Решение № 6163 от 04.06.2026 г. на ВАС по адм. д. № 4462/2026 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Околна среда 2014-2020" (ОПОС), подадена чрез пълномощник, против решение № 365 от 16.02.2026 г. по адм. д. № 566/ 2025 г. на Административен съд - Добрич, с което съдът е отменил решение на органа от 28.08.2025 г. за определяне на финансова корекция на Община Шабла. Според касатора решението е неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост - основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Ръководителят на УО твърди, че съдът неправилно е приложил изключението при възлагане на обществени поръчки, регламентирано в чл. 14 от Закона за обществените поръчки (ЗОП). Оспорва извода на съда, че с техническата спецификация са предвидени дейности, които са в изпълнение на сключения договор и не представляват "превъзлагане" по смисъла на закона. Сочи, че дейностите по договора за изпълнение включват реално осигуряване на всички основни елементи на събитията, поради което неправилен е изводът, че изпълнителят има предимно координационни функции по организирането и провеждането на двата фестивала. Навежда довод, че съдът не е обсъдил и анализирал в съвкупност и по същество дейностите, заложени в техническата спецификация, поради което е достигнал до неправилен правен извод, че основните елементи от услугата не са възложени на външни оператори. Иска отмяна на обжалваното решение и произнасяне по същество, с което подадената от Община Шабла жалба бъде отхвърлена като неоснователна. Претендира разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът Община Шабла, чрез пълномощника си, оспорва касационната жалба по съображения, изложени в писмен отговор. Иска присъждане на разноските по делото. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: Първоинстанционният съд е установил, че между страните е сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, процедура "Мерки за подобряване на природозащитното състояние на птици - 2", проект "Подобряване природозащитното състояние на червеногушата гъска". Изпълнението на проекта включва и дейност по "Ангажиране на широката общественост в опазването на червеногушата гъска - организиране и провеждане на фестивали, свързани с вида". В рамките на тази дейност е предвидено организирането и провеждането на "Фестивал на хвърчилата" и "Зимен фестивал на червеногушата гъска". Община Шабла е сключила на 31.08.2021 г. с Общинска фондация "Карон Лимен" (ЮЛНЦ) договор за изпълнение на основание чл. 14, ал. 1, т. 5 от ЗОП - вътрешно „in house“ възлагане, с предмет "Организиране и провеждане на Фестивал на хвърчилата и организиране и провеждане на Зимен фестивал на червеногушата гъска". Безспорно е между страните, че изпълнителят е юридическо лице с нестопанска цел за общественополезна дейност съгласно чл. 2 и чл. 38, ал. 1 ЗЮЛНЦ, учредено с решение на Общински съвет - Шабла, като съветът на фондацията се избира от Общинския съвет. Проведената процедура по възлагане е била обект на предходна проверка от УО на ОПОС, въз основа на която е издадено решение № N-141/18.07.2023 г. на ръководителя на УО, с което на Община Шабла са определени две финансови корекции: за нарушение на чл. 14, ал. 1, т. 5 ЗОП (ред. ДВ, бр. 102/2019 г., в сила от 01.01.2020 г.), във връзка с чл. 20, ал. 2, т. 2 ЗОП - липса на процедура за възлагане на обществена поръчка, квалифицирано по чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ, посочено като нередност по т. 1 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата); нарушение на чл. 8, ал. 4 ППЗОП и чл. 33, параграф 1, б. „а“ от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046, във връзка с чл. 4, параграф 8 от Регламент (ЕС) 1303/2013, квалифицирано по чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ, посочено като нередност по т. 2 от Приложение № 2 към Наредбата. Актът е обжалван по съдебен ред и е отменен с влязло в сила решение № 417/16.01.2025г. по адм. д. № 7290/2024 г. на ВАС. Управляващият орган по ОПОС е извършил нова проверка на поръчката за нередност, уведомил е бенефициера за направените констатации и му е дал срок за възражения. С оспореното пред първоинстанционния съд решение от 28.08.2025 г. ръководителят на УО е определил на Община Шабла финансова корекция по диференциалния метод върху стойността на признатите за допустими за финансиране разходи по сключения договор с Общинска фондация "Карон Лимен". Според органа някои от дейностите по договора с фондацията са превъзложени на трети лица. Посочил е, че това е в противоречие с изключението по чл. 14, ал. 1, т. 5 - 7 ЗОП (в прил. ред.). В тези хипотези е недопустимо превъзлагане на трети лица, защото това води до заобикаляне на правилата на ЗОП, както и до нарушаване на принципите на публичност и прозрачност и до ограничаване на конкуренцията. За да попадне в изключенията на ЗОП и да се възложи пряко на контролиран стопански субект, т. е. без провеждане на конкурентна процедура за обществена поръчка, необходимо условие е изпълнителят да има капацитет да изпълни сам съответните дейности, в случая услугите. Административният орган е приел, че поръчката не е изпълнена със собствен ресурс, поради което договорът е следвало да бъде прекратен и след провеждане на относима по ЗОП процедура съобразно стойността на поръчката, да бъде сключен нов договор със същия предмет съгласно чл. 14, ал. 7 ЗОП (ред., ДВ, бр. 107/ 2020 г.). Според органа Община Шабла е допуснала нарушение на чл. 14, ал. 7 ЗОП (в прил. ред.) и чл. 20, ал. 2, т. 2, във в. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП. Посочил е нарушението като нередност по чл. 70, ал. 1, т. 10 ЗУСЕФСУ, вр. с чл. 2, ал. 4 от Наредбата, и е определил финансова корекция по диференциалния метод. Съдът е приел, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в законоустановена форма, в съответствие с административнопроизводствените правила, но в противоречие с материалноправните разпоредби, поради което го е отменил. Обосновал е, че хипотезите на вътрешно "in house" възлагане са уредени в чл. 14 ЗОП, а според ал. 7 (в прил. ред.), когато отпадне някое от условията, необходими за сключване на договор по чл. 14, ал. 1, т. 5 - 8 ЗОП, договорът се прекратява със сключването по реда на закона на нов договор със същия предмет. Позовал се е на практиката на СЕС по приложението на Директива 2014/25/ЕС и Директива 2014/25/ЕС, според която "in house" възлагането се прилага само когато публичният орган изпълнява задачите си със собствен ресурс и при него не се допуска прехвърлянето на дейностите на друго лице, защото се стига до прикрито "превъзлагане" на обществената поръчка и до заобикаляне на режима на ЗОП. Констатациите за превъзлагане, според съда, следва да се основават на точно и ясно тълкуване на предмета на договора за обществена поръчка и задълженията на страните по него. Затова е направил анализ на дейностите, заложени в техническата спецификация на възложителя на поръчката, както и посочените в офертата на изпълнителя. Приел е, че организирането на масови събития е многостранен процес, изискващ комплексно планиране, логистика и координация, който е поетапен и включва всякакви разнородни - стопански и организационни, действия, обезпечаващи успешното провеждане на мероприятията. Поради това е обосновал извод, че сключените от сдружението-изпълнител договори с външни доставчици са по естеството си израз на самата доставка на услуга. Те не съставляват превъзлагане на дейностите, а чрез тях изпълнителят е осъществил основните си задължения по договора. С тези мотиви е приел, че Община Шабла не е допуснала посоченото от органа нарушение на ЗОП, поради което не е налице нередност, за която да бъде определена финансова корекция. Решението е правилно като краен резултат, но по различни от изложените мотиви. Административното производство за определяне на финансова корекция започва по инициатива на административен орган, а не по искане на бенефициера за признаване или защита на негово субективно право или законни интереси. Затова отмяната на издадения административен акт не възстановява висящност на административното производство, което да е необходимо да приключи с нов административен акт. Това не е пречка административният орган да издаде нов акт при наличие на предпоставките за това, върху който акт при съдебно обжалване ще се извърши самостоятелен контрол за законосъобразност на всички основания по чл. 146 АПК. Съдебният контрол за законосъобразност на издадените от органа решения за финансови корекции включва единствено преценка за правилността на обективираните в оспорения пред него административен акт констатации и дали, при вярно изведени фактически установявания, органът е посочил конкретните относими законови разпоредби в хода на изложението, сочещи на правилна правна квалификация на нарушението, посочено като нередност, за което е определена финансова корекция. В настоящия случай с влязлото в сила решение по адм. д. № 7290/ 2024 г. ВАС не е разгледал спора по същество, а само правната квалификация на твърдяното нарушение съобразно относимата редакция на Наредбата, поради което по отношение на твърдяното с оспорения акт нарушение, посочено от органа като нередност, няма формирана сила на пресъдено нещо. Ръководителят на УО с оспорения в настоящото производство акт е приел, че възложителят е допуснал нарушение на чл. 14, ал. 7 ЗОП (в прил. ред.) и чл. 20, ал. 2, т. 2, във в. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП, посочил го е като нередност чл. 70, ал. 1, т. 10 ЗУСЕФСУ и е определил финансова корекция в конкретен размер по диференциалния метод. Съгласно чл. 70, ал. 1, т. 10 ЗУСЕФСУ финансова корекция се определя за друго нарушение на приложимото право на Европейския съюз и/или българското законодателство и/или сключените между държавите договори, ратифицирани, обнародвани и влезли в сила за Република България по програмите за европейско териториално сътрудничество, извършено чрез действие или бездействие от страна на бенефициента, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на средства от ЕФСУ, т.е. тази разпоредба регламентира "генерална клауза" за нередност. Тя служи като правно основание за определяне на финансова корекция при нарушения, които не попадат в по-специфичните хипотези, посочени в чл. 70, ал. 1, т. 1 - 9. Ето защо, за да се позове на нередност по т. 10 от чл. 70, ал. 1 ЗУСЕФСУ, административният орган е длъжен да посочи точно какво правило на Съюза или на българското законодателство е нарушено чрез действие или бездействие от страна на бенефициента, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на средства от ЕСИФ. Така дефинираното от закона правно основание е бланкетно. Приложението на тази разпоредба обвързва издателя на акта с посочване на точно установено нарушение на правото на Съюза или на националното право, защото в противен случай тя би му позволила да приведе под нейния фактически състав всяко едно деяние, което реши, че е нарушение на правото на Съюза или на националното право. Това би било в противоречие с изискванията за предвидимост и правна сигурност. Съдът на Европейския съюз изрично в практиката си изисква правната уредба да бъде ясна и точна, така че правните субекти да могат да се запознаят по недвусмислен начин със своите права и задължения и да действат съобразно с тях, както и че това изискване се налага с особена строгост, когато се касае за акт, който може да съдържа финансови последици, за да се даде възможност на заинтересованите лица да се запознаят с точност с обхвата на задълженията, наложени им от него. Нарушенията, представляващи нередности, за които се определят финансови корекции, следва да бъдат изрично посочени в нормативен акт. Противното би означавало, че всяко нарушение на бенефициера би могло да бъде основание за определяне на финансова корекция, а това несъмнено застрашава правната сигурност. Само нередност, която е нормативно установена, може да бъде основание за определяне на финансова корекция на бенефициерите. С финансовите корекции се засяга неблагоприятно правната сфера на бенефициерите, поради което за тях трябва да бъде установено нормативно предвидимо поведение и правни последици. Ръководителят на УО по ОПОС с оспореното решение не е посочил ясно, точно и обосновано фактическите основания за определяне на финансовата корекция, които да изпълват съдържанието на нередността по т. 10 на чл. 70, ал. 1 ЗУСЕФСУ. В мотивите на решението си органът излага фактически и правни твърдения за допуснато от Община Шабла нарушение на Закона за обществените поръчки. Доколкото по отношение на възложителите по ЗОП има изрично уредени правила за определяне на изпълнител от бенефициери на безвъзмездна финансова помощ в глава четвърта на ЗУСЕФСУ и при нормативно предвидени нередности за конкретно установени групи нарушения на ЗОП, то правната квалификация на органа за нередност по чл. 70, ал. 1, т. 10 ЗУСЕФСУ е неправилна. При неправилна квалификация на нередността съдът има правомощие единствено да отмени акта за финансова корекция поради материална незаконосъобразност. Предвид изложеното, като е приел краен извод за незаконосъобразност на оспорения административен акт и го е отменил, първоинстанционният съд е постановил правилно като краен резултат решение, което следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на делото своевременно направеното от ответника искане за разноски е основателно. Същото е доказано и по размер предвид представените от страната писмени доказателства (л. 37 - 41). Община Шабла претендира съдебни разноски в размер на 3050 евро за платено адвокатско възнаграждение. Касаторът е направил възражение за прекомерност на претендираните от насрещната страна разноски както с касационната жалба, така и с писменото становище по делото. Изложил е мотиви за отсъствие на фактическа и правна сложност на спора, липсата на извършване на допълнителни процесуални действия от страната, обстоятелството, че не се налага събиране на доказателства и провеждане на повече от едно съдебно заседание. Посочил е, че съдът следва да съобрази, че сумите се изплащат от бюджета на ведомството. Според практика на Съда на Европейския съюз по съединени дела C-427/16 и С-428/16, както и по дело C-438/22 размерите на адвокатските възнаграждения, предвидени в Наредба № 1/2004 г. за възнаграждения за адвокатска работа, могат да служат единствено като ориентир, който не е обвързващ за съда при определяне на подлежащото на присъждане възнаграждение. При липсата на ясно определени критерии, позволяващи да бъде проверена справедливостта и обосноваността на нормативно установените размери, съответствието си изискването на чл. 36, ал. 2 ЗАдв следва да бъде преценявано във всеки конкретен случай с оглед характера на спора, положения труд и всички останали относими обстоятелства. В случая образуваното касационно производство има за предмет проверка правилността на съдебно решение, постановено по оспорване на индивидуален административен акт по чл. 73, ал. 1 ЗУСЕФСУ за определяне на финансова корекция. Естеството на конкретния спор не поставя въпроси с повишена правна сложност и не изисква процесуална защита, отличаваща се с усложнен характер. Следва да се отчете и обстоятелството, че актът се отменя на формално основание, без проверка на соченото нарушение по същество. Извършената процесуална дейност от ответника се изразява в представяне на писмен отговор и писмени бележки, без явяване в съдебно заседание. Съобразявайки, че материалният интерес се преценява с всички относими към спора обстоятелства, както и фактът, че пред първата съдебна инстанция е претендиран и присъден по-нисък размер на адвокатско възнаграждение, справедливият и обоснован размер на разноските пред касационната инстанция следва да бъде определен на 2000 евро. Воден от горното, Върховният административен съд