Решение № 10499 от 10.10.2016 г. на ВАС по адм. д. № 9243/2015 г.

Решение № 10499 от 10.10.2016 г. на ВАС по адм. д. № 9243/2015 г., IV о., докладчик съдията Марио Димитров Производството е по чл. 185 - чл. 196 от АПК. Образувано е по жалба от Д. К. М. от гр. С., срещу Постановление № 110 на Министерски съвет от 30.04.2015 г. за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Центъра за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност към Министерския съвет, приет с Постановление № 280 на Министерския съвет от 2010 г. (обн., ДВ, бр. 96 от 2010 г.; изм. и доп., бр. 16, 37 и 46 от 2011 г. и бр. 22 от 2012 г.), с искане за отмяна на § 4, с който е отменен чл. 8. Излага доводи, че разпоредбата противоречи на нормативен акт от по висока степен - чл. 8 от Закона за администрацията (ЗА), като се премахва нормативно определена длъжност, която съществува във всяка администрация по смисъла на чл. 19 от ЗА, както и противоречи на чл. 15 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Твърди, че при приемане на ПМС № 110 не е спазена процедурата по чл. 26, ал. 2 и чл. 28, глава трета от ЗНА, като проектът не е публикуван, не са взети предвид предложения и становища и липсват мотиви. Моли, да се отмени оспорения текст като незаконосъобразен. Ответникът - Министерски съвет, чрез процесуалния си представител гл. юриск. В. А., оспорва жалбата като недопустима, поради липса на правен интерес и алтернативно като неоснователна. Излага доводи за законосъобразност на нормативния акт в обжалваната част в подробно писмено становище. Моли, жалбата да бъде отхвърлена и се заплати юрисконсултско възнаграждение. Заинтересованата страна - Център за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност към Министерски съвет, чрез процесуален представител юрист Ю. Д., оспорва жалбата като недопустима, поради липса на правен интерес и алтернативно като неоснователна, като излага подробни доводи в писмено становище. Иска да се остави жалбата без разглеждане и се прекрати производството, или алтернативно да се отхвърли жалбата. Представителят на Върховна административна прокуратура в съответствие с чл. 192 от АПК излага становище, че жалбата е допустима, подадена от надлежна страна и по същество основателна. Смята, че жалбоподателят има правен интерес да оспорва § 4 от Постановление на Министерски съвет № 110 от 30.04.2015 г., тъй като съгласно приложена по делото Заповед № ЧС2-0007/8.05.2015 г. издадена от вр. и ф. директор на Център за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност е прекратено служебното му правоотношение на основание ПМС № 110 от 30.04.2015 г. на длъжност "главен секретар" и съгласно чл. 186, ал. 1 от АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите чиито права, свободи и законни интереси са засегнати от него. По същество, смята, че оспореният § 4 от Постановление на Министерски съвет № 110 от 30.04.2015 г. е незаконосъобразна норма, поради противоречие с нормативен акт от по-горна степен, а именно с чл. 8 от Закона за администрацията, съгласно който административното ръководство на администрацията на органа на държавна власт се осъществява от главен секретар, съответно от секретар на община, като именно длъжността "главен секретар" е премахната с оспорвания § в противоречие с чл. 15 от ЗНА. излага, че следва да уважите жалбата като основателна. По допустимостта на жалбата съдът се е произнесъл с определение от 26.11.2015 г. по адм. д. № 9243/2015 г. на Върховния административен съд, като е съобразено, че жалбоподателят е обосновал правен интерес с представена Заповед № ЧС2-0007 от 08.05.2015 г. издадена от вр. и ф. директор на Център за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност, с която е прекратено служебното му правоотношение на основание ПМС № 110 от 30.04.2015 г. на длъжност "главен секретар". Съдебният състав е приел, че жалбоподателят има пряка и непосредствен правен интерес и е установил активната си процесуална легитимация, поради което жалбата му е процесуално допустима. Освен това следва да се има предвид, че по оспорения нормативен акт е действащ, а конкретната разпоредба на § 4 не е отменена или оттеглена, както и няма висящо производство по оспорване на този акт или влязло в сила съдебно решение. Настоящият съдебен състав на Върховния административен съд като разгледа жалбата за да се произнесе по същество, приема за установено следното: От фактическа страна се установява, че с Постановление № 158 на Министерски съвет от 29.07.2010 г. (Обн., ДВ, бр. 62 от 10.08.2010 г., доп., бр. 46 от 17.06.2011 г., в сила от 17.06.2011 г., изм., бр. 50 от 3.07.2015 г., в сила от 3.07.2015 г.) е създаден Център за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност към Министерския съвет. С § 1 от Заключителните разпоредби на ПМС № 158 е указано заместник министър-председателят и министър на вътрешните работи до 30 септември 2010 г. да внесе в Министерския съвет проект на Устройствен правилник за дейността, структурата, организацията на работа и числеността на Центъра за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност (ЦППКОП). С § 2 от ЗР на ПМС № 158 е посочено, че се приема на основание чл. 105, ал. 2 от Конституцията на Р. Б. и чл. 60, ал. 1 от Закона за администрацията. С Постановление № 280 на МС от 30.11.2010 г. (Обн., ДВ, бр. 96 от 7.12.2010 г.) е приет Устройствен правилник на Центъра за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност към Министерския съвет (УП), с който се определят функциите, структурата и числеността на персонала и организацията на работа (чл. 1). ЦППКОП е юридическо лице на бюджетна издръжка - второстепенен разпоредител с бюджетни кредити към Министерския съвет, със седалище С. и е специализирана административна структура за изпълнение на държавната политика в областта на превенцията и противодействието на корупцията и организираната престъпност (чл. 2). С § единствен е указано, че правилникът се приема на основание чл. 60 от Закона за администрацията и § 1 от заключителните разпоредби на Постановление № 158 на Министерския съвет от 2010 г. за създаване на Център за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност към Министерския съвет (ДВ, бр. 62 от 2010 г.). С Г. втора от УП е регламентирано управлението на Центъра, като ръководството и представителството се осъществява от "директор". С чл. 8 от УП е определен редът за назначаване и правомощията на главния секретар. С Г. трета е регламентирана структурата и функциите на Центъра. С приложение към чл. 11 от УП е определена числеността на персонала на Центъра, в т.ч. - длъжност "главен секретар" 1 бр. С Постановление № 110 на МС от 30.04.2015 г. (Обн., ДВ, бр. 33 от 8.05.2015 г., в сила от 8.05.2015 г.) за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Центъра за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност към Министерския съвет, приет с Постановление № 280 на Министерския съвет от 2010 г. (обн., ДВ, бр. 96 от 2010 г.; изм. и доп., бр. 16, 37 и 46 от 2011 г. и бр. 22 от 2012 г.), са направени изменения и допълнение, като с § 4 е отменен чл. 8 от в Устройствения правилник. С § 15 е изменено Приложението към чл. 11 като длъжността "главен секретар" е заличена. С подадената до съда жалба от Д. М. се обжалва Постановление № 110 на МС само в частта на § 4. Във връзка с оспорването от фактическа страна се установява, че административното производство по приемане на ПМС № 110 от 30.04.2015 г. е инициирано от вр. и. д. директор на ЦППКОП, като е изготвен проект на Постановление на Министерски съвет за изменение и допълнение на Устройствен правилник на Центъра за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност към Министерския съвет (УП), с проект на самия УП и доклад, които са публикувани на интернет страницата на ЦППКОП. С писмо изх. № 02-РДО-123 от 7.04.2015 г. на вр. и. д. директор на ЦППКОП в съответствие с чл. 32 и чл. 33 от Устройствения правилник на Министерски съвет и на неговата администрация, са изпратени проект на доклад, проект на ПМС и проект за изменение и допълнение на УП, проект на съобщение до средствата за масово осведомяване, до всички заинтересовани ведомства за становище и съгласуване. По проектите са представени становища, които са отразени в "Справка за отразяване на становищата" получени след съгласуване - приложена по делото (стр. 40 - 42). След извършеното съгласуване с доклад на М. К. - заместник министър-председател по координация на европейските политики и институционални въпроси до Министерски съвет е внесен проект на ПМС за приемане на проект за изменение и допълнение на Устройствения правилник на ЦППКОП, с който е мотивирана подробно необходимостта от извършените промени. В доклада изрично е посочено, че не се предвижда въвеждане на европейско законодателство, поради и което не е изготвена таблица за съответствие. Също така изрично е посочено изпълнение на разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, като проектът на ПМС и проектът на Устройствен правилник и докладът са били публикувани на интернет страницата на ЦППКОП. Към доклада е приложена административната преписка, включително финансова обосновка утвърдена от министъра на финансите. П. П. № 17 от 29 април 2015 г. от заседание на Министерски съвет, т. 26, е приет проекта на постановление. ПМС № 110 е обнародвано в ДВ, бр. 33 от 8.05.2015 г. и в сила от 8.05.2015 г. Със заповед ЧС2-0007 от 8.05.2015 г. на вр. и. д. директор на ЦППКОП е прекратено служебното правоотношение с жалбоподателя М. за длъжността "главен секретар" на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 и чл. 108 от ЗДС, чл. 6, ал. 1 и ал. 4 от УП на ЦППКОП и във връзка с ПМС № 110 от 30.04.2015 г., поради съкращаване на длъжността. Въз основа на изложените фактически обстоятелства и в съответствие с чл. 168 от АПК, приложима субсидиарно и в производството по оспорване на подзаконови нормативни актове - чл. 196 от АПК, настоящият съдебен състав на Върховния административен съд, въз основа на установените фактически обстоятелства и събраните по делото доказателства, провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК, като приема от правна страна следното: В съответствие с чл. 1а от Закона за нормативните актове, нормативният акт съдържа общи правила за поведение, които се прилагат към индивидуално неопределен кръг субекти, има нееднократно действие и се издава или приема от компетентен държавен орган, а съгласно чл. 2, ал. 1 от ЗНА нормативни актове могат да издават само органите, предвидени от Конституцията или от закон. Съгласно чл. 114 от Конституцията на Р. Б. - "Въз основа и в изпълнение на законите Министерският съвет приема постановления, разпореждания и решения. С постановления Министерският съвет приема и правилници и наредби". Съгласно чл. 105, ал. 2 от КРБ Министерски съвет осигурява обществения ред и националната сигурност и осъществява общото ръководство на държавната администрация и на въоръжените сили. Със ЗНА са определени и дефинирани отделните видове нормативни актове, които се издават от държавните органи, като съгласно чл. 6, т. 1 Министерски съвет издава постановления когато приема правилници, наредби или инструкции. Съгласно чл. 7 - "Правилникът е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност". Въз основа на посочената правна уредба следва, че оспореният ПМС № 110 от 30.04.2015 г. своя характер е нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, 1 и чл. 76, ал. 1 от АПК, поради което за издаването му важат правилата на чл. 75 - 80 от АПК, а производството по оспорване е по реда на чл. 185 - 196 от АПК, като в случая е оспорена само разпоредбата на § 4. ПМС № 110 от 30.04.2015 г. е издадено от компетентен орган, въз основа на изрично възложено правомощие. При издаване на акта е спазена установената форма и административнопроизводствените правила, при спазване на материалноправните разпоредби и в съответствие с целта на закона. С ПМС № 110 от 30.04.2015 г. е изменен и допълнен на Устройствения правилник на Центъра за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност към Министерския съвет, приет с Постановление № 280 на Министерския съвет от 2010 г. С УП на ЦППКОП изрично е предвидено, че е приет на основание чл. 60 от Закона за администрацията (ЗА). В съответствие с чл. 60, ал. 1 от ЗА Министерски съвет може да създава с постановление на свое подчинение или към министър експериментални лаборатории, изследователски институти, образователни центрове или центрове за обучение, медицински или рехабилитационни центрове и други, като с ал. 2 изрично е предвидено, че дейността и организацията на работа на структурите по ал. 1 се определят с устройствен правилник, приет от Министерския съвет или издаден от съответния министър, като разпоредбите на глава втора не се прилагат. Въз основа на изложеното настоящият съдебен състав на Върховния административен съда приема, че ЦППКОП представлява център към Министерски съвет по смисъла на чл. 60, ал. 1 от ЗА, за дейността на който и организация на работа на структурата му, не следва да се прилага Г. втора от ЗА, предвид изричното изключване на приложението по силата на закона. С Г. втора на Закона за администрацията е регламентирано устройството на администрацията, като с чл. 8 е предвидено, че административното ръководство на администрацията на органа на държавна власт се осъществява от главен секретар, съответно от секретар на община, който ръководи съответната администрация, като координира и контролира административните звена за точното спазване на нормативните актове и на законните разпореждания на органа на държавна власт и отговаря за планирането и отчетността при изпълнение на ежегодните цели на администрацията. Съгласно чл. 8, ал. 3 от ЗА главният секретар се назначава от съответния орган на държавна власт. В случая с приемането на УП на ЦППКОП с ПМС № 280 на МС от 30.11.2010 г. с Г. втора е регламентирано управлението на Центъра, като ръководството и представителството се осъществява от "директор", а с чл. 8 от УП е определен редът за назначаване и правомощията на главния секретар, на който също са възложени ръководни правомощия на администрацията (чл. 8, ал. 2 и ал. 3, т. 1). Също така с приложение към чл. 11 от УП е предвидена длъжност "главен секретар" 1 бр. С приемането на ПМС № 110 от 30.04.2015 г. е изменен и допълнен УП на Центъра като с § 4 е отменен чл. 8 и е съкратена длъжността "главен секретар". С приемането на § 4 на ПМС № 110 не е допуснато нарушение на чл. 8 и чл. 19 от ЗА, както се твърди от жалбоподателя, поради това, че разпоредбата на чл. 60, ал. 2 от ЗА изрично изключва приложението на Г. втора, респ. чл. 8 от ЗА, и не се изисква задължително съществуване на длъжност "главен секретар" в център към МС по смисъла на чл. 60, ал. 1 от ЗА. Отделно от това неточно е позоваването на жалбоподателя на чл. 19 от ЗА, че всяка администрацията има "главен секретар". Следва да се отбележи, че при първоначалното приемане на УП на ЦППКОП са дублирани ръководните правомощия на директора на Центъра по отношение администрацията, с възлагане на същите правомощия на "главен секретар". В правомощието на МС е при регламентиране организацията и дейността на структура по смисъла на чл. 60, ал. 1 от ЗА, да предвиди или не длъжност "главен секретар", след като нормата на чл. 60, ал. 2 изключва императивното приложение на Г. втора от ЗА, респ. съществуване на длъжност "главен секретар". С оглед на изложеното са неоснователни възраженията на жалбоподателя за нарушение на чл. 8 от ЗА и чл. 15 от ЗНА. Неоснователни са възраженията на жалбоподателя и за нарушение на глава III, чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2, т. 3 от ЗНА при приемане на ПМС № 110. Съгласно чл. 26, ал. 2 от ЗНА (в приложимата редакция - ДВ, бр. 46 от 2007 г.) преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Установено е от фактическа страна, че приемането на ПМС № 110 от 30.04.2015 г. е инициирано от вр. и. д. директор на ЦППКОП, като е изготвен проект на Постановление на Министерски съвет за изменение и допълнение на Устройствен правилник на Центъра за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност към Министерския съвет (УП), с проект на самия УП и доклад, които са публикувани на интернет страницата на ЦППКОП. С писмо изх. № 02-РДО-123 от 7.04.2015 г. на вр. и. д. директор на ЦППКОП в съответствие с чл. 32 и чл. 33 от Устройствения правилник на Министерски съвет и на неговата администрация, са изпратени проект на доклад, проект на ПМС и проект за изменение и допълнение на УП, проект на съобщение до средствата за масово осведомяване, до всички заинтересовани ведомства за становище и съгласуване. По проектите са представени становища, които са отразени в "Справка за отразяване на становищата" получени след съгласуване и отразени в проекта. След извършеното съгласуване с доклад на М. К. - заместник министър-председател по координация на европейските политики и институционални въпроси до Министерски съвет е внесен проект на ПМС за приемане на проект за изменение и допълнение на Устройствения правилник на ЦППКОП, с който е мотивирана подробно необходимостта от извършените промени. В доклада изрично е посочено, че не се предвижда въвеждане на европейско законодателство, поради и което не е изготвена таблица за съответствие. Също така изрично е посочено изпълнение на разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, като проектът на ПМС и проектът на Устройствен правилник и докладът са били публикувани на интернет страницата на ЦППКОП. Съгласно чл. 28, ал. 2 от ЗНА докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Видно от изложеното в доклада на М. К. - заместник министър-председател по координация на европейските политики и институционални въпроси до Министерски съвет, същият е съставен в съответствие с чл. 28, ал. 2 от ЗНА и към него е приложена финансова обосновка одобрена от министъра на финансите, в която подробно са изложени мотиви и цел за внасяне на проекта и отразени очакваните резултати от прилагането му. Отделно от това следва да се отбележи, че от жалбоподателя не са конкретизирани нарушенията на посочените по-горе разпоредби, а са изложени бланкетно доводи за незаконосъобразност и нарушение на административнопроизводствените правила. Предвид на изложените съображения настоящият съдебен състав приема, че жалбата на Д. К. М. от гр. С., срещу Постановление № 110 на Министерски съвет от 30.04.2015 г. за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Центъра за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност към Министерския съвет, приет с Постановление № 280 на Министерския съвет от 2010 г. (обн., ДВ, бр. 96 от 2010 г.; изм. и доп., бр. 16, 37 и 46 от 2011 г. и бр. 22 от 2012 г.), в частта за отмяна на § 4, е неоснователна и следва да бъде отхвърлена. При този изход на процеса и с оглед направеното искане от процесуалния представител на Министерски съвет, следва на основание чл. 143, ал. 4 от АПК и ТР № 3 от 13 май 2010 г. на ОСК на ВАС да бъде осъден ответникът да заплати на Министерски съвет разноски по делото в размер на 300 лв. представляващи юрисконсултско възнаграждение. Водим от гореизложеното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК Върховният административен съд, четвърто отделение