Решение № 12402 от 16.11.2016 г. на ВАС по адм. д. № 9205/2015 г.

Решение № 12402 от 16.11.2016 г. на ВАС по адм. д. № 9205/2015 г., V о., докладчик съдията Сибила Симеонова Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/ във вр. чл. 124 от Закона за държавния служител /ЗДСл./. Образувано е по жалба на М. М. П. от гр. К. срещу заповед № РД-10-1279/17.04.2015 г., издадена от министъра на образованието и науката, с която служебното й правоотношение е прекратено на основание чл. 107, ал. 2 от Закона за държавния служител /ЗДСл/ - поради получена възможно най-ниска годишна оценка за изпълнение на длъжността. Жалбоподателката поддържа, че административният акт е постановен при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и на материалноправните разпоредби. Иска заповедта да бъде отменена. Претендира на основание чл. 121, ал. 1, т. 3 от ЗДСл Министерство на образованието и науката да й заплати обезщетение за времето, през което не е била на служба поради прекратяване на служебното правоотношение за срок от 6 месеца, считано от 3.08.2015 г. - датата на връчване на процесната заповед, както и да й се присъдят направените по делото разноски. Ответникът - министърът на образованието и науката, чрез процесуалния си представител оспорва жалбата и поддържа становище за нейната неоснователност. Претендира присъждане на възнаграждение с оглед участието на юрисконсулт в процеса. Настоящият тричленен състав на Върховния административен съд - Пето отделение, като обсъди събраните по делото доказателства в тяхната съвкупност по реда на чл. 144 АПК вр. с чл. 235, ал. 2 от ГПК и съобрази доводите на страните, приема следното от фактическа страна: Жалбата е подадена от надлежна страна - адресат на оспорения индивидуален административен акт и в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК, считано от датата на връчването му на 3.08.2015 г., поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна. Жалбоподателката е изпълнявала длъжността началник на отдел "Инспектиране и организационно-методическа дейност" към Регионален инспекторат по образованието - К.. За установяване на равнището на професионална квалификация и изпълнение на служебните задължения на служителката е извършено оценяване за периода 1.01.2014 г. - 31.12.2014 г., което според представения формуляр е протекло на три етапа. Изготвен и съгласуван е индивидуален работен план на 22.01.2014 г. Междинната среща е проведена на 30.06.2014 г. Заключителната среща е проведена на 6.03.2015 г. Оценяващият ръководител определя най-ниска обща оценка за изпълнение на длъжността "неприемливо изпълнение". Във формуляра за годишната оценка на изпълнението на длъжността от висшите държавни служители, служители, заемащи ръководни длъжности и експертни длъжности с аналитични и/или контролни функции, подробно е обсъдена степента на постигане на целите от индивидуалния работен план за периода. В приложения формуляр оценяващият ръководител подробно е изложил мотиви досежно качество и степен на изпълнение на отделните цели, заложени в работния план и отделно по компетентности. Прието е, че в периода на оценяване служителят е допуснал неизпълнение на преобладаващата част от целите и задачите от индивидуалния работен план за 2014 г. Конкретно е посочено във формуляра в какво се състои самото неизпълнение. Освен подробно изложените във формуляра мотиви, в последния са обсъдени поотделно и приложени доказателства относно показаните компетентности от държавния служител, съобразно Приложение № 1 към чл. 15 от Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация /НУРОИСДА/, както следва: управленска компетентност - не осигурява добра координация между изпълнителите - нарушаване на срокове, свързани с конкретното изпълнение на задълженията по длъжността; прикриване на административни пропуски в конкретната работа на служителя /Приложение 3 от доказателствените материали към оценката/.; - упражнява слаб контрол върху изпълнението на задачите - внасяне на различни доклади по един и същ проблем, неотчитане на вече проведени дейности и предизвикване на административни неуредици от това /Приложение 4 към доказателствените материали към преписката/; - комуникативна компетентност - неясни изложения във внасяните доклади, което е налагало същите да бъдат връщани; допускане на грешки в текстовете, които трябва да бъдат контролирани /Приложение 5 от доказателствените материали към оценката/; - ориентация към резултати - не използва наличните ресурси по ефективен начин, не залага в планирането на дейността си механизми за повишаване на продуктивността и качеството на работа. Годишните планове на служителката за учебната 2013 г./2014 г. и за учебната 2014 г./2015 г. са с еднакво съдържание, като са променяни само датите / Приложение 6 от доказателствените материали към оценката/; - професионална компетентност - незадоволително равнище на знания и умения, необходими за ефективно изпълнение на длъжността - неизпълнение на заповеди, неадекватни съгласувателни действия /Приложение 7 от доказателствените материали към оценката/; - нарушаване на вътрешните правила и процедури - с неуместни вписвания при административното обработване на документацията затормозява дейността на службата - вписва с "особено мнение", когато трябва да се произнесе категорично или да коригира /Приложение 8 към доказателствените материали към оценката/. Въз основа на обективно установените за периода на оценяването факти и обстоятелства, към които са приложени конкретни доказателства, оценяващият ръководител е определил на оспорващата най-ниската обща оценка за изпълнение на длъжността "Неприемливо изпълнение". Възражението относно несъгласието на дадената й от оценяващия ръководител годишна оценка на изпълнението на длъжността на служителката е подадено в законоустановения срок - 12.03.2015 г. В изпълнение на чл. 24, ал. 1, изр. първо от НУРОИСДА, контролиращият ръководител се е произнесъл на 19.03.2015 г., като становището му е обективирано в съответния формуляр, а заключението му с потвърдената окончателна оценка е представено на служителката за запознаване. Оспорената в настоящото производство заповед е издадена на 17.04.2015 г., следователно в едномесечният срок от получаване на окончателната оценка. При така установената фактическа обстановка, съдът намира от правна страна следното: Предмет на контрол за законосъобразност в настоящото производство е заповед № РД-10-1279/17.04.2015 г., издадена от министъра на образованието и науката, с която е прекратено служебното правоотношение на оспорващата П. на основание чл. 107, ал. 2 от ЗДСл. - поради получена възможно най - ниска годишна оценка за изпълнение на длъжността. Прекратяването на служебното правоотношение при условията на чл. 107, ал. 2 от ЗДСл изисква осъществяването на две кумулативни предпоставки - получена най-ниска годишна оценка на изпълнението на длъжността и законосъобразно проведена процедура по оценяване. От събраните по делото доказателства настоящият състав намира, че не се установяват допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила и на материалноправни норми, които опорочават определената обща оценка, послужила като основание за прекратяване на служебното правоотношение на оспорващата. Съгласно разпоредбата на чл. 76, ал. 1 и ал. 5 ЗДСл държавният служител се оценява ежегодно за изпълнението на длъжността, въз основа на постигането на предварително определени цели или изпълнението на преките задължения и поставените задачи и показаните компетентности. Основна цел на системата за оценяване на изпълнението на държавните служители е да се подобри дейността на съответната администрация чрез ефективно управление на изпълнението на всеки отделен служител по отношение на постигането на целите, изпълнението на задълженията и развиването на личната компетентност. Друга важна задача на атестирането е да се определят нуждите от развитие на всеки служител и подобряване на професионалната му компетентност, както и да се създадат условия за справедливи и прозрачни процедури за професионално и кариерно развитие. За постигането на така регламентираните цели са създадени задължителни правила за оценяване на изпълнението на служителите в държавната администрация, чието стриктно съблюдаване е гаранция за обективността, безпристрастността и компетентността на извършваното оценяване. Съгласно чл. 3, ал. 2 от НУРОИСДА, процедурата по атестирането чрез ежегодно оценяване на изпълнението на длъжността на всеки служител в държавната администрация се извършва от оценяващ ръководител под наблюдението и контрола на контролиращ ръководител и на синдикалната организация на работниците и служителите в администрацията. Оценяването на изпълнението на длъжността включва период от 1 януари до 31 декември на съответната година и се състои от следните етапи: изготвяне и съгласуване на работен план в началото на периода; междинна среща и заключителна среща за определяне на обща оценка на изпълнението на длъжността. Оценяването на изпълнението на служебните задължения на жалбоподателката обхваща период и време, съответстващ на предписаното в чл. 6, ал. 1 от НУРОИСДА, съответно от 1.01.2014 г. до 31.12.2014 г. Процедурата по атестиране е извършена от компетентни органи по смисъла на чл. 4 и чл. 5 НУРОИСДА. Видно от представената по делото длъжностна характеристика и място на длъжността в структурата на организацията - началник на отдел "Инспектиране и организационно - методическа дейност", законосъобразно процедурата е проведена от оценяващ ръководител, заемащ длъжността началник на Регионален инспекторат по образованието, К.. Съгласно заповед № РД09-1839/25.11.2014 г. на министъра на образованието и науката, на зам. министър К. са възложени функциите на контролиращ ръководител на държавните служители, непосредствено подчинени на началниците на регионалните инспекторати по образованието. Изготвянето, целите на работния план и общата оценка са регламентирани с разпоредбите на чл. 9 - 11 НУРОИСДА. Общата оценка следва да отразява изпълнението на целите на работния план и показаните компетентности от служителя за целия период на атестиране, да е извършена от оценяващия ръководител безпристрастно и компетентно въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, да е мотивирана и да намери отражение в съответния формуляр по образец (чл. 16, ал. 1, чл. 18, ал. 1 и чл. 19, ал. 1 НУРОИСДА). Видно от приложения по делото формуляр за оценка на изпълнението на длъжността, същото е проведено и в трите му етапа - изготвяне и съгласуване на индивидуален работен план в началото на периода; провеждане на междинна среща и на заключителна среща, с определяне на обща годишна оценка на изпълнението на длъжността в края на периода, с което са спазени и изискванията на Наредбата (чл. 8, ал. 1 от НУРОИСДА). Отделните етапи са удостоверени с подписите на оценявания, оценяващия ръководител и съответно - контролиращия. Индивидуалният работен план на жалбоподателката е изготвен, съгласуван и подписан на 22.01.2014 г. - в рамките на посочения в чл. 10, ал. 1 на НУРОИСДА период. Изготвянето и съгласуването на работните планове е процес, който съгласно разпоредбата на чл. 9, ал. 1 от НУРОИСДА се извършва съвместно от оценяващия ръководител и от оценявания, като се отчитат основната цел, преките задължения, управляваните ресурси и компетентности, определени в длъжностната характеристика за длъжността, заемана от оценявания. Видно от приложената по делото длъжностна характеристика на жалбоподателката, целите в изготвения работен план не я преповтарят, а са съобразени с преките задължения на служителката, определни в нея. В срока по чл. 12, ал. 1 от НУРОИСДА е проведена междинна среща на 30.06.2014 г. На междинната среща, оценяващият ръководител установява добро изпълнение на целите, заложени в работния план на служителката. Прието е, че професионалните й компетенции и организационната й култура позволяват качествено и в срок да изпълнява планираните дейности; коректно, точно и отговорно изпълнява задълженията си. Констатирано е, че на този етап промени в работния план не се налагат. Заключителната среща е проведена на 6.03.2015 г., съгласно чл. 13, ал. 1, изр. второ от НУРОИСДА, като са спазени условията и реда по ал. 2, ал. 3 и ал. 4 на същата разпоредба. В приложеният формуляр оценяващият ръководител подробно е изложил своите мотиви по изпълнение на отделните цели, заложени в работния план и отделно компетентност. Конкретно е посочено, с приложени доказателства в какво се състои самото неизпълнение. С оглед поставяне оценка за степента на постигане на целите от индивидуалния работен план на жалбоподателката, оценяващият ръководител е взел предвид посочените в индивидуалния работен план критерии за изпълнение на поставените цели, които са определени лично от оценявания служител. Предвид коментара, даден от оценяващия ръководител на междинната среща, при определяне на окончателната оценка по административен път с писмо изх. № ОД-04-13/19.01.2015 г. е изискана информация от деловодството на РИО - К., за наличието или неналичието на документите, посочени от служителя като критерии, показващи изпълнението на заложените цели през 2014 г. (Приложение 1 от доказателствените материали към оценката). Видно от получената информация, обективирана в писмо вх. № ОД-02-182/19.01.2015 г. от техн. сътрудник на РИО - К. е, че документите, посочени от служителката, като критерии, изискващи изпълнението на заложените от нея цели не са внасяни и не съществуват за цялата 2014 г. (Приложение 2 от доказателствените материали към оценката). Въз основа на обективно установените за периода на оценяването факти и обстоятелства и при съобразяване с конкретните данни и приложените доказателства, оценяващият ръководител е определил на служителката най- ниска оценка за изпълнение на длъжността "неприемливо изпълнение". Според изискванията на чл. 16, т. 5 от НУРОИСДА оценка "неприемливо изпълнение" се поставя когато оценяваният едновременно: не е изпълнил преобладаващата част от целите в индивидуалния си работен план на нивото на изискванията, определени в него, като неизпълнението е предизвикано от обстоятелства, зависещи от служителя и е показал за преобладаваща част от компетентностите знания, умения и поведение, неотговарящо на изискванията в приложение № 1 към чл. 15 от НУРОИСДА. В представения формуляр оценяващият ръководител подробно е изложил своите мотиви, по количество, качество и степен на изпълнение на отделните цели, заложени в работния план и отделно по компетентности. В периода на оценяване служителят е допуснал неизпълнение на преобладаващата част от целите и задачите от индивидуалния работен план за 2014 г. Конкретно е посочено във формуляра в какво се състои самото неизпълнение. На основание чл. 24, ал. 2 от НУРОИСДА контролиращият ръководител е потвърдил определената от оценяващия ръководител оценка на изпълнението на длъжността. Контролиращият ръководител е разгледал поотделно всяка една от компетентностите на служителката, като е формулирал извод, че по отношение на преобладаващата част от показаните компетентности е налице неприемливо изпълнение. С оглед на гореизложеното, настоящият състав приема, че трите етапа на процедурата по оценка са изпълнени, без да са допуснати нарушения на сроковете и изискванията, регламентирани в чл. 76, ал. 7 ЗДСл и чл. 18, ал. 1 НУРОИСДА. Работният план е изготвен и съгласуван от оценяващият ръководител и оценявания, в сроковете по НУРОИСДА и отговаря на предписаното в нормативния акт съдържание. Целите в работния план са формулирани по начин, който позволява да се провери дали е постигнат заложения с тях резултат. Същите са количествено и качествено измерими и са свързани с постигане на конкретни резултати. За всяка отделна поставена цел е поставен отделен, краен срок за изпълнение, което позволява да се упражни впоследствие контрол за постигнат резултат в определения срок. В съответствие с нормативната уредба административният орган приема, че процедурата по оценяване на служителя е изпълнена и не са допуснати нарушения, които да опорочават определената обща оценка. Горният извод, както и получената от жалбоподателката най-ниска възможна оценка при оценяване изпълнението на длъжността за последния годишен период, обосновават и крайното заключение на административния орган, че предпоставките на чл. 107, ал. 2 от ЗДСл са изпълнени и са налице основания за освобождаване на служителката от заеманата длъжност, а правото на органа по назначаването да прекрати служебното правоотношение е осъществено в съответствие със закона. Правилността на оценяването е въпрос на оперативна самостоятелност на оценяващия и контролиращия ръководител. Оспорената заповед е издадена от материално компетентен орган - министъра на образованието и науката, в писмена форма и съдържа правното основание за прекратяване на служебното правоотношение, дължимите обезщетения и придобития от служителя ранг, поради което настоящият състав намира, че изискванията на чл. 108, ал. 1 от ЗДСл са спазени. Процесната заповед е издадена и в законоустановения срок, съгласно чл. 107, ал. 2 от ЗДСл. Видно от представените писмени доказателства (БЛ № Е20140631201 и БЛ № Е20140556678) оценяването на изпълнението на длъжността, заемана от П. е проведено на 6.03.2015 г., т. е. в 7-дневния срок след завръщането на оценявания служител от отсъствие поради болест. Възражението относно несъгласието с дадената й от оценяващия ръководител годишна оценка на изпълнението е подадено в законоустановения срок - 12.03.2015 г. В изпълнение на чл. 24, ал. 1, изр. 1 от НУРОИСДА контролиращият ръководител се е произнесъл по полученото на 13.03.2016 г. възражение на 19.03.2016 г. Процената заповед е издадена на 17.04.2015 г., следователно в едномесечен срок от получаване на окончателната оценка. Поради всичко изложено съдът приема, че процедурата по оценяване изпълнението на длъжността от служителката е проведена без да са допуснати нарушения, които да опорочават определената обща оценка. Доводът, че оценката не съответства на установеното в процеса на атестиране, не може да бъде обсъждан от съда, тъй като преценката на равнището на изпълнение на длъжността от служителката е такава за целесъобразност и не подлежи на съдебен контрол. С оглед най-ниската възможна оценка, получена от жалбоподателката при атестирането, съдът приема, че предпоставките на чл. 107, ал. 2 от ЗДСл са изпълнени и са налице основания за освобождаване на служителката от заеманата длъжност. Следователно правото на органа по назначаването да прекрати служебното правоотношение е осъществено в съответствие със закона. Жалбата е неоснователна и следва да се отхвърли. С жалбата съдът е сезиран и с иск по чл. 104, ал. 1 във вр. чл. 121, ал. 1, т. 3 от ЗДСл, Министерство на образованието и науката да заплати на оспорващата обезщетение за времето, през което не е била на служба поради прекратяване на служебното правоотношение за срок от 6 месеца, считано от 3.08.2015 г. - датата на връчване на процесната заповед. Принципната възможност за общо разглеждане на жалбата и иск за заплащане на обезщетение е предвидена чл. 204, ал. 2 от АПК. Въпреки горното, настоящият съдебен състав намира, че искът по чл. 104, ал. 1 от ЗДСл не подлежи на съвместно разглеждане в съдебното производство, с предмет законосъобразността на акта за прекратяване на служебното правоотношение. Аргументите за това са свързани със спецификата на правопораждащия фактически състав за заплащане на претендираното обезщетение. Съгласно разпоредбата на чл. 104, ал. 1 ЗДСл когато заповедта за прекратяване на служебното правоотношение бъде отменена от органа по назначаването или от съда, държавният служител има право на обезщетение в размер на основната си заплата, определена към момента на признаването на уволнението за незаконно или на неявяването му да заеме службата, за цялото време, през което не заема държавна служба, но не за повече от 6 месеца. Последното предполага влязъл в сила съдебен акт относно незаконосъобразността на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение. Цитираната норма е специална по отношение на чл. 204, ал. 2 АПК и налага разделяне на производството по иска и отделянето му в самостоятелно дело, което да се изпрати на Председателя на Пето отделение на ВАС за изпращане на компетентния административен съд - по подсъдност. Предвид изхода на спора и своевременно направеното искане за присъждане на разноски, претенцията на ответника се явява основателна съгласно чл. 78, ал. 8 от ГПК във вр. чл. 144 от АПК. Съобразно чл. 8, ал. 4 от Наредба № 1 от 9.07.20014 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, за отмяна на заповед за прекратяване на служебно правоотношение възнаграждението се определя по правилата на чл. 7, ал. 1, т. 1, буква "а", според които същото се дефинира в размер не по-малък от този на минималната работна заплата за страната към момента на сключване на договора за правна помощ. С ПМС № 375/28.12.2015 г. от 1.01.2016 г., минималната работна заплата за страната е в размер на 420 лева. Предвид гореизложеното М. М. П. следва да бъде осъден да заплати на Министерство на образованието и науката сума в размер на 420 лв /четиристотин и двадесет лева/ - юрисконсултско възнаграждение. По тези съображения и на основание чл. 172, ал. 2, пр. последно от АПК Върховният административен съд, Пето отделение,