2017 г., извлечение от банкова сметка.

Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 АПК Върховният административен съд