Решение № 6734 от 4.6.2024 г. на ВАС по адм. д. № 3052/2024 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационната жалба на Столична община срещу Решение 7738 от 11.12.2023 г. по адм. дело 9770/2022 г. на Административен съд София-град. С обжалваното решение е отхвърлена жалбата на Общината срещу Решение РД-02-36-904/04.10.2022 г. на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 г. (ОПРР), с което на Столична община е определена финансова корекция в размер на 25% от стойността на допустимите разходи по договор от 22.06.2018 г. с изпълнител "Мега Хидрострой" ЕООД, за нарушения на чл. 4, параграф 8 от Регламент 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезиониия фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезиониия фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) 1083/2006 на Съвета (Регламент 1303/2013), чл. 33 на Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 година за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти 1296/2013, (ЕС) 1301/2013, (ЕС) 1303/2013, (ЕС) 1304/2013, (ЕС) 1309/2013, (ЕС) 1316/2013, (ЕС) 223/2014 и (ЕС) 283/2014 и на Решение 541/2014/ЕС и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) 966/2012 (Регламент 2018/1046), чл. 70, ал. 1, т. 3 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 01.07.2022 г.), и чл. 20, т. 5 от Закона за публичните финанси (ЗПФ), квалифицирано по т. 2 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (Наредбата). Касационният жалбоподател Столична община, счита обжалваното решение за неправилно, като релевира доводи за съществено нарушение на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че съдът формално е проследил процедурата по определяне на финансова корекция, като е пренесъл съдържанието на решението на ръководителя на УО в мотивите на съдебния акт, без да обсъди всички факти и обстоятелства, които са от значение за правилното решаване на съдебния спор, в нарушение на чл. 172а, ал. 2 АПК. Излага аргументи по отношение на констатирано нарушение по чл. 70, ал. 1, т. 5 от ЗУСЕФСУ - липса на одитна следа и подробно мотивира извод, че СМР са извършени в съответствие с проекта и КСС към него. Твърди недоказаност на нередност по т. 4 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата. Сочи още, че приемането на изпълнени СМР, след установения в договора за обществена поръчка срок, не представлява визираното от ОУ нарушение, а именно съществено изменение на договора за обществена поръчка. Счита, че правилно първоинстанционният съд отбелязва, че по отношение на специалист контрол на качеството и специалист здравословни и безопасни условия на труд, възложителят препраща към относима нормативна уредба, но неправилно заключва, че това обстоятелство неоснователно ограничава участието на стопански субекти в обществената поръчка. Прави искане съдът да отмени обжалваното решение. Претендира разноски за двете съдебни инстанции. Касаторът се представлява от адв. А. Павлова, Софийска адвокатска колегия, която в съдебно заседание и в представени допълнително писмени бележки, поддържа жалбата. Ответникът по касационната жалба ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Региони в растеж" 2014-2020 г., изразява становище за неоснователност на касационната жалба и неотносимост на релевираните доводи. Прави искане съдебното решение да бъде оставено в сила. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение, като прави възражение за прекомерност на евентуално претендираните от касатора разноски, в случай че са над установените минимални размери. Представителят на Върховната прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, като се запозна със събраните по делото доказателства, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 АПК, намира касационната жалба за процесуално допустима. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна. Обжалваното решение е постановено въз основа на следната фактическа обстановка: На 28.06.2018 г. между Столична община и Управляващия орган на Оперативна програма "Региони в растеж" 2014 - 2020 г. е сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) с предмет "Изграждане, основен ремонт/реконструкция на 26 училища и детски градини на територията на Столична община". На 06.03.2017 г., с Решение СОА17-РД93-40, кметът на Столична община е обявил открита процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет Строителство/основен ремонт/реконструкция и внедряване на мерки за повишаване на енергийна ефективност на училища и детски градини на територията на Столична община, по 26 обособени позиции. На 22.06.2018 г., в резултат на проведената процедура по Обособена позиция 1, Столична община е сключила с Мега Хидрострой ЕООД Договор BG16RFOP001-1.001-0001-C01-S-13 с предмет: Основен ремонт/ реконструкция на 70 ОУ "Св. Климент Охридски", район "Връбница". Във връзка с депозирано искане за окончателно плащане с рег. 6/30.12.2020 г. по сключения АДБФП е извършена проверка на проведената процедура, като проверяващият екип е направил множество констатации по отношение на физическото състояние на 70 ОУ "Св. Климент Охридски", касаещи некачествено извършен ремонт на обекта от строителя. В сигнала е посочено, че на бенефициера са били направени съответните препоръки с указан срок за изпълнение и представяне на доказателства, вкл. снимков материал, съгласно Приложение 10.5-6 Констативен протокол/27.08.20201 г. (Съответно констатации от 3.1 до 3.20). На 31.12.2021 г. в ИСУН бенефициерът е представил документи във връзка с извършената проверка на място, но е установено, че не са представени доказателства за изпълнението на направените препоръки по отношение установеното лошо физическото състояние на обекта. В периода от 14.03.2022 г. до 25.03.2022 г. е извършена повторна проверка на място за проследяване изпълнението на препоръките по физическото състояние на обекта, направени при предходната проверка на място в периода 05.08.2021 г. - 27.08.2021 г. По време на тази проверка са потвърдени констатациите от първата проверка, както и е установено, че от страна на бенефициера не са изпълнени направените препоръки по 20-те констатации по физическото състояние на обекта с изключение на една (констатация 3.2, касаеща възстановяването 15 бр. липсващи оградни пана) - Приложение 10.5-6 Констативен протокол/21.03.2022 г. Установено е, че няма абсолютно никакво подобрение на физическото състояние на обекта, като констатациите от проверяващите екипи и при двете извършени проверки на място на обект 70 ОУ "Св. Климент Охридски" са идентични. В резултат некачествено извършените ремонтни дейности на обект 70 ОУ "Св. Климент Охридски" и при двете проверки на място са установени: пукнатини и дупки по фасадата на сградата; наличие на паднали гранитогресни плочи по цокъла на външната фасада; неправилно положена тротоарна настилка пред вратите на топлата връзка - същата е положена с обратен наклон, в резултат на което при дъжд водата прониква в помещението на топлата връзка и води до образуване на влага по стените на помещенията, дефектиране на цокъла в класните стаи на първия етаж, както и до повдигане на паркета в същите; нефункционираща пожароизвестителна уредба; неизползваемо осветление в коридора на етаж 2 от обекта; недобре наредена/неравно положена нова теракотена настилка - с денивелация на плочките една спрямо друга; наличие на течове от тавана в съблекалня; наличие на контакти в коридорите на училището на височина, достъпна за децата, което е предпоставка за инциденти с учениците; положен некачествен паркет в помещенията, за който е установено начално ускорено износване. В допълнение, при двете проверки е установено, че канализационната система на обекта не функционира нормално в тоалетната за момчетата на първия етаж, (съгл. констатация 3.6 от горепосочените констативни протоколи), като не поема напълно водата и връща вода в помещението, което води до възпрепятстване на нормалното функциониране на учебния процес в училището. На 26.07.2022 г. Столична община е уведомена за установена нередност и предстоящо определяне на финансова корекция. На 05.08.2022 Столична община е представила възражение. На 04.10.2022 г. с Решение РД-02-36-904 на ръководителя на УО на ОПРР, на Столична община е определена финансова корекция в размер на 25% от стойността на допустимите разходи по договора от 22.06.2018 г. с изпълнител "Мега Хидрострой" ЕООД, за нарушения на чл. 4, параграф 8 от Регламент 1303/2013, чл. 33 от Регламент 2018/1046, чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ и чл. 20, т. 5 ЗПФ, квалифицирано по т. 2 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата. В хода на делото е представена Заповед РД-02-14-790/17.08.2022 г., с което издателят на акта е определен за ръководител на УО на ОПРР. По делото е приета съдебно-техническа експертиза. При така установеното от фактическа страна съдът е приел, че административният акт е законосъобразен, тъй като е издаден от компетентен орган, в законоустановената форма, при липса на допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила, в съответствие с материалния закон и неговата цел. Прел е, че изводите на ръководителя на УО за нарушаване принципа на добро финансово управление и в частност - на принципа на ефикасност са напълно обосновани, предвид некачествено извършените СМР в сградата на 70 ОУ Св. Климент Охридски, потвърдено от приета по делото експертиза. Според съда е налице неупражнен или недостатъчен контрол от страна на Столичната община по отношение изпълнението на договора, а в случая по делото са налице данни, че още при подписването на Акт обр. 15 са констатирани неизпълнени или некачествено изпълнени работи, за които самият възложител е дал 20-дневен срок да бъдат отстранени, но това не е сторено. Столичната община не е предприела необходимите действия и на свой ред не е изпълнила дадените й от УО предписания за отстраняване на констатираните некачествени СМР. Обоснован е извод за неупражняване от Столична община на контрола, който е бил дължим в качеството й на възложител и на разпоредител с публични средства, а от друга страна, за неизпълнение на поетите от Столична община договорни задължения като бенефициер по сключения АДБФП. Това, според първоинстанционния съд, е довело до компрометиране целите на проекта, изразяващи се в подобряване на условията в училищата, на експлоатационните характеристики и удължаване на жизнения цикъл на сградите. Прието е за доказано нарушение на принципа на ефикасност, тъй като е налице разходване на публични средства по договора, но е практически осуетено постигането на целите, за които те са предоставени. Въз основа на горното, съдът е направил извод за законосъобразност на оспорения акт и е отхвърлил жалбата на Столична община. Решението е правилно. Неоснователни са доводите за съществено нарушение на съдопроизводствените правила и по-конкретно задължението на съда да обсъди всички относими факти и обстоятелства, както и към задължението му да изложи мотиви чл. 172а, ал. 2 АПК. Видно от мотивите на обжалваното съдебно решение, съдът е обсъдил относимите доказателства, както и е изложил мотиви за направените от него изводи. Доколко обосновани са изводите на съда и доколко съответстват на материалния закон е въпрос не на спазване на процесуалните правила, а на обоснованост и съответствие на решението с материалния закон. С оглед на горното доводите на касатора за допуснато от съда съществено нарушение на съдопроизводствените правила са неоснователни. Останалите доводи на касатора са неотносими към настоящия спор. Видно е, че същите касаят различна фактическа обстановка, тъй като са цитирани и съответно оспорени констатации свързани с нарушения и нередности, които не са установени в оспорения административен акт. Но с оглед релевираните доводи за нарушение на материалния закон, настоящата инстанция следва да извърши дължимата, съгласно чл. 218, ал. 2 във връзка с чл. 168, ал. 1 и чл. 146 АПК проверка на оспорения административен акт. Съгласно чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ (в приложимата редакция) финансова подкрепа със средства от ЕСИФ може да бъде отменена изцяло или частично чрез извършване на финансова корекция за нарушаване на принципите по чл. 4, параграф 8, чл. 7 и 8 от Регламент 1303/2013. Съгласно чл. 4, параграф 8 от Регламент 1303/2013, Комисията и държавите членки спазват принципа за добро финансово управление в съответствие с изискванията на член 33, 36, параграф 1 и член 61 от Финансовия регламент. Съгласно член 33, параграф 1 от Регламент 2018/1046, бюджетните кредити се използват в съответствие с принципа на добро финансово управление и следователно се изпълняват, като се спазват следните принципи: а) принципът на икономичност, според който ресурсите, използвани от съответната институция на Съюза за осъществяване на нейните дейности, се предоставят своевременно, в подходящо количество и качество и на най-добрата цена; б) принципът на ефикасност, който е свързан с най-доброто съотношение между използваните ресурси, предприетите дейности и постигането на целите; в) принципът на ефективност, който е свързан със степента, в която се постигат поставените цели посредством предприетите дейности. В случая правилно административният орган е приел, че е осъществено нарушение на принципа на ефикасност. Соченият принцип на ефикасност изисква публичният финансов ресурс да бъде използван по начин, който гарантира най-доброто съотношение между използваните ресурси (безвъзмездната финансова помощ), предприетите дейности и постигането на целите, заложени в проекта. Поставените цели по отношение на училищната сграда са подобряване на образователния процес и работната среда на децата, учениците, педагогическия и непедагогическия персонал, както и подобряване на експлоатационните характеристики на сградите, повишаване на енергийните характеристики на сградите, което да удължи жизнения им цикъл. В конкретната хипотеза органът е направил анализ на предприетите дейности и заложените цели, като е приел, че нито една от тези цели не е постигната в нейната цялост, а от всички 20 констатации на проверяващия екип и отправени препоръки за отстраняване е изпълнена само една, отнасяща се до възстановяване на липсващи оградни пана. Приел е, че с наличието на пукнатини и дупки по фасадата на сградата, наличието на паднали гранитогресни плочи на външната фасада, неправилно положената тротоарна настилка, нефункциониращата пожароизвестителна уредба, неизползваемото осветление в коридора на етаж 2, наличието на течове от тавана в съблекалня, наличието на контакти в коридорите на училището на височина, достъпна за деца и нефункционираща канализационна система, не би могла да бъде постигната в цялост нито една от целите, заложени в проекта и договора. В тежест на бенефициера е да докаже постигането на тези цели, като подобно доказване не е проведено. Напротив, безспорно е установено е от извършените проверки на място, както и от приетата по делото експертиза, а и не е оспорено фактически от Столична община в съдебното производство, че са налице пукнатини и дупки по фасадата на сградата, наличие на паднали гранитогресни плочи на външната фасада, неправилно положена тротоарна настилка (с обратен наклон, в резултат на което при дъжд водата прониква и води до образуване на влага по стените на помещенията, дефектиране на цокъла в класните стаи на първия етаж, както и до повдигане на паркета в същите), нефункционираща пожароизвестителна уредба, неизползваемо осветление в коридора на втория етаж, наличие на течове от тавана в съблекалня, наличие на необезопасени контакти в коридорите на училището на височина, достъпна за деца и нефункционираща канализационна система, които не са отстранени в дадения с препоръките срок. Препоръките не са изпълнени и към момента на издаване на акта. По този начин не биха могли да бъдат постигнати в пълнота заложените цели - да се подобрят експлоатационните характеристики за удължаване на жизнения цикъл на сградата, обект на интервенция, нито пряко да има принос за намаляване на крайното енергийно потребление и намаляване на разходите за енергия, поне не в обема, в който са били заложени. С направените констатации не може да се отчете в пълна степен и подобряване на условията на работната среда на децата, учениците, педагогическия и непедагогическия персонал. Правилен е изводът на административния орган, възприет и от съда за допуснато нарушение на принципа на ефикасност. В случая, предприетите действия и мерки от страна на бенефициера за привеждане на направената инвестиция в годно експлоатационно състояние, финансирана по договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, са недостатъчни и това е довело до неспазване на принципа за добро финансово управление, което е компрометирало постигнатите по проекта резултати. С използвания ресурс за подобрение на сградата не са постигнати в цялост заложените по проекта цели, поради което отделеният ресурс за поръчката превишава постигнатия резултат. Изпълнението на договора не изпълнява в пълнота заложените цели на проекта. За заплатената за дейностите цена възложителят не е получил договореното в изискуемото качество. Разходването на средства от ЕСИФ не е самоцелно. Принципите на добро финансово управление поставят пред бенефициерите изискване разходването на тези средства да е свързано с постигане на заложени проектни цели. Непостигането им представлява нарушение на принципа за ефективно разходване на средствата. А липсата на балансирано съотношение между размера на разходвания ресурс и този на постигнатите резултати обосновава извод за нарушаване на принципа за ефикасност. Доколкото безвъзмездната финансова помощ е целева и е свързана с постигането на конкретни резултати, в настоящия случай не се доказва постигането на икономически ефект от разходването на същата. Целевите средства, предоставени по проекта, макар и разходвани за повишаване на енергийна ефективност на процесната сграда, не предполагат при всички положения неговата икономическа обоснованост предвид, че не са постигнати в цялост заложените цели. С оглед установеното бездействие от страна на бенефициера по изпълнение на дадените препоръки, вложените средства в проекта не успяват да обосноват заложената цел във връзка с неговото финансиране. При тези данни правилни са изводите на ръководителя на УО, за наличие на нарушение на принципите за добро финансово управление по чл. 4, параграф 8 от Регламент 1303/2013 във връзка с чл. 33, параграф 1, б. б) от Регламент 2018/1046. Съответно, правилен е и изводът на първоинстанционния съд, че фактите субсумират посочените като нарушени правни норми, и същите правилно са квалифицирани като нередност по т. 2 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата. Елемент на фактическия състав на нередността е нанасянето или възможността от нанасяне на вреда на общия бюджет на Съюза, като се отчете неоправдан разход в общия бюджет. Допуснатите от бенефициера нарушения в случая са от такова естество, че сочат на извод за неизпълнение в цялост на заложените цели/резултати, като по никакъв начин не може да се говори за постигане на най-добро съотношение между заложен ресурс и постигнат резултат. В случая, в съответствие с чл. 72, ал. 3, във вр. с ал. 4 ЗУСЕФСУ размерът на финансовата корекция правилно е определен чрез процентен показател, установен в Наредбата. Тежестта на нарушението, сочещо на непостигане на поставените цели в цялост обосновава определения от органа процент корекция. Нарушението свързано с правото на Съюза, което обективно е довело до нарушаване на принципа не ефикасност винаги създава потенциална възможност за настъпване на вреда в бюджета на Съюза. Ако бенефициерът бе спазил принципите за добро финансово управление същото би довело до ефикасно разходване на предоставените от Съюза финансови средства. В случая разходите за помощта са предоставени без бенефициерът да е постигнал в цялост целите на проекта си, като при неизпълнение на сочените цели дължи връщане на част от помощта. Предвид изложеното направеният от първоинстанционния съд извод за законосъобразност на административния акт е правилен, поради което решението му следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора, направеното от ответника искане и на основание чл. 143 АПК съдът следва да осъди Столична община да заплати на Министерство на регионалното развитие и благоустройството юридическото лице в чиято структура е органът-ответник, разноски за юрисконсултско възнаграждение, размерът на което съдът определя на 100,00 лв. на основание чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Воден от горното и на основание чл. чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд,