Решение № 10273 от 31.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 208/2017 г.

Решение № 10273 от 31.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 208/2017 г., V о., докладчик председателят Здравка Шуменска Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от директора на Агенция "Митници" чрез процесуалния му представител юрк. Г. П., срещу решение № 262 от 8.11.2016 г., постановено по адм. дело № 105/2016 г. по описа на Административен съд - Х.. В касационната жалба са развити доводи за неправилност на решението поради постановяването му в нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания за отмяна по чл. 209, т. 3 от АПК. Поддържа се, че оспореният пред първата инстанция административен акт е издаден при наличие на фактическото и правно основание за прекратяване на служебното правоотношение по чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл), при законосъобразно и добросъвестно упражнена оперативна самостоятелност от страна на органа по назначаването и в съответствие с принципа за съразмерност по чл. 6 от АПК. Доводите и възраженията на касатора се поддържат в съдебно заседание от процесуалния му представител. Иска се отмяна на решението и постановяване на ново по съществото на спора, с което оспорването на А. К. С. срещу заповедта за прекратяване на служебното му правоотношение бъде отхвърлено като неоснователно поради доказано наличие на условията по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Претендира се присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Ответната страна по касационната жалба - А. К. С., чрез пълномощник по делото адв. Н. К. - Стойчева, оспорва основателността на касационната жалба по съображения, изложени в писмено становище и в съдебно заседание. Моли обжалваното съдебно решение да бъде оставено в сила като правилно и законосъобразно. Претендира присъждане на направените в производството разноски, съгласно представен списък по чл. 80 от ГПК. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, пето отделение, след като прецени допустимостта на касационната жалба, наведените в нея отменителни основания и данните по делото, приема за установено следното от фактическа и правна страна: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211 АПК и от надлежна страна по чл. 210 АПК. Разгледана по същество е основателна, по следните съображения: С оспореното решение Административен съд - Х. е отменил като незаконосъобразна заповед № 441/11.01.2016 г. на директора на Агенция "Митници", с която служебното правоотношение на А. К. С. - на длъжност "митнически инспектор" в митница С., с ранг III младши, е било прекратено на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, считано от 12.01.2016 г. За да постанови този резултат, решаващият състав е приел, че заповедта е издадена от компетентен административен орган, в съответствие с изискванията за форма и съдържание на акта, без допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, но при неправилно прилагане на материалния закон, превратно упражняване на власт от страна на административния орган и в противоречие с целта на закона - отменителни основания по чл. 146, т. 4 и т. 5 АПК. На тези основания заповедта за прекратяване на служебното правоотношение с жалбоподателя А. К. С. е била отменена. До този извод съдебният състав е стигнал, като е счел за необходимо в случая да се извърши съпоставка между длъжностните разписания на всички митнически учреждения в структурата на Агенция "Митници", действащи към 11.01.2016 г. и предходно действалите такива, включително това на М. С., по отношение на длъжността "митнически инспектор". Този вид съпоставка се е наложил, тъй като според решаващия състав конкретното място на работа на служителя в системата на Агенцията нямало определящо значение за служебното му правоотношение. Поради това и с оглед установеното наличие на свободни щатни бройки за длъжността "митнически инспектор" в някои от митниците в страната, съдът е мотивирал крайния извод за незаконосъобразност на оспорената заповед като издадена в противоречие с материалния закон и неговата цел поради допуснато нарушение на чл. 6 АПК и превратно упражняване на власт от страна на административния орган. Като е съкратил заета щатна бройка за длъжността при наличие на незаети такива, органът по назначаване е упражнил оперативната си самостоятелност недобросъвестно и несправедливо, засягайки права и законни интереси на служителя в степен, несъответстваща на необходимото за постигане на целта, за която е издадена оспорената заповед. Фактите по делото сочели, че процесното съкращаване е било предприето по-скоро с цел да се прегради възможността на жалбоподателя да заема длъжност в митническата администрация. Върховният административен съд, състав на пето отделение намира решението на Административен съд - Х. за необосновано и постановено в нарушение на материалния закон. Релевантните към спора факти са били правилно и точно изяснени от съда в съответствие със събрания по делото доказателствен материал. Касационната инстанция, за да се произнесе по наведените твърдения за неправилност на решението, възприема установената от съда фактическа обстановка. По същество тя не се оспорва и от страните по делото. Безспорно установено е, че съкращаването на длъжността на А. К. С. - "митнически инспектор в М. С.", е резултат от настъпилите в Агенция "Митници" структурни промени, считано от 11.01.2016 г., изразяващи се в заличаването на М. С. като териториално структурно звено на Агенцията. Промяната е извършена със заповед № ЗМФ-1257/14.12.2015 г. на министъра на финансите, на основание чл. 8 от Закона за митниците, съгласно която считано от 00.00 часа на 11.01.2016 г. се закриват митническите учреждения към М. С. (общо шест на брой) и се създават нови пет митнически учреждения към структурата на М. Б. и М. П.. В заповедта изрично е регламентирано, че дейността, компетентността, правата и задълженията на закритите митнически учреждения преминават към новосъздадените като част от М. Б. и М. П.. Въз основа на цитираната заповед на министъра на финансите е прието ПМС № 393/30.12.2015 г., обн. ДВ бр. 2/8.01.2016 г., в сила от 11.01.2016 г., с което са въведени необходимите изменения и допълнения в Устройствения правилник на Агенция "Митници", при което М. С. вече не фигурира в структурата на Агенцията. Изменението на Устройствения правилник не предвижда промяна в общата численост на персонала на агенцията - 3 362 щатни бройки, но се променя съотношението между числеността на персонала в Централното митническо управление - от 600 преди промяната на 640 щатни бройки, считано от 11.01.2016 г. и тази, определена общо за всички митници в страната - от 2762 преди промяната на 2 722 щатни бройки, считано от 11.01.2016 г. В резултат на извършеното преструктуриране, директорът на Агенция "Митници", на основание чл. 8, изр. второ от Закона за митниците и чл. 6, т. 10 и т. 16 от Устройствения правилник, е издал изрични заповеди за определяне на структурата и числения състав на всяка митница поотделно (Б., В., Лом, П., Свищов, А. С., Столична, Р., Югозападна), в рамките на общоопределената за тях обща численост, считано от 11.01.2016 г. Неразделна част от заповедите са съответно утвърдените за всяка митница нови длъжностни разписания, считано от 11.01.2016 г., и изготвените въз основа на тях поименни разписания, към дата 11.01.2016 г. Съобразно изяснените по делото факти, правилен е изводът на съда за издаване на процесната заповед от компетентен административен орган, в изискуемата от закона форма и при спазване на административнопроизводствените правила. Като материално незаконосъобразни и необосновани обаче следва да бъдат отхвърлени доводите на съда за противоречие на административния акт с материалноправните разпоредби и целта на закона. Неправилно съдът е приел, че в случая преценката за наличие или липса на действително съкращаване на длъжността следва да се извърши чрез съпоставката на длъжностните разписания на всички митнически учреждения и звена в структурата на Агенция "Митници", действащи към 11.01.2016 г., и предходно действалите такива, включително това на М. С.. Становището си съдът е подкрепил единствено с аргумента, че мястото на работа на служителя не се явявало задължителен елемент от служебното му правоотношение, като конкретни мотиви, обуславящи така направения извод, не са изложени в първоинстанционното съдебно решение. Извършената от съда преценка по отношение съответствието на обжалваната заповед с материалния закон не се подкрепя от приложимите разпоредби на закона, фактите по делото и постановената от Върховния административен съд практика. В случая, неправилно и необосновано е анализът за осъществяване на предпоставките по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл да се извършва чрез съпоставка с всички останали длъжности в Агенция "Митници" с наименование "митнически инспектор", без да се държи сметка за конкретно вменените им задължения и задачи съобразно функционалните характеристики на звеното, в което са утвърдени за изпълнение. В случая, релевантно за изясняване на понятието "длъжност в администрацията", освен относимата разпоредба на чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията и развитата по приложението й практика на Върховния административен съд, е и постановеното в мотивите към Тълкувателно решение № 2 от 16.02.2014 г. по тълк. дело № 2/2013 г. на Върховния административен съд - ОСС на I и II колегии по отношение на понятието "място на работа". В цитираното тълкувателно решение изрично се посочва, че всеки държавен служител бива назначен на длъжност, която е установена като конкретна щатна възможност в утвърден щат на съответната структура. Всяка структура има своя териториална (пространствена) определеност в закона - в случая Агенция "Митници", съгласно Закона за митниците и Устройствения правилник, е структурирана и функционално организирана в Централно митническо управление и митници. Всяко от тези звена има нормативно определени функции и място в системата на централизираната администрация. В тази връзка, в тълкувателното решение се сочи, че предметът на служебното правоотношение трябва да определя както функциите, които служителят ще изпълнява, така и мястото, на което ще ги изпълнява. Мястото на изпълнение на служебните функции, от една страна, означава мястото, което съответната длъжност заема в системата на администрацията, а от друга - териториално определеното пространство, където служителят изпълнява функциите си. Изложеното води на извода, че с назначаването на едно лице като служител в конкретно структурно звено на Агенция "Митници" (в случая М. С.), като място на изпълнение на длъжността му или още място на работа съгласно чл. 11, ал. 3 от ЗДСл се определя именно това звено. От своя страна, мястото на изпълнение на длъжността, посочено в акта за назначаване, съставлява задължителен елемент на служебното правоотношение, противно на възприетото в първоинстанционното съдебно решение (Виж в този смисъл решение № 13037 от 31.10.2017 г. по адм. дело № 11224/2016 г., решение № 14865 от 5.12.2017 г. по адм. дело № 1226/2017 г., решение № 1552 от 5.02.2018 г. по адм. дело № 13622/2016 г. по описа на ВАС). Следователно, изрично посоченото място на работа характеризира по съществен начин заеманата от служителя длъжност, така както тя се индивидуализира и чрез единството от нормативна определеност в длъжностното разписание и система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика. Предвид гореизложеното, служебното правоотношение на А. К. С. се явява възникнало за точно определена нормативна позиция в структурата на Агенция "Митници", за която е налице утвърдена с длъжностна характеристика система от функции, задължения и изисквания, а именно за длъжността "митнически инспектор" в отдел "Акцизи" към Териториално митническо управление (ТМУ) на М. С.. Длъжността на ответника в настоящото производство е била определена със заповед за изменение на служебното му правоотношение № 2896/9.06.2014 г., издадена от директора на Агенция "Митници", с която е определено мястото на изпълнение на длъжността - М. С.. Конкретното звено в рамките на митницата, в което служителят е изпълнявал служебните си задължения до уволнението (отдел "Акцизи"), е било определено със заповеди № 2208/16.12.2015 г. и № 382/8.01.2016 г. на директора на Агенция "Митници", издадени на основание чл. 6, т. 7 и т. 16 от Устройствения правилник. Съгласно цитираните заповеди конкретното работно място на служителя е в отдел "Акцизи". Тези данни се потвърждават и от утвърдените за митница С. поименни разписания към 16.12.2015 г. и 8.01.2016 г., в които служителят фигурира под номер 49 в отдел "Акцизи". Следва изрично да се посочи, че отдел "Акцизи" към ТМУ на М. С. е звено от специализираната администрация на М. С., на което са възложени специфични компетенции в точно определена сфера от дейността на митническата администрация, съгласно изготвена за отдела функционална характеристика, съдържаща се на л. 114 - л. 115 от делото. При тези мотиви, необосновано е становището на първоинстанционния съд, че процесното съкращаване следва да се анализира с оглед на всички длъжности "митнически инспектор", предвидени за изпълнение в цялостната система на Агенция "Митници". Видно от анализа на нормативната уредба и приложените по делото доказателства, е, че не съществува идентичност между длъжността "митнически инспектор" в отдел "Акцизи" към ТМУ на М. С. и длъжностите "митнически инспектор" в другите отдели, сектори, пунктове и бюра на митниците в страната. Длъжността "митнически инспектор" в отдел "Акцизи" към ТМУ на М. С. има свое точно определено място в структурата на митническата администрация и своя система от функции, задължения и изисквания, утвърдени в съответствие с функционалните характеристики на конкретния отдел. С оглед на това, проверката за реалното съкращаване на длъжността следва да се извърши по отношение на същата тази длъжност (като нормативна позиция и система от функции, задължения и изисквания), утвърдена за изпълнение в съответните учреждения на М. Б. и М. П., към които, считано от 11.01.2016 г. преминава дейността и компетентността на закритата М. С.. При това положение, съпоставката следва да обхване единствено действалите до 11.01.2016 г. длъжностни разписания на митница С., М. Б. и М. П., от една страна, и длъжностното разписание на М. Б. и М. П., в сила от 11.01.2016 г., от друга страна. Извод за това се прави от анализа на цитираната по-горе заповед на министъра на финансите, съгласно която вследствие закриването на М. С. нови митнически учреждения се създават единствено в структурите на М. Б. и М. П., като същите поемат изцяло дейността, компетентността, правата и задълженията на закритите митнически учреждения на М. С.. Конкретно по отношение дейността на закрития отдел "Акцизи" обаче, в заключението на вещото лице по приетата и неоспорена по делото експертиза, която настоящият съд кредитира като компетентна, обективна и безпристрастна, е установено, че функциите и задълженията на отдела в бившата М. С. са поети от М. П. чрез изнесено работно място, а именно звено "ИРМ С." към сектор "Алкохолни напитки и тютюневи изделия" на отдел "Акцизи". Това становище на вещото лице следва да бъде възприето като съответно на доказателствата по делото. Видно от представените длъжностни разписания на М. Б. и М. П. към 7.01.2016 г. и 11.01.2016 г. е, че всички предвидени до 11.01.2016 г. щатни бройки за длъжността "митнически инспектор" в отдел "Акцизи" на двете митници се запазват като нормативна позиция и численост. До 11.01.2016 г. за длъжността са били утвърдени общо три щатни бройки в отдел "Акцизи" на М. Б. и общо седем щатни бройки в отдел "Акцизи" на М. П., като всички те са били заети както преди промените, така и след тяхното настъпване, в сила от 11.01.2016 г. Съгласно структурните промени в Агенция "Митници", считано от 11.01.2016 г. в М. П. се създава ново звено към сектор "Алкохолни напитки и тютюневи изделия" на отдел "Акцизи", а именно - звено "ИРМ С.". На база извършения анализ на функционалните и длъжностни характеристики, приложени към делото, преценени поотделно и в съвкупност с целия относим към спора доказателствен материал, настоящият съдебен състав преценява като доказано и обосновано заключението на вещото лице по отношение преминаването на дейността на закрития отдел "Акцизи" в М. С. към звено "ИРМ С.", сектор "Алкохолни напитки и тютюневи изделия" на отдел "Акцизи" към ТМУ на М. П.. При този извод, проверката за реално съкращаване на длъжността, заемана от А. К. С., следва да установи запазена ли е тази длъжност като нормативно определена позиция и система от функции, задачи и изисквания в структурата на звено "ИРМ С.", сектор "Алкохолни напитки и тютюневи изделия" на отдел "Акцизи" към ТМУ на М. П.. В съответствие с гореизложеното и въз основа събраните по делото доказателства, настоящият касационен състав установява, че заеманата от А. К. С. длъжност "митнически инспектор" в М. С. не съществува като позиция и система от функции и задачи в посоченото звено на М. П. съгласно длъжностно разписание към 11.01.2016 г. От последното е видно, че в звено "ИРМ С." са утвърдени щатни бройки за длъжности "държавен митнически инспектор" и "старши митнически инспектор", но не и за длъжността "митнически инспектор". Следва да се има предвид, че длъжностите "държавен митнически инспектор", "старши митнически инспектор" и "митнически инспектор" съставляват различни щатни възможности по смисъла на Класификатора на длъжностите в администрацията (Приет с ПМС № 129 от 26.06.2012, в сила от 1.07.2012 г.) г. с оглед нормативно установените за всяка от тях различни изисквания за длъжностно ниво, наименование на длъжностното ниво, ранг и професионален опит. Налага се изводът, че след извършване на структурните промени в Агенцията, щатните бройки за длъжността в М. С. престават да съществуват като конкретна възможност в утвърденото за митницата длъжностно разписание, като нито една от тези бройки не е предвидена като нова щатна възможност в конкретното звено на М. П., поело функциите и задълженията на отдел "Акцизи" в бившата М. С.. При тези данни, безспорно установен е фактът на реално настъпило съкращаване на заеманата от А. К. С. длъжност посредством заличаването й като нормативно определена позиция и система от функции и задачи. Прекратяването на служебното правоотношение със служителя е било извършено на основание утвърдените по надлежния ред структурни и длъжностни промени, касаещи митниците С. и П., в сила от 11.01.2016 г. Считано от тази дата, длъжността "митнически инспектор" в отдел "Акцизи" на М. С. освен че е премахната като наименование в длъжностното разписание на закритата митница, не е установена като позиция в съответното структурно и функционално звено на Агенцията, към което е преминала дейността на закритата митница. Предвид гореизложеното, не може да бъде споделен доводът на първоинстанционния съд за формално изпълнение на условията по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, с което на практика се прикривало превратно упражняване на оперативната самостоятелност на административния орган. Незаконосъобразен е изводът на съда за недобросъвестно и несправедливо упражняване на правомощията на административния орган, поради това, че към момента на съкращаването в структурата на Агенция "Митници" за длъжността "митнически инспектор" били налични общо двадесет незаети, вакантни щатни бройки за тази длъжност. Касационната инстанция намира оспорената заповед за издадена в съответствие с целта на закона. Смисълът на съкращаването чрез премахването на длъжността като определена позиция и система от функции, задължения и изисквания в щатното разписание е да се оптимизира работата в съответната администрация било чрез отпадането въобще на определени функции от компетентността на администрацията, било чрез разпределението им между качествено други длъжности, които органът преценява като съответстващи на нуждите и целите на администрацията. В случая, с предприетата структурна реорганизация посочената цел е била постигната. Налице е действително настъпило заличаване на длъжността като единство от нормативна позиция и система от функции, задължения и изисквания в длъжностното разписание на М. С.. Безспорно доказано по делото е, че служебните правоотношения с всички служители, заемали длъжността "митнически инспектор" в отдел "Акцизи" на М. С. - общо четирима, в това число ответникът в настоящото производство, са били прекратени вследствие настъпилите промени. Ирелевантно в конкретния случай е обстоятелството, че към момента на прекратяване на служебните правоотношение със служителя А. К. С. е имало общо двадесет незаети щатни бройки за длъжността "митнически инспектор" в структурата на Агенция "Митници", като за същите е бил обявен конкурс със заповеди от дата, предхождаща тази на процесната заповед. Този факт е без значение по настоящия спор, тъй като нито една от вакантните щатни бройки не се отнася до длъжността "митнически инспектор" в учреждение със сходни функционални характеристики на отдела, в който А. К. С. е изпълнявал служебните си задължения - отдел "Акцизи". Поради това, съображения във връзка с така установените вакантни позиции в Агенция "Митници" към дата 11.01.2016 г. не следва да намерят място в правния анализ относно добросъвестното и справедливо упражняване на правомощията на административния орган при осъществяване на процесното съкращение. Предвид изложеното, настоящият касационен състав приема, че процесното съкращение е било насочено към правомерна цел, а именно оптимизиране дейността на администрацията. При осъществената реорганизация в Агенция "Митници", директорът се е съобразил с принципа на съразмерност, прогласен в чл. 6 АПК, както и с принципа за стабилитет на служебното правоотношение съгласно ЗДСл, като е съкратил част от длъжностите в митническата администрация (при запазване на общата численост на Агенция "Митници") и е създал нови, при което една част от митническите служители от закритите учреждения на М. С. са преминали на длъжности в други структурни звена на митническата администрация, а с друга част от служителите са били прекратени служебните правоотношения. В случая, за органа по назначаване липсва нормативно установено или вменено по силата на приети вътрешни правила задължение, при съкращаване на длъжността в едно от структурните звена на администрацията, да предлага на съкратените служители сходна или различна длъжност в други нейни звена, нито органът е длъжен да разкрие нови позиции за същата длъжност в други звена с цел да преназначи съкратени служители от закритата структура. В рамките на оперативната самостоятелност на органа и преценката му по целесъобразност е да реши каква да бъде длъжностната структура, която по най-ефективен начин да обслужва дейността на администрацията. Освен това, при извършване на съответните структурни промени и при липса на установени правила за подбор, органът има правото да прецени в рамките на оперативната си самостоятелност както кои конкретни длъжности да бъдат премахнати, така и кои служители да бъдат освободени. От представените по делото доказателства, безспорно се установява, че заеманата до 11.01.2016 г. от А. К. С. длъжност в М. С. е попаднала сред съкратените длъжности - считано от 11.01.2016 г. същата не е предвидено да се изпълнява в съответното учреждение на Агенция "Митници", поело дейността на закрития отдел "Акцизи" в М. С.. Възприетото в обратен смисъл от първоинстанционния съд не се подкрепя от фактите по делото и приложимата нормативна уредба, с оглед на което доводът за издаване на процесната заповед при превратно упражняване на правомощията на административния орган и в нарушение на принципа за съразмерност по чл. 6 АПК следва да бъде отхвърлен като неоснователен. Предвид изложено, постановеният от Административен съд - Х. краен резултат се явява несъответен на доказателствата по делото и материалния закон. Не се доказват основания за отмяна на оспорената заповед № 441/11.01.2016 г. на директора на Агенция "Митници". Същата е издадена от компетентен административен орган, в съответствие с изискванията за форма и съдържание на акта, без допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, при наличие на материалноправните предпоставки, съставляващи основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, посочено в заповедта, и в съответствие с преследваната от закона цел при прекратяване на служебното правоотношение на цитираното основание. Като е достигнал до извод в противоположен смисъл и е отменил оспорената заповед, първоинстанционният състав е постановил неправилен съдебен акт. При извършената проверка на довода за допуснати съществени процесуални нарушения от страна на първоинстанционния съд, касационната инстанция не констатира наличието на такива, поради което не се налага връщане на делото за ново разглеждане от първата инстанция. При тези мотиви, Върховният административен съд, състав на пето отделение, приема, че е налице касационно основание по чл. 209, т. 3 АПК за отмяна на обжалваното решение. Същото като неправилно следва да бъде отменено, а вместо него - постановено ново по съществото на спора, с което жалбата на А. К. С. срещу заповед № 441/11.01.2016 г., издадена от директора на Агенция "Митници", бъде отхвърлена като неоснователна. При този изход на спора, основателна е претенцията на касационния жалбоподател за присъждане на юрисконсултско възнаграждение в полза на Агенция "Митници", платимо от ответната страна в настоящото производство, в размер на 200.00 (сто) лева, определено съгласно чл. 78, ал. 8 ГПК във връзка с чл. 37, ал. 1 Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение второ и чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение