Решение № 5606 от 11.05.2021 г. на ВАС по адм. д. № 967/2021 г.

Решение № 5606 от 11.05.2021 г. на ВАС по адм. д. № 967/2021 г., V о., докладчик съдията Мария Николова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на заместник изпълнителният директор на Държавен фонд "Земеделие" (ДФЗ) срещу Решение № 48/12.11.2020 г. на Административен съд – Русе (АС) постановено по адм. дело № 466/2020 г. С обжалваното решение по жалба на "Д. л. а." ООД е отменено Уведомително писмо изх. № 02-180-2600/533 от 02.06.2020 г. на заместник изпълнителния директор на ДФЗ за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по мярка 11 "Биологично земеделие" от Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) 2014 - 2020 г. за кампания 2018 г., в частта, с която е отказано подпомагане на стойност 27 736, 73 лева по мярка 11 "Биологично земеделие", направление "Биологично растениевъдство" по заявление за подпомагане с УИН 18.10.0518/83227, делото като преписка е върнато на административния орган – заместник изпълнителния директор на ДФЗ за ново произнасяне по Заявление за подпомагане с УИН 18.10.0518/83227 на "Д. л. а." ООД и приложение за кандидатстване по Мярка 11 от ПРСР 2014-2020 г. за кампания 2018 г., в отменената част, съобразно указанията по приложението на закона, дадени в мотивите на решението и ДФЗ е осъден да заплати разноски по делото. Касационният жалбоподател обжалва решението като неправилно поради несъобразяването му с материалния закон, процесуалните правила и необоснованост, представляващи касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Оспорва изводите на съда, че оспореното уведомително писмо е противоречиво и непълно мотивирано по отношение на фактическите и правни основания за издаването му. Излага подробни съображения, че административният акт е законосъобразен, вкл. мотивиран в достатъчна степен. Твърди, че в процесния случай, е изтекъл минималният период на преход на заявените за подпомагане парцели, които се явяват трета година в преход от поетия петгодишен ангажимент, като излага подробни съображения на какво основание е определен минималния период на преход. Моли обжалваното решение да се отмени. Претендира разноски, представляващи юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции. При условията на евентуалност прави възражение за прекомерност на заплатеното адвокатско възнаграждение. Касационният жалбоподател се представлява от юрк. Ж. Ответникът по касация – "Д. л. а." ООД не изразява становище по касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на пето отделение, като прецени данните по делото, доводите и възраженията на страните, намира, че касационната жалба е процесуално допустима като подадена в законния срок, от надлежна страна и срещу подлежащ на оспорване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна. По делото от фактическа страна е установено, следното: "Д. л. а." ООД е регистриран като земеделски производител в Интегрираната система за административен контрол (ИСАК) с уникален регистрационен номер (УРН) 570970. За кампания 2018 г. дружеството е подало заявление за плащане с УИН 18.10.0518/83227 от 02.04.2018 г., Със заявление от 08.05.2018 г. е заявил искане за плащане по Мярка 11 "Биологично земеделие" (Мярка 11) за пет парцела - БЗС 16674-965-2-1 с площ 32, 59 ха, БЗС 36703-3-1-1 с площ 38, 51 ха, БЗС 36703-184-3-1 с площ 20, 7 ха, БЗС 36703-184-2-1 с площ 39, 59 ха и БЗС 65509-809-6-1 с площ 29, 59 ха като всички парцели са заявени с код за "Биологично растениевъдство в преход" – съответно БРП 1 за парцелите с люцерна и БРП 3 за един парцел с лешници. 2018 г. е трета година от поет от жалбоподателя ангажимент по Мярка 11. Към заявлението са представени изискуемите документи, в това число и Договор за сертификация, сключен между жалбоподателя и CERES GmbH – Германия. При извършените административни проверки на заявлението на основание чл. 37 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП), е установено, че дружеството е заявило два парцела в преход по Мярка 11, за които след изтичане на минималните периоди на преход към биологично производство не се получава подпомагане – БЗС 36703-184-3-1 и БЗС 65509-809-6-1. Утвърдената от министъра на земеделието, храните и горите Методика за намаляване и отказване на плащания по мярка 11 "Биологично земеделие" от ПРСР за периода 2014 – 2020 г. (Методика) се прилага и за кампания 2018 година съгласно Заповед № РД09-453 от 10.05.2019 г. на министъра на земеделието, храните и горите, с която е изменена Заповед № РД 09-233/12.03.2018 г. на министъра на земеделието, храните и горите, с която е изменена Заповед № РД 09-144/23.02.2017 г. на същия министър. Заповедта за утвърждаване на Методиката е издадена на основание чл. 13 от Наредба № 4 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 11 "Биологично земеделие" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г. (Наредба № 4/2015 г.). При така установеното от фактическа страна съдът от правна страна е приел, че оспореното уведомително писмо е издадено от компетентен орган, в писмена форма, като са изложени мотиви, позволяващи да бъде извършена преценка относно правилното приложение на материалния закон. След анализ на разпоредбите на чл. 11, ал. 4 от Наредба № 4/2015 г. (отм. с Решение № 8834 от 2019 г. на ВАС на РБ - бр. 97 от 2019 г., в сила от 10.12.2019 г.), чл. 24, ал. 1, т. 2 от Наредба № 1 от 7.02.2013 г. за прилагане на правилата на биологично производство на растения, животни и аквакултури, растителни, животински продукти, продукти от аквакултури и храни, тяхното етикетиране и контрола върху производството и етикетирането (отм., бр. 75 от 11.09.2018 г., в сила от 12.11.2018 г.) (Наредба № 1/2013 г. (отм.); ), Регламент (ЕО) № 834/2007 на Съвета от 28 юни 2007 година относно биологичното производство и етикетирането на биологични продукти и за отмяна на Регламент (ЕИО) № 2092/91 (отм., в сила от 01.01.2021 г.) (Регламент (ЕО) 843/2007 г. ), Регламент (ЕО) № 889/2008 на Комисията от 5 септември 2008 година за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 834/2007 на Съвета относно биологичното производство и етикетирането на биологични продукти по отношение на биологичното производство, етикетирането и контрола (Регламент (ЕО) 889/2008 г.) и на предвиденото в Методика за намаляване и отказване на плащания по Мярка 11 "Биологично земеделие" от ПРСР за периода 2014 – 2020 г., е приел, че уведомителното писмо е издадено в противоречие с материалния закон. В тази връзка е посочил, че в процесния случай жалбоподателят (сега ответник по касация) действително е заявил за подпомагане за трета година от поетия ангажимент по мярка 11 "Биологично земеделие", направление "Биологично растениевъдство", парцели с код БРП 1. Двата парцела са засяти с култура "люцерна" и статусът им е "3-та година в преход", като преходният период трябва да приключи на 08.05.2019 г. Поради това не е налице несъответствие между декларираните от земеделския производител данни и данните от контролиращото лице, което е посочило, че за дружеството въведените данни в електронната система по чл. 49 от Наредба 4/2015 г. са за състояние "в преход". Административният орган е приел, че състоянието на парцелите "в преход" за трета година не отговаря на изискванията на Наредба № 4/2015 г., но при постановяване на отказа се е позовал на неизпълнение на базови и други изисквания, каквото установеното несъответствие не е. Методиката не обхваща подобни несъответствия, тъй като липсва такава законова делегация в разпоредбата на чл. 13 от Наредба № 4/2015 г. Решението е правилно по следните съображения Предмет на контрол за законосъобразност пред АС Русе е Уведомително писмо за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по Мярка 11 "Биологично земеделие" от Програмата за развитие на селските райони 2014-2020 г. за кампания 2018 г. с изх. № 02-180-2600/533 от 02.06.2020 г. издадено от заместник изпълнителния директор на ДФЗ. С писмото на "Д. а. л." ООД е оторизирана и изплатена сума по направление "Биологично растениевъдство" в размер на 57 264, 12 лв. и е отказано финансово подпомагане в размер на 27 736, 73 лв. по направление "Биологично растениевъдство". Правилно решаващият съд е определил предмета на делото, а именно частта от уведомителното писмо, с която е отказано подпомагане в размер на 27 736, 73 лв. - отказаните суми по дейност с код БРП 1, по която са установени несъответствия в парцели 36703-184-3-1 и 65509-809-6-1. Съдът е събрал относимите към спора доказателства, въз основа на които правилно е установил фактите по делото. По фактическите установявания на съда страните не спорят. Спорът е правен и е свързан с мотивираността на акта и приложението на материалния закон. Правилно съдът е приел, че оспореното уведомително писмо е издадено от компетентен орган предвид разпоредбата на чл. 20а, ал. 4 ЗПЗП и Заповед № 03-РД/2891 от 23.07.2019 г. Правилно съдът е приел, че актът е издаден в писмена форма, като мотивите на административния орган се съдържат в табличен вид в самия акт и разясненията по колони на самите таблици. Съдебната практика приема, че правните и фактически основания за издаване на уведомителните писма, с които се отговаря на подадените заявления за подпомагане/плащане на регистрираните земеделски производители, се съдържат в таблиците и поясненията под тях. От изложеното се преценява мотивираността на административния акт, съответно какви са фактическите и правни основания при постановен отказ за подпомагане. В процесния случай, както правилно е отбелязал и решаващият съд, административният орган е мотивирал крайния си извод да откаже частично финансово подпомагане, с данните в колона 10 от таблицата на стр. 2, които касаят установени неспазени базови и други изисквания. Административният орган е посочил, че по отношение на парцели 36703-184-3-1 и 65509-809-6-1 е констатирано неспазване на базови и други изисквания, различни от размера на декларираните площи, като досежно конкретните причини е посочено, че същите са отразени в друга таблица, съдържаща се в уведомителното писмо – тази на стр. 4, озаглавена "Площи с неспазени базови и други изисквания". В тази таблица като неспазено е посочено единствено изискването да не се надвишават минималните периоди на преход, съгласно чл. 11, ал. 5 от Наредба № 4/2015 г. Погрешно решаващият съд е посочил, че в тази таблица е посочено, че не е спазено изискването да не се надвишават минималните периоди на преход, съгласно чл. 11, ал. 4 от Наредба № 4/2015 г. Този текст от Наредба № 4/2015 г. отменен с Решение № 8834 от 2019 г. на ВАС на РБ - бр. 97 от 2019 г., в сила от 10.12.2019 г. В процесното писмо, което е за кампания 2018 г., липсва позоваване на тази разпоредба. Същата е била действащо право към датата на подаване на заявлението за подпомагане. Анализът на тази разпоредба направен от съда е правилен. Правилни са съображенията на първоинстанционния съд, че утвърдената от министъра на земеделието, храните и горите Методика не съдържа определяне на базовите изисквания, на които следва да отговарят заявените за подпомагане по Мярка 11 площи по направление "Биологично растениевъдство", тъй като на министъра не е предоставена възможност да определя тези базови изисквания. Същите са нормативно определени в Приложение № 2 към чл. 13 и чл. 19, ал. 2 от Наредба № 4/2015 г. и неспазването на минималните периоди за преход не е сред тях. Видно от пояснението към Таблица "Площи с неспазени базови и други изисквания" (стр. 5 от уведомителното писмо) проверката за спазване на изискването да не се надвишават минималните периоди на преход се извършва чрез различни административни проверки – съгласно чл. 11, ал. 5 от Наредба № 4 от 24.02.2015 г. и съгласно Методика за намаляване и отказване на плащания по мярка 11 "Биологично земеделие" от ПРСР, утвърдена със Заповед № РД 09-453 от 10.05.2016 г. на министъра на земеделието, храните и горите, след изтичането на минималните периоди на преход към биологично производство съгласно чл. 36, параграф 1 и чл. 38 от Регламент на Комисията (ЕО) № 889/2008 г. – не се предоставя финансово подпомагане за площите, животните и пчелните семейства, заявени за подпомагане по дейност за преминаване към биологично земеделие (период на преход) като установения размер се изключва от избираемия за подпомагане. В "Таблица с изчисление на финансово подпомагане по направление "Биологично растениевъдство"" (стр. 6 от уведомителното писмо) в разяснението за колона 15 "Неспазване на базови и други изисквания" е посочено: Санкция в лева, наложена съгласно раздел V "Намаления при неспазване на базови и други изисквания по управление за направленията от мярка 11 "БЗ" от ПРСР 2014-2020" буква "а" направление "Биологично растениевъдство, буква А) "Базови изисквания", от Методика за намаляване и отказване на плащанията по м. 11 "БЗ" от ПРСР 2014-2020", утвърдена със Заповед № РД 09-453 от 10.05.2019 г., издадена от министъра на земеделието, храните и горите на основание чл. 13 от Наредба № 4 от 24.02.2015 г. ". Съгласно чл. 13 от Наредба № 4 от 24.02.2015 г. когато при проверка на място или административни проверки се установи, че за съответните парцели, пчелни семейства или животни не са спазени базовите изисквания съгласно приложение № 2, минималните изисквания за торене и използване на продукти за растителна защита съгласно приложение № 3 и изискванията по управление, плащанията за биологичните дейности се отказват или намаляват съгласно методика, утвърдена от министъра на земеделието, храните и горите. В случая дружеството е заявило за подпомагане процесните парцели с код БРП 1 за трета година. Административният орган е приел, че посочването на състояние на парцелите "в преход" не отговаря на изискванията на Наредба № 4/2015 г., но при постановяване на отказа са е позовал на неизпълнение на базови и други изисквания, каквото надвишаването на минималните периоди на преход не е, както правилно е приел решаващият съд. Посоченият раздел V от Методиката по отношение на направление "Биологично растениевъдство" не определя като базово изискване да не се превишава минималния период на преход към биологично производство и не препраща към чл. 11, ал. 5 от Наредба № 4/2015 г. Налице е противоречие между мотивите на административния орган, за да откаже подпомагането. От една страна се сочи, че не са спазени базови и други изисквания за управление съгласно утвърдена методика, а от друга страна, че са превишени минималните периоди на преход, което не е базово изискване или изискване за управление. Базовите изисквания и изискванията за управление са нормативно определени и установяват стандартите за конкретните дейности по отделните направления подпомагани по Мярка 11 и са различни от срока за преминаване към биологично земеделие. Лимитирането на срока на плащанията за преминаване към биологично земеделие е част от въведените с Наредба № 4/2015 финансови условия за подпомагане и не е част от нормативно определените базови изисквания и изисквания за управление. В Методиката в раздел V са регламентирани намаленията по направление "Биологично растениевъдство" като са предвидени базовите изисквания (буква А) и изискванията за управление (буква Б). Сред базовите изисквания не е надвишаване на минималните периоди на преход. Относно изискванията за управление е предвидено, че земеделските стопани се подпомагат само за извършването на дейности съгласно установените с Наредба № 4/2015 г. изисквания за управление, които надхвърлят съответните базови изисквания. Формираната сума на база общата избираема площ умножена по ставката за конкретната стойност се намалява при неспазване на изискванията за управление със съответната степен на неспазване. В табличен вид са посочени изискванията за управление и съответно степента на неспазване /процент на намаление/. Предвидено е при установени парцели, които не се контролират от контролиращо лице процента на намаление да е 100% за БЗТ-то; За неспазване на изискванията на Регламент (ЕО) № 834/2007 г. и на Регламент (ЕО) № 889/2008 г. на целия блок на земеделското стопанство 100 % за направлението. В процесното уведомително писмо не е посочено кое от изискванията на посочените регламенти не е спазено, като в тази връзка следва да се отбележи, че срокът определен в чл. 36, параграф 1 относно периода на преход е минимален такъв, а не максимален. В допълнение следва да се отбележи, че Методиката има характер на подзаконов нормативен акт, съгласно легалната дефиниция на чл. 75, ал. 1 от АПК. Съгласно чл. 14, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА) обратна сила на нормативен акт може да се придаде само по изключение, а в случай, че актът е издаден въз основа на друг нормативен акт, обратна сила може да се даде само ако такава сила има актът, въз основа на който е издаден – чл. 14, ал. 2 от ЗНА. В нарушение на тези императивни законови норми в случая е придадено обратно действие на Методиката (със Заповед № РД 09-453/10.05.2019 г.), като е прието, че е приложима и по отношение на подадени заявления за предходната година – 2018 г. Изложените в касационната жалба съображения относно това къде са уредени правилата за преход към биологично производство – чл. 36 от Наредба № 5 от 3.09.2018 г. за прилагане на правилата на биологично производство, етикетиране и контрол, и за издаване на разрешение за контролна дейност за спазване на правилата на биологичното производство, както и за последващ официален надзор върху контролиращите лица (Наредба № 5/2018 г.), писмо вх. № 01-0400/505 от 12.04.2017 г. на Министерство на земеделието, храните и горите, описанието на мярка 11 "Биологично земеделие" в Програмата за развитие на селските райони 2014-2020 г., т. 8.2.10. 3.1.6, подмярка 11. 1 "Плащания за преминаване към практики и методи за биологично земеделие" по същество допълват мотивите на административния акт. Разпоредбата на чл. 11, ал. 5 от Наредба № 4/2015 г. предвижда, че подпомаганите лица получават плащания по ал. 1 за срок, който не надвишава минималните периоди на преход към биологично производство съгласно чл. 36, ал. 1, чл. 37, ал. 1 и чл. 38 от Регламент на Комисията (ЕО) № 889/2008 за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 834/2007 на Съвета относно биологичното производство и етикетирането на биологични продукти по отношение на биологичното производство, етикетирането и контрола (ОВ, L 250 от 18 септември 2008 г.). Разпоредбата на чл. 36, ал. 4 от Наредба № 5/2018 г. предвижда, че продължителността на преходните периоди е съгласно дял II, глава 5 от Регламент (ЕО) № 889/2008 на Комисията, като преходният период за площи, оставени под угар, е най-малко две години. Член 36 от Регламент ЕО) № 889/2008 г. определя минималните периоди на преход. При липса на пороците сочени като касационни основания за отмяна, постановеното от първоинстанционния съд решение, като валидно, допустимо и правилно следва да бъде оставено в сила. Ответникът по касация не претендира разноски, поради което такива не му се присъждат. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, пето отделение