Решение № 7571 от 21.05.2019 г. на ВАС по адм. д. № 15455/2018 г.

Решение № 7571 от 21.05.2019 г. на ВАС по адм. д. № 15455/2018 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. с чл. 27, ал. 5 от Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ, отм.). Образувано е по жалба на С. Пачикова, от [населено място], [адрес], срещу решение № 3542 от 28.05.2018 г., постановено по адм. дело № 8634/2017 г. на Административен съд - София - град (АССГ), с което е отхвърлена жалбата й срещу Решение № РС-034-17-041 от 5.07.2017 г. на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси. По поддържани оплаквания за неправилност на решението поради допуснато при постановяването му нарушение на материалния закон, се претендира неговата отмяна. Оспорва решаващият извод на съда за съставомерност на установените факти в хипотезата на чл. 8, изр. 2-ро ЗПУКИ, като счита за приложим чл. 107а от Кодекса на труда (КТ), доколкото конфликтът на интереси е възникнал при осъществяване на трудово правоотношение. Подробни съображения се излагат в касационната жалба и в съдебно заседание чрез процесуален представител. Ответникът - Комисия за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобито имущество (КПКОНПИ) - правоприемник на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (КПУКИ/Комисията), чрез процесуалния си представител юрк. Нейков, оспорва жалбата. Счита постановеното решение за правилно и моли да бъде оставено в сила. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалбaта. Върховният административен съд, седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок, от надлежна страна – участник в първоинстанционното производство. Като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания и извърши служебна проверка за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 АПК, съдът намира следното: С Решение № РС-034-17-041 от 5.07.2017 г. на КПУКИ е установен конфликт на интереси по отношение на С. Пачикова, в качеството на директор на Начално общообразователно училище (НОУ) "Единство", за това, че в нарушение на чл. 8, изречение 2-ро, предл. 1-во ЗПУКИ (отм.); е сключила трудов договор № РД-17-203/19.01.2017 г. за назначаване на длъжността "учител ЦДО" в НОУ "Единство", гр. Плевен, на Б. Русева, свързано с нея лице по смисъла на § 1, т. 1 ДР ЗПУКИ, в нарушение на чл. 8, изр. второ ЗПУКИ, както и за това, че във връзка със сключване на трудовия договор като лице, заемащо публична длъжност по чл. 3, т. 25 ЗПУКИ, не е подала декларация по чл. 12, т. 4 ЗПУКИ, в нарушение на чл. 16, ал. 1 с. з. По делото е установено, че С. Пачикова е заемала длъжността "директор" на НОУ "Единство", която съгласно чл. 257, ал. 1 от Закона за училищното и предучилищното образование е орган за управление и контрол на държавните и общинските институции в системата на предучилищното и училищното образование. Б. Русева е нейна дъщеря - роднина от първа степен по права линия. С промяна в поименното щатно разписание на длъжностите и работните заплати на персонала в НОУ "Единство", гр. Плевен към 20.01.2017 г. една длъжност "старши учител" е закрита и е открита една нова длъжност "начален учител". Констатирано е, че свободната бройка не е обявена в Бюрото за труда, което би довело до намиране на заместващ учител, отговарящ на изискванията за заемане на длъжността. С трудов договор № РД-17-203/19.01.2017 г., сключен между Пачикова в качеството й на директор на НОУ "Единство" и Б. Русева, на основание чл. 68, ал. 1, т. 3 КТ, последната е заела длъжността "учител ЦДО" в НОУ "Единство". С допълнително споразумение № РД 17-206/25.01.2017 г. към трудовия договор, на основание чл. 68, ал. 1, т. 2 и чл. 351 КТ, Б. Русева е преназначена на длъжност "учител ЦДО - III клас", считано от 25.01.2017 г. до 31.05.2017 г. Съгласно Раздел "Изисквания за заемане на длъжността" на длъжностната характеристика за длъжността "учител, начален етап на основното образование" с код по НКПД 23415002 в НОУ "Единство" гр. Плевен, длъжността се заема от лица, придобили висше образование и професионална квалификация "учител" съгласно т. 3 от Приложение № 1 към чл. 24 от Наредба № 12 от 1.09.2016 г. за статута и професионалното развитие на учителите, директорите и другите педагогически специалисти. От диплома за висше образование, издадена от Великотърновски университет "Св. Кирил и Методий", Стопански факултет, е установено, че Б. Русева притежава образователно-квалификационна степен "магистър", специалност "финанси", професионална квалификация "икономист". Представено е удостоверение № 49/16.01.2017 г. на Педагогическия колеж на същия университет, според което Русева е записана като студент трети курс, редовно обучение за висше образование на образователно-квалификационна степен бакалавър по специалност "Начална училищна педагогика" и продължава обучението си в зимен семестър на трети курс. Със Заповед № РД-17-234/07.02.2017 г. на директора на НОУ "Единство", трудовото правоотношение на Б. Русева е прекратено на основание чл. 325, т. 1 КТ, считано от 7.02.2017 г., като с платежно нареждане за кредитен превод от 25.04.2017 г. на НОУ "Единство", гр. Плевен е възстановена сума в размер на 254. 51 лв., представляваща изплатеното й трудово възнаграждение. По делото не е представена декларация по чл. 12, т. 4 ЗПУКИ. При така установената фактическа обстановка решаващият съд е приел, че обжалваното решение е издадено от компетентен орган, в рамките на предоставената му компетентност съобразно чл. 27, ал. 2 ЗПУКИ, при спазване на административнопроизводствените правила, а формираният решаващ извод за конфликт на интереси по повод сключването на трудов договор със свързано лице е в съответствие с материалния закон. Развил е съображения, че жалбоподателката е лице, заемащо публична длъжност съгласно чл. 3, т. 25 ЗПУКИ, като изпълняваща длъжността "директор" на НОУ "Единство", гр. Плевен. След анализ на относимите разпоредби от ЗПУКИ (отм.); съдът е извел извод, че конфликтът на интереси предполага наличието на частен интерес и неизменно съпътстващата го облага. Посочил е, че тези обстоятелства следва да бъдат установени по несъмнен начин към момента на извършване на преценката за конфликт на интереси. За целите на тълкуването на чл. 8, изречение 2-ро ЗПУКИ, съгласно който лице, заемащо публична длъжност, няма право да сключва договори или да извършва други дейности в частен интерес при изпълнение на правомощията или задълженията си по служба, АССГ е обсъдил правната природа на подписания от жалбоподателката трудов договор и рефлексията му в имуществената сфера на дъщерята по повод развилите се трудови отношения между НОУ "Единство" и Б. Русева. Приел е, че Русева – "свързано лице" по смисъла на § 1, т. 1 ДР на ЗПУКИ, вследствие на разпореденото от директорката на НОУ "Единство" е назначена на работа и е получила материална облага под формата на трудово възнаграждение. Според съда, тези обстоятелства сочат, че жалбоподателката като директор на НОУ "Единство", гр. Плевен, се е ръководела от свой личен и пряк частен интерес. Облагата е материална, изразява се в осигуряване на работно място, където освен получен доход от свързаното с нея лице - дъщеря й (под формата на трудово възнаграждение, което е върнато впоследствие), се получават и неимуществени облаги - възможност за кариерно израстване и развитие, придобиване на опит. Решаващият съд е намерил за ирелевантно обстоятелството, че жалбоподателката е назначила дъщеря си след внезапно напускане на учител и с цел завършване на учебната година. Посочил е, че не е обявила свободната бройка в Бюрото за труда, което, ако беше направено, би довело до намиране на заместващ учител, отговарящ на изискванията за заемане на длъжността, каквато обективна възможност съществува в областен град от ранга на Плевен. Ето защо подписването на трудов договор с конкретното лице, което не съответства на условията за заемане на длъжността, следва да бъде ценено като постановяване на акт по смисъла на чл. 8 ЗПУКИ (отм.);. Приел е за ирелеватно обстоятелството, че назначаването на роднина на пряко подчинение на лицето, заемащо публична длъжност, представлява и нарушение на чл. 107а КТ, т. к. предмет на решението на Комисията не е съществувалата несъвместимост по смисъла на чл. 5 ЗПУКИ, а сключването на трудовия договор в условията на конфликт на интереси. Поради това АССГ е счел, че С. Пачикова е нарушила забраната на чл. 8, изр. 2-ро, предл. 1-во ЗПУКИ (отм.); и решението на Комисията в тази му част е законосъобразно. Наред с това съдът е посочил, че С. Пачикова е била длъжна в качеството си на публична личност да декларира частен интерес по конкретен повод при изпълняване на вмененото й правомощие да учредява трудови правоотношения с преподавателския състав на учебното заведение. Няма спор, че жалбоподателката не е подала декларация по чл. 12, т. 4, във връзка с чл. 16, ал. 1 ЗПУКИ (отм.);. В тази част му част решението на КПУКИ също е счетено за законосъобразно. Решението е правилно. В съответствие с доказателствата по делото и приложимите материалноправни разпоредби, първоинстанционният съд е формирал верен извод за законосъобразност на решение № РС-034-17-041 от 5.07.2017 г. на КПУКИ. За да отхвърли жалбата срещу така описания административен акт, съдът обосновано е приел, че е налице установен конфликт на интереси, като правопораждащ юридически факт. Спорът по делото се концентрира върху въпроса за осъществяването на предпоставките на чл. 8, изр. 2, предл. 1-во ЗПУКИ (отм.);. На базата на ангажираната доказателствена съвкупност касационната инстанция споделя решаващият правен извод на АССГ, че е налице нарушение на визираната законова норма, представляващо основание С. Пачикова, като директор на НОУ "Единство", гр. Плевен и лице, заемащо публична длъжност съгласно чл. 3, т. 25 ЗПУКИ (отм.); , да бъде субект на отговорността по ЗПУКИ (отм.);. С оглед избягването на съмнения, че лицата, заемащи публични длъжности, осъществяват правомощията си на база на лични и роднински отношения и контакти, а не на база законоустановени критерии, нормата на чл. 8 ЗПУКИ (отм.); въвежда забрана лице, заемащо публична длъжност да сключва договори или да извършва други дейности в частен интерес при изпълнение на правомощията си или задълженията си по служба. Представеният с преписката договор № РД-17-203/19.01.2017 г. между НОУ "Единство" и Б. Русева установява, че между страните е възникнало трудово правоотношение с уговорено конкретно възнаграждение, дължимо при изпълнение на предвидените трудови задължения. Получаването на работа и формираният доход от трудово възнаграждение, се субсумират в понятието "облага" по смисъла на чл. 2, ал. 3 ЗПУКИ (отм.);. Съобразно доказателствата по делото, поведението на Пачикова правилно е квалифицирано от КПУКИ като наличие на частен интерес, изразяващ се в получаване на облага в полза на "свързано лице" (под формата на получаване на работа и осигуряване на трудово възнаграждение). Именно тази облага се явява израз на частния интерес по смисъла на чл. 2, ал. 2 и ал. 3 с. з. В ал. 1 от посочената норма законодателят е визирал като обществено опасна дори само възможността частният интерес да повлияе върху безпристрастното и обективно изпълнени на служебните задължение на лицето, заемащо публична длъжност. Според забраната на чл. 8 ЗПУКИ (отм.); , Пачикова е нямала право да сключва трудов договор с дъщеря си, т. к. е постановила акт в частен интерес. Последният се обуславя от факта, че бидейки директор на НОУ, тя пряко договаря с назначената учителка, а по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на ЗПУКИ, те са "свързани лица". С оглед на това в конкретния случай, в качеството на лице, заемащо публична длъжност, за Пачикова е възникнало задължение да подаде декларация по чл. 12, ал. 4 с. з и да спази изискването на чл. 19, ал. 1 да си направи отвод поради наличие на частен интерес по конкретен повод, като се отведе от осъществяване на правомощията си по служба. Противно на релевираните от касатора доводи, ЗПУКИ не изисква установяване на вина при констатирано нарушение на забраната по чл. 8 с. з. и не приравнява факта на изпълнение на поети с договор задължения, на правомерно изпълнение на публичните задължения. Именно защото в повечето случаи публичната длъжност, предвид формата на изпълнението й, води до възможност за влияние в частен интерес с цел облага, осъществяването на задълженията не следва да допуска дори съмнение във възможността те да бъдат изпълнявани в частен интерес. Без правно значение е вината, размерът на направения разход от училищния бюджет за полученото от Б. Русева и впоследствие върнато трудово възнаграждение. Както се посочи, целта на закона е не само да попречи на възможността за незаконно обогатяване и/или за получаване на нематериални облаги чрез използване на служебното положение на лице, заемащо публична длъжност, но и да се изключи каквото и да е съмнение, че при извършването на съответното действие това лице се ръководи от частен интерес, който би могъл да повлияе върху безпристрастното и обективното изпълнение на правомощията или задълженията му по служба. В конкретния казус причинно-следствената връзка длъжност (директор на НОУ) - изпълняването й (чрез действия на работодател) - частен интерес (осигуряване на работно място и реализиране на доход за свързано лице) - облага за лицето, заемащо публична длъжност (такава се презумира), налага категорично извода, че лицето е действало в конфликт на интереси. Обстоятелството, че касаторката Пачикова е сключила трудов договор със свързаното с нея лице, по силата на който е възникнало трудово правоотношение за длъжност, която към тази дата не е съществувала в щатното разписание на НОУ "Единство" гр. Плевен, както и това, че свързаното лице не е притежавало изискуемата по закон квалификация за заемане на длъжността и свободното работно място не е било обявено в Бюрото по труда и в РИО, аргументира извода за създадено привилегировано положение за съответното свързано лице с цел получаване на работа и реализиране на доходи. Установеният частен интерес на лицето, заемащо публична длъжност и възникналото трудово правоотношение на свързано с нея лице е предпоставило и задължението му да подаде декларация за частен интерес по чл. 12, т. 4 ЗПУКИ в срока по чл. 16, ал. 2 с. з. В този смисъл виж решение по адм. дело № 7989/2015 г. на ВАС. Противно на доводите, изложени в касационната жалба, чл. 5 ЗПУКИ (отм.); съставлява обща разпоредба на института на несъвместимостта и нарушението му следва да бъде разглеждано във връзка с нормата на чл. 2 с. з. Респ. несъвместимостта може да бъде обект на преценка от Комисията само, когато нарушението на забраната по чл. 5 ЗПУКИ поражда състояние на конфликт на интереси по смисъла на чл. 2 ЗПУКИ (отм.);. Конкретните факти и обстоятелства, които пораждат несъвместимостта за всяка една от посочените публични длъжности в чл. 3 ЗПУКИ са регламентирани в Конституцията и в специалните закони при уреждане на съответния вид правоотношение за заемането им, но Комисията няма компетентност да ги установява. При наличие на трудово правоотношение, както е в случая, право на работодателя е да прекрати трудовия договор без предизвестие при несъвместимост – чл. 330, ал. 1, т. 8, във вр. с чл. 107а, ал. 1 КТ. Целта на ЗПУКИ (отм.); не е да дублира правомощията на работодателя, т. к. конфликтът на интереси не настъпва с факта на формалното нарушение на изискванията на закона, а само при доказано наличие на частен интерес и съпътстваща го облага. Ето защо конфликтът на интереси не може да бъде установяван от работодателя, а от независим административен орган, който констатирайки несъвместимост като условие за възникването му, може да го установи с решението си по чл. 27, ал. 2 ЗПУКИ (отм.);. Предвид изложеното, като е приел наличие на конфликт на интереси по отношение на С. Пачикова, АССГ е постановил акта си в съответствие с приложимия закон. При липса на релевираното касационно основание, оспореното решение следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора в касационната му фаза и предвид заявеното от касатора искане за присъждане на разноски, в полза на КПУКИ се дължат такива в размер на 100 (сто) лева – юрисконсултско възнаграждение, определено по реда на чл. 78, ал. 8 от Гражданскопроцесуалния кодекс, вр. чл. 37 от Закона за правната помощ, вр. чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ и предвид фактическата и правна сложност на спора. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1-во АПК, Върховният административен съд, седмо отделение