Решение № 11013 от 14.11.2023 г. на ВАС по адм. д. № 6675/2023 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма Региони в растеж 2014 2020 (ОПРР) срещу Решение 93 от 23.05.2023 г. на Административен съд - Видин (АС - Видин) по адм. дело 262/2022 г. С обжалваното решение е отменено Решение РД-02-36-1020 от 04.11.2022 г. на ръководителя на УО на ОПРР, с което на Община Видин е определена финансова корекция (ФК) в размер на 5 % върху допустимите разходи по договор от 07.09.2018 г. с "Кид плюс" ЕООД и по договор от 07.09.2018 г. с Каро трейдинг ООД, за нередност за нарушение на чл. 49, ал. 1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), чл. 3, ал. 1, т. 1 ЗОП, чл. 21, ал. 17 ЗОП и чл. 2, ал. 1 и 2 ЗОП, квалифицирано по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне на размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (Наредбата). Касационният жалбоподател ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма Региони в растеж 2014 2020, счита обжалваното решение за неправилно, постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и необосновано касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Сочи, че първоинстанционният съд не е обсъдил събрания доказателствен материал. Съдът е направил неправилен извод за характера на срока, в който ръководителят на УО на ОПРР е трябвало да се произнесе с решение. В противоречие с практиката на ВАС съдът е счел, че срокът по чл. 73, ал. 2 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 01.07.2022 г.) е преклузивен. Прави искане решението да бъде отменено. Претендира разноски. Прави възражение за прекомерност на евентуално претендираните от насрещната страна разноски за юрисконсултско или адвокатско възнаграждение. Ответникът по касационната жалба Община Видин, оспорва касационната жалба и счита същата за неоснователна. Сочи, че административният орган за трети път издава решение за определяне на финансова корекция за едно и също нарушение. Това противоречи на чл. 91, ал. 2 АПК. Процесното оборудване и обзавеждане са заложени в одобрени от ръководителя на УО количествено-стойностни сметки към основния проект. Всички заложени в договора за безвъзмездна финансова помощ доставки на оборудване и обзавеждане са изцяло необходими за изпълнението на инвестиционния проект и за използването му по предназначение при въвеждане в експлоатация. Прави искане решението да бъде оставено в сила. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение. Прави възражение за прекомерност на претендираните от насрещната страна разноски за адвокатско възнаграждение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е основателна. За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд е приел за установено от фактическа страна, следното: На 04.10.2017 г. между Община Видин и УО на ОПРР е сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ на стойност 16 919 040,98 лв., за изпълнение на проект "Подобряване на състоянието на образователната инфраструктура в град Видин. На 06.02.2018 г., с Решение ОП- 01-12, кметът на Община Видин е открил процедура по възлагане на обществена поръчка с предмет: Строителни и монтажни работи по проект Подобряване на състоянието на образователната инфраструктура в град Видин с две обособени позиции (ОП) - ОП 1: Основна реконструкция на сградата на ПМГ Екзарх Антим I, оформяне на околното пространство и нов физкултурен салон към ПМГ Екзарх Антим I и ОП 2 Консервация, реставрация и експониране на сградата на СОУ Цар Симеон Велики. Въз основа на проведената процедура по обществената поръчка, бенефициерът е сключил договори, със спечелилите поръчката, както следва: Договор BG16RFOP001-1.010-0001-C01-S-04 с рег. АО-02-15- 244 от 07.09.2018 г. с изпълнител Кид плюс ЕООД на стойност 5 399 633,64 лв., без ДДС - по Обособена позиция 1 и Договор BG 16RFOPOO1-1.010-0001-C01-S-03 с рег. АО-02-15- 243 от 07.09.2018 г. с изпълнител Каро Трейдинг ООД на стойност 7 249 826,48 лв., без ДДС - по Обособена позиция 2. На 28.07.2022 г. ръководителят на УО на ОПРР е уведомил Община Видин за установена нередност и предстоящо определяне на финансова корекция. Община Видин не е представила възражение в дадения срок. На 04.11.2022 г., с Решение РД-02-36-1020 на ръководителя на УО на ОПРР, на Община Видин е определена финансова корекция в размер на 5 % върху допустимите разходи по договор от 07.09.2018 г. с "Кид плюс" ЕООД и по договор от 07.09.2018 г. с Каро трейдинг ООД, за нередност за нарушение на чл. 49, ал. 1 ЗОП, чл. 3, ал. 1, т. 1 ЗОП, чл. 21, ал. 17 ЗОП и чл. 2, ал. 1 и 2 ЗОП, квалифицирано по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. Съдът е изложил установените в решението на ръководителя на УО на ОПРР фактически констатации и направените от органа правни изводи. Посочил е, че администрирането на нередности и определянето на финансови корекции по двата сключени договора е започнало през 2019 г. Решението за определяне на финансова корекция по сигнал с peг. 842 е обжалвано и е отменено с влязло в сила Решение 7776 от 18.06.2020 г. по адм. дело 12063/2019 г. на ВАС. Решението за определяне на финансова корекция по сигнал с peг. 1220 е обжалвано и е отменено с влязло в сила Решение 2823 от 02.03.2021 г. по адм. дело 11474/2020 г. на ВАС. Решението за определяне на финансова корекция по сигнал с peг. 1706 е обжалвано и е отменено с влязло в сила Решение 5703 от 13.06.2022 г. по адм. дело. 8/2022 г. на ВАС. В хода на първоинстанционното производство са приети икономическа и техническа експертизи. Представена е Заповед РД-02-14-790 от 17.08.2022 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, с която издателят на оспорения акт е определен за ръководител на УО на ОПРР. Въз основа на така установените по делото факти, първоинстанционният съд е приел от правна страна, че оспореният акт е издаден от компетентен орган и съдържа фактически и правни основания, но в хода на административното производство органът е допуснал съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Посочил е, че уведомление за сигнала за нередност до Община Видин е направено на 28.07.2022 г. Възражение в установения по чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ двуседмичен срок не е подадено и вместо ръководителят на УО да се произнесе с решение в едномесечен срок, след изтичане на двуседмичния срок за възражение, както е предвидено в чл. 73, ал. 3 ЗУСЕФСУ, той е направил това чак на 04.11.2022 г. след изтичане на посочения в закона срок, който е преклузивен. Административният орган не е представил доказателства, от които да е видно да е удължавал срока за произнасянето си или да е уведомявал Община Видин за удължаване на срока. По този начин, според съда, Община Видин е в няколкогодишен и даже постоянен режим на администриране на нередности, след всяко едно отменително съдебно решение за определени финансови корекции. С оглед изложеното съдът е счел жалбата за основателна е отменил обжалвания акт. Решението е неправилно. Съгласно разпоредбата на чл. 73, ал. 3 ЗУСЕФСУ решението за определяне на финансова корекция се издава в едномесечен срок от представянето на възраженията на бенефициера. Посочената разпоредба, аналогично с разпоредбите в други нормативни актове, определя срок на административния орган за издаване на индивидуален административен акт. Този срок, противно на приетото от първоинстанционния съд не е преклузивен, а инструктивен. За разлика от инструктивния, изтичането на преклузивния срок има за последица прекратяване на неупражненото в срок правомощие. Извършените след срока действия са недействителни. Тези правни последици следва изрично да са регламентирани в закона, за да се приеме срокът за преклузивен, какъвто настоящият случай не е. С изтичането на посочения в чл. 73, ал. 3 ЗУСЕФСУ срок не се изчерпва по време надлежно делегираната материална компетентност на органа за издаването на решение за определяна на финансова корекция, доколкото тя произтича от закона. Изтичането на срока не преклудира правото на органа да издаде акт, а издаването на такъв след срока не съставлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Сроковете за произнасяне на административните органи са създадени за защита на правата на гражданите и юридическите лица, чрез пораждане на процесуално право за тях, ако органът не се произнесе в срок, да обжалват мълчаливия отказ. В този смисъл са мотивите на Тълкувателно решение 1 от 17.09.2018 г. по тълкувателно дело 4/2016 г. на ВАС, т. 8 от Постановление 4/1976 г. по гр. дело 3/76 г. на Пленума на Върховния съд, както и съдебната практика на ВАС, обективирана в Решение 1063 от 27.01.2021 г. по адм. дело 7122/2020 г. на ВАС, Решение 6479 от 02.06.2020 г. по адм. дело 7634/2019 г. на ВАС, Решение 8847 от 06.07.2020 г. по адм. дело 6051/2019 г. на ВАС, Решение 7476 от 20.05.2019 г. по адм. дело 9129/2018 г. на ВАС, Решение 6700 от 21.06.2023 г. по адм. дело 3529/2023 г. на ВАС, Решение 5060 от 04.04.2019 г. по адм. дело 337/2019 г. на ВАС и др. Като е приел, че е налице основание за отмяна на административния акт по чл. 146, т. 3 АПК, първоинстанционният съд не е изложил правни изводи по същество на спора относно законосъобразността на административния акт на всички основания по чл. 146 АПК, което представлява съществено нарушение на чл. 172а, ал. 2 АПК. По силата на чл. 172а, ал. 2 АПК, към решението си съдът следва да изложи мотиви, в които се посочват становищата на страните, фактите по делото и правните изводи на съда. Обжалваното решение е издадено в нарушение на това изискване, тъй като в неговите мотиви не се съдържат правни изводи по отношение на преценката на съда относно приетите за осъществени от органа нарушения на приложимото право, обосноваващи нередност, за която е определена финансова корекция. Първоинстанционният съд не е изложил и правни изводи дали нередността правилно е квалифицирана по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. Поради това направеният в решението краен извод за незаконосъобразност на административния акт се явява необоснован, а съдържанието на обжалваното решение не отговаря на изискването на чл. 172а, ал. 2 АПК. След като първоинстанционният съд не е разгледал фактическите и правни основания, въз основа на които е прието, че са налице посочените нарушения, водещи до определяне на финансова корекция, касационната инстанция не може за първи път да излага доводи в тази насока с оглед на забраната на чл. 220 АПК. Процесуалните правила относно съдържанието на съдебния акт са съществени, а нарушаването им го опорочава - чл. 209, т. 3, предл. 2 АПК. Отмяната на процесния административен акт, при липса на обосновани правни изводи на съда досежно посоченото от административния орган основание за определяне на финансова корекция, препятства възможността на съда да извърши проверка на правилността на първоинстанционното решение относно приложението на материалния закон. Преценката на доказателствата и излагането на изводи по същество за първи път в касационната инстанция би довело до ограничаване правото на участие на страните в делото, респективно би ги лишило от същинската касационна проверка относно законосъобразното провеждане на съдебното производство по оспорване на процесния акт. Това налага решението да бъде отменено, а делото да бъде върнато за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд. При новото разглеждане на делото съдът следва да изложи мотиви по всички правнорелевантни факти и да изложи конкретни съображения относно законосъобразността на оспорения пред него административен акт на всички основания по чл. 146 АПК, в съответствие с изискването на чл. 172а, ал. 2 АПК, като бъдат изложени мотиви налице ли са посочените от управляващия орган нарушения, правилно ли са квалифицирани те по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата и законосъобразно ли е определен размерът на финансовата корекция. При действието на чл. 226, ал. 3 АПК въпросът за разноските пред настоящата инстанция следва да се реши от първоинстанционния съд при новото разглеждане на делото. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 2 във вр. с чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение