Решение № 17007 от 18.12.2013 г. на ВАС по адм. д. № 9932/2013 г.

Решение № 17007 от 18.12.2013 г. на ВАС по адм. д. № 9932/2013 г., IV о., докладчик съдията Добринка Андреева Производството пред Върховния административен съд е по реда на чл. 208 - 228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от Директора на Държавен фонд "Земеделие" - град София против решение № 3270 от 16.05.2013 г., постановено по адм. д. № 7591/2012 г. по описа на Административен съд София-град, с което е отменено като незаконосъобразно Уведомително писмо изх. № 02-060-6500/254 от 29.06.2012 г. за извършена оторизация по схемите и мерките за директни плащания за изплащане на субсидии по Общо заявление за плащане на площ с УИН 06/160511/40223 за кампания 2011 г. по Схемата за единно плащане на площ (СЕПП), Схемите за национални доплащания на площ (СНДП) и по Схемата за плащания на земеделски стопани за природни ограничения в планинските райони (НР2) и са наложени санкции за бъдещ период и преписката е върната на административния орган за ново произнасяне съобразно дадените указания по тълкуване и прилагане на закона. Касационният жалбоподател релевира твърдения за незаконосъобразност на решението поради неправилно приложение на материалния закон и необоснованост-касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Моли решението да се отмени, като вместо него се постанови друго, с което да се отхвърли жалбата против оспорения административен акт. В откритото съдебно заседание пред ВАС касационният жалбоподател не изпраща процесуален представител. Ответната страна - Генади Емилов Николов, в писмено становище оспорва жалбата като недопустима, алтернативно като неоснователна, и моли решението да бъде оставено в сила. Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Счита, че не е налице нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК - неизлагане на фактически основания за издаване на акта, доколкото такива се съдържат в таблиците към уведомителното писмо и данните по административната преписка и позволяват в пълна степен да бъде реализирано правото на защита на адресата на акта. Счита за неправилен извода на съда, че недопустимостта на площите е определена с оглед последващо изменение на допустимия слой, с което към момента на подаване на заявлението кандидатът не е могъл да се съобрази. В тази връзка представителят на ВАП посочва, че с оглед технологията на очертаване на парцелите по заявлението за 2011 г., то се извършва на база площите за 2010 г., като в случая за недопустимата им част жалбоподателят е бил уведомен. Не споделя становището на съда за допуснати съществени процесуални нарушения, изразяващи в непроизнасяне от страна на органа по възражението на жалбоподателя срещу допустимия слой за 2011 г. и неизвършването на други подходящи проверки след извършване на кръстосаната административна проверка. По тези съображения счита доводите на касатора за основателни и предлага решението да бъде отменено. Касационната жалба е подадена от надлежна страна в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и е процесуално допустима, а разгледана по същество е неоснователна. Производството пред административния съд е образувано по жалба на Генади Емилов Николов от гр. Враца против Уведомително писмо № 02-060-6500/254 от 29.06.2012 г. на Изпълнителния директор на ДФ "Земеделие", с което по негово заявление с УИН 06/160511/40223 по схемите и мерките за директни плащания за кампания 2010 г. му е отказано заплащане на субсидия по СЕПП в размер на 676.53 лв., по СНДП - в размер на 90,60 лв., по НР2 - в размер на 413.46 лв. и са му наложени санкции за бъдещ период общо в размер на 527.74 лв. Оспорващият възразил против констатациите при извършената проверка досежно състоянието на стопанисваната земя, поради което не е следвало да и се отказва субсидия по трите мерки, както и да търпи санкция за бъдещ период, като твърдял, че административният акт е издаден без да са изяснени фактите и обстоятелствата от значение за случая, т. е. при непълнота на доказателствата, респ. при допуснати нарушения на административнопроизводствените правила и нарушения на материалния закон. На първо място обаче твърдял, че оспореното писмо не съдържа фактически основания за издаването, с което е нарушено изискването за форма на акта, предвидено в чл. 59, т. 4 от АПК. От писмените доказателства по приложената административна преписка и тези, представени от страните, които подробно е обсъдил, съдът е приел за установено, че административното производство е образувано по подадено от жалбоподателя общо заявление за плащане на площ за кампания 2011 г. с УИН 06/160511/40223, с което са заявени за подпомагане парцели по СЕПП, СНДП и НР2 в землището на с. Куманица, с приложена към това заявление таблица за използваните парцели, в която заявителят е посочил групата култури, които обработва и е очертал на предоставените му ортофотокарти заявените за подпомагане площи. По това общо заявление са извършени административни проверки, които включват кръстосани проверки чрез автоматизирани компютърни средства, като компютърните проверки са извършени чрез пространствено сравнение на заявените площи с допустимите референтни парцели в Системата за идентификация на земеделските парцели (СИЗП) по чл. 24 от Наредба № 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол /ИСАК/. Административният орган е взел предвид резултатите от тези административни проверки, след сравняване на данните със съответната налична информация в регистрите на ИСАК. На основание чл. 43, ал. 3, т. 4 и чл. 47, ал. 2, т. 4 от ЗПЗП и чл. 12, т. 1 от Наредба № 11/03.04.2008 г. на МЗХ определил като недопустими за подпомагане площи-съответно по СЕПП, СНДП и НР2 в размер на 1,35 ха по трите схеми и мерки за подпомагане и определил финансово подпомагане по тях в размер на нула лева, т. е. отказал поисканата финансова помощ. На основание на чл. 58 от Регламент № 1122/2009 г. за СЕПП и СНДП и чл. 16 от Регламент № 1975/2006 г. за НР2 административният орган наложил и санкции за бъдещ период в общ размер на 527.74 лв. Уведомителното писмо съдържа като приложение Таблица за формиране на оторизираната сума по исканите мерки за финансово подпомагане на база площи, заявени за подпомагане, като в допълнение към нея е описано съдържанието на съответните колони. Във връзка с основното възражение на оспорващия за непосочено фактическо основание в оспореното уведомително писмо съдът посочил, че в колони № № 1 и 2 на таблицата са посочени идентификатори на БЗС и площ на декларирания парцел по съответната схема, че в колона № 3 не е отразена площ на неотстранено застъпване, че колона № 4 отразява резултати от извършвани на място проверки, като в конкретния случай такива не са посочени, а колона № 5 отразява площта на парцела след извършени административни проверки. За да обоснове решаващия си извод по това възражение съдът установил, че както за последната, така и за предходната колона /№ 4/ по СЕПП е посочено правно основание чл. 43, ал. 3, т. 4 ЗПЗП, т. е. кандидатът е заявил площи, които не стопанисва, като в колона № 5 е добавен и чл. 43, ал. 3, т. 1 от ЗПЗП - кандидатът стопанисва площи и/или земеделски парцели с размери по малки от определените по реда на чл. 39, ал. 2 от ЗПЗП. На следващо място установил, че в оспореното уведомително писмо по отношение на СНДП в колона № 4 и колона № 5 е посочено правното основание на чл. 47, ал. 2, т. 4 от ЗПЗП, т. е. кандидатът е заявил повече площи от установените при проверката по чл. 47, ал. 1 от ЗПЗП, а на последно-че по отношение на НР2 в колона № 4 и № 5 е посочено правно основание чл. 12, т. 1 от Наредба № 11/03.04.2008 г., т. е. кандидатът е заявил по - големи площи в сравнение с реално ползваните от него. За изясняване на спора съдът е допуснал и изслушал съдебно-техническа експертиза, която кредитирал частично. При тези данни по делото съдът е направил обстоен преглед на приложимата нормативна база, регулираща административното производство по схемите за финансово подпомагане. На първо място съобразил наличие на компетентност на издалия административния акт орган. По основното възражение в жалбата приел, че при постановяване на отказа на административния орган по заявлението за 2011 г. на Генади Николов, е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, първо- на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, изискващ индивидуалният административен акт да съдържа задължително като реквизити фактически и правни основания за издаването му, т. е. да е мотивиран, като обосновал извод, с оглед посоченото по-горе, че фактически основания в оспореното писмо на Изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" не са изложени. В тази връзка приел, че направените констатации в таблиците на уведомителното писмо не внасят яснота как е формирана волята на административния орган, че уведомителното писмо е издадено без посочване на конкретни фактически основания, а доколкото такива могат да се изведат от посоченото в таблиците, те противоречат на събраните по делото доказателства. Този извод извел от обстоятелството, че едва с назначената съдебно - техническа експертиза и с допълнително представените по делото писма на МЗХ, са установени фактическите основания, въз основа на които са определени като недопустими за подпомагане площи от процесните БЗС, а именно, че те са преценени като неподдържани в добро земеделско състояние. Посочил, че при това фактическо установяване, правното основание да се откаже плащане по СЕПП, СНДП и НР2 е съответно чл. 43, ал. 3, т. 2 от ЗПЗП, чл. 47, ал. 2, т. 5 от ЗПЗП и чл. 12, т. 3 от Наредба № 11/2008 г., които са различни от посочените в процесното уведомително писмо правни основания. На второ място съдът приел, че в конкретния случай актуализирането на системата за идентификация на земеделските парцели е направено след 2011 г., когато жалбоподателят е използвал предоставения му картен материал, на който е очертал БЗС. Установил, че слоят на допустимите за подпомагане площи е направен след това, когато земеделският производител не е могъл да извърши никакви корекции на вече заявените и очертани БЗС. С извършената промяна на границите на референтните парцели, след приемане на заявленията за подпомагане за кампания 2011 г., първоначално предоставените географски материали на земеделските парцели с очертаните им граници са били променени, без жалбоподателят да е бил уведомен за това, поради което при извършената административна проверка част от заявените от него БЗС са се оказали извън допустимия слой площи за подпомагане. Съдът установил, че жалбоподателят е подал възражение срещу допустимия слой, за което няма данни да е разгледано, като е приел, че евентуалното му разглеждане е могло да доведе до друг резултат на уведомителното писмо. Въз основа на тези съображения съдът извел правен извод за незаконосъобразност на оспорения административен акт и го отменил. Упражнил правомощието си по чл. 173, ал. 2 от АПК и върнал преписката на административния орган със задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. Така постановеното решение е правилно. Не е допуснато нарушение на материалния закон, предвид следното: Съгласно чл. 32, ал. 1 от ЗПЗП, кандидатите за подпомагане, които съгласно § 1, т. 18 от Допълнителни разпоредби на ЗПЗП са земеделски стопани и други физически или юридически лица, които могат да участват в схеми за подпомагане по Общата селскостопанска политика, подават до териториалните структури на Разплащателната агенция /РА/ заявление за подпомагане по образец. Относимата за случая разпоредба на чл. 43, ал. 3, т. 4 от ЗПЗП посочва, че Разплащателната агенция намалява размера на плащането или отказва плащане по Схемата за единно плащане на площ, когато кандидатът е заявил площи, които не стопанисва, като съобразно препращащата разпоредба на ал. 4 от същия законов текст Разплащателната агенция намалява размера на плащането или отказва плащане по посочената по-горе алинея съгласно критериите, установени в законодателството на Европейския съюз. Наред с това съгласно разпоредбата на чл. 47, ал. 2, т. 4 от ЗПЗП Разплащателната агенция намалява размера или отказва плащане по схеми за национални доплащания, когато кандидатът е заявил повече площи от установените при проверката по ал. 1, т. е. при проверки за спазването на изискванията на схемите за национални доплащания, финансирани от Европейския фонд за развитие на селските райони - по реда на чл. 37 от закона. По отношение на НР2 посоченото правно основание - чл. 12, т. 1 от наредба № 11/03.04.2008 г. на МЗХ определя основание за отказ в случай когато кандидатът е заявил по - големи площи в сравнение с реално ползваните от него. Предвид изложеното по-горе, съдът не е допуснал нарушения на материално-правните норми и е формирал обосновани правни изводи. За пълнота на изложението следва да се посочи, че в случая липсва и основание за санкция за бъдещ период по смисъла на чл. 58 от Регламент № 1122/2009 г. за СЕПП и СНДП и чл. 16 от Регламент № 1975/2006 г. за НР2,като извършеното прихващане с посочената сума за бъдещ период, с оглед данните по делото, е незаконосъобразно. Наведеният в касационната жалба довод за допуснато от съда нарушение на материалния закон е неоснователно. Противно на твърдяното от касатора, съдът правилно е съобразил чл. 28, ал. 2 от Регламент № 1122/2009 г. определящ, че данните за наличието на нередности, получени в резултат от провеждането на кръстосани проверки, могат да бъдат следвани от всякаква друга подходяща административна процедура, ако това е целесъобразно, от проверка на място. Обоснован е неговият извод, че в конкретния случай, тъй като явно при извършената кръстосана проверка са открити нередности, е следвало да бъдат извършени допълнително други видове подходящи административни проверки с цел установяване на действителните факти относно декларираните от жалбоподателя площи в общото заявление за подпомагане за 2011 г. Правилна е преценката на съда, че при това положение административният орган е бил длъжен да изследва тези обстоятелства служебно в съответствие с принципите на чл. 7 и чл. 9 от АПК, и като не е направил това, е нарушил разпоредбите на чл. 35 и чл. 36 от АПК. Административният орган не е изпълнил задълженията си по чл. 26, 28, 34, 35 и 36 от АПК, като в хода на административното производство не е предоставил възможност за участие на жалбоподателя, включително да се запознае с допустимия слой и да представи доказателства във връзка с поддържането на заявените БЗС в добро земеделско състояние, а оттам и че фактите и обстоятелствата, които са били от значение за осъществяването на преценка по подаденото от него заявление, не са били изяснени в противоречие с приложимите административнопроизводствени правила и принципите за достъпност, публичност, прозрачност, последователност и предвидимост. По основното възражение на касатора следва да се посочи, че административният съд правилно е установил, че при постановяване на оспореното уведомително писмо е нарушена императивната разпоредба на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, съгласно която индивидуалният административен акт следва да съдържа задължително като реквизити фактически и правни основания за издаването му, т. е да е мотивиран. Настоящият съдебен състав споделя изводите на първоинстанционния съд, че фактически основания в оспореното уведомително писмо на изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие", не са изложени, а доколкото има такива, те противоречат на събраните по делото доказателства. Действително от съдебно-техническата експертиза по делото и информацията, изложена в писмо на МЗХ вх. № 26936/12.11.2011 г., се установява, че част от декларираните площи са такива, за които не са изпълнени изискванията съгласно чл. 2, ал. 2 от Наредба № 5/10.03.2010 г. и са определени като неподдържани в добро земеделско състояние и негодни за подпомагане. С оглед на тези данни фактическите основания, въз основа на които са определени като недопустими за подпомагане площи от процесните БЗС, са именно, че тези площи са преценени като неподдържани в добро земеделско състояние. С оглед на така установените в хода на съдебното производство фактически основания обаче, кореспондиращите им правни основания да се откаже плащане по СЕПП, СНДП и НР2, са съответно чл. 43, ал. 3, т. 2 от ЗПЗП, чл. 47, ал. 2, т. 5 от ЗПЗП и чл. 12, т. 3 от Наредба № 11/2008 г., които са различни от посочените в процесното уведомително писмо правни основания. С оглед посоченото по-горе, настоящият съдебен състав споделя извода на административния съд, че с направеното искане за допускане на експертиза и поставените от ответника задачи, последният е целял нови фактически установявания, неосъществени в рамките на административното производство. Няма отклонения в съдебната практика обаче, че е недопустимо мотивите на административния акт да бъдат "дописвани" и допълвани след приключила процедура по издаване на административния акт и неговото съобщаване, още по-малко чрез доказателствени средства, събрани едва в хода на съдебното му обжалване. С оглед изложеното се налага изводът, че в оспореното уведомително писмо няма конкретни, относими и адекватни констатации по отношение на заявлението на оспорващия земеделски стопанин. Както бе посочено по-горе, а и с оглед заключението на ВАП, следва да се посочи, че е константна практиката на Върховния административен съд, че неизлагането на конкретни мотиви е нарушение на законовото изискване за форма на административния акт, което лишава жалбоподателя от възможността за организиране на адекватна правна защита, препятства осъществяването на контрол за законосъобразност на акта от страна на съда и е самостоятелно основание за неговата отмяна. По следващото възражение на касатора настоящата инстанция намира, че административният съд правилно е приел, че административният орган е допуснал съществено процесуално нарушение, изразяващо се в това, че първоначалният картен материал относно идентификацията на земеделските парцели, предложен на жалбоподателя при подаване на процесното заявление, е променен впоследствие, след подаване на заявлението за 2011 г. По този начин на жалбоподателя е отказано подпомагане поради това, че заявеното от него БЗС се е оказало частично извън допустимия слой площи за подпомагане, предаден на ДФЗ на 28.02.2012 г. Установено е по безспорен начин, че жалбоподателят е възразил срещу тази промяна, като по делото не се представени доказателства административният орган да е разгледал така подаденото възражение. С оглед посоченото се налага извод, че при извършената административна проверка е допуснато съществено нарушение на административните правила от страна на ДФЗ. Допустимият слой площи за подпомагане е бил променен след подаване на заявлението, като не е било взето предвид подаденото от жалбоподателя възражение, което ако беше разгледано, вероятно резултатите биха били други. По тези съображения решението на съда е правилно, постановено при спазване на материалния закон и е обосновано, не страда от релевираните с касационната жалба пороци, поради което следва да се остави в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд - Четвърто отделение,