Решение № 13545 от 11.12.2015 г. на ВАС по адм. д. № 3275/2015 г.

Решение № 13545 от 11.12.2015 г. на ВАС по адм. д. № 3275/2015 г., VI о., докладчик председателят Александър Еленков Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на директора на Дирекция "Социално подпомагане Младост", гр. София, срещу решение № 569 от 03.02.2015 г. по адм. дело № 10028/2014 г. на Административен съд - София град.

Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК срещу съдебно решение, което подлежи на касационно обжалване и е допустима. Разгледана по същество е неоснователна.

I. От данните по делото е видно, че:

1. Малолетното дете Георги Георгиев Георгиев страда от инсулинозависим захарен диабет без усложнения, поради което с експертно решение № 1518 от 29.04.2014 г. Териториална експертна лекарска комисия (ТЕЛК) за общи заболявания при II МБАЛ, гр. София, му определя 70 % вид и степен на увреждане с чужда помощ за срок до 01.04.2017 г. С оглед на така определения от ТЕЛК процент на установените вид и степен на увреждане детето е човек с трайно уврежда по смисъла на § 1, т. 2 от допълнителната разпоредба към Закона за интеграция на хората с увреждания.

Общоизвестно е, че инсулинозависимият захарен диабет или диабет тип 1, е хронично, най-вероятно автоимунно заболяване, което се характеризира с абсолютен инсулинов дефицит, т. е. при това заболяване човешкият организъм (по-точно панкреасът или задстомашната жлеза) произвежда твърде малко или никакъв инсулин - хормон, чиято основна функция е да регулира нивото на кръвната захар. Отсъствието на естествен инсулин налага заместването му по терапевтичен път. Лечението на захарния диабет, вкл. и на тип 1, освен лекарствена терапия изисква и съобразен хранителен режим и физическа активност.

1. На 02.07.2014 г. д-р Радка Савова (специалист по диабетология, педиатрия и ендокринология) от гр. София е издала медицинско направление изх. № 1012 от 02.07.2014 г. по регистъра на лечебното заведение АСИМП-ИПСМП, адресирано до хотел "Орфей" в к. к. "Пампорово", според което Георги Георгиев Георгиев, с диагноза инсулинозависим захарен диабет без усложнения, се изпраща за санаториално лечение. На 13.07.2014 г. д-р Мария (Генова) Георгиева, специалист по детски болести и детска ендокринология (МЦ "Св. Анна 2012", гр. Стара Загора) е вписала в същото медицинско направление, в графа или страница с наименование "Резултати, заключения и препоръки на специалистите от приемното здравно заведение", следния текст:

"Проведено санаториално лечение за периода 06.07.2014 - 13.07.2014 г. за създаване на умения за самостоятелен живот чрез обучение от специалист детски ендокринолог за правилен хранителен режим, корекция на инсулиновите дози и двигателна активност, предоставена психологична подкрепа. Измерване на гликиран хемоглобин. Не е провеждана рехабилитация на друго правно основание през периода и през 2014 г."

1. Със заявление-декларация по чл. 32, ал. 4 от Правилника за прилагане на Закона за интеграция на хората с увреждания (ППЗИХУ), подадена на 17.07.2014 г., Йовка Йорданова Танева от гр. София е поискала да бъде изплатена на детето й Георги Георгиев Георгиев интеграционна добавка по чл. 42, ал. 2, т. 4 от Закона за интеграция на хората с увреждания (ЗИХУ) за балнеолечение и рехабилитационни услуги.

Като разходооправдателни документи по чл. 28, ал. 1, изр. 2-ро ППЗИХУ за извършени рехабилитационни услуги към заявлението-декларация са приложени:

а) фактура № 9000000170 от 12.07.2014 г., издадена от търговско дружество "ВАЯ ТУР" ЕООД, гр. Бургас на детето Георги Георгиев Георгиев за сумата 252 лв., платена за услугата: "Проведена рехабилитация за периода от 06.07.2014 г. - 13.07.2014 г. с вкл. храна (обяд и вечеря), нощувка (със закуска) и рехабилитация в к. к. "Пампорово", хотел "Орфей"";

б) фактура № 9000000169 от 12.07.2014 г., издадена от същото търговско дружество на майката Йовка Йорданова Танева за сумата 301 лв., платена за услугата: "Проведена рехабилитация за периода от 06.07.2014 г. - 13.07.2014 г. с вкл. храна (обяд и вечеря), нощувка (със закуска) и рехабилитация. Придружител на Георги Георгиев Георгиев с ЕГН (...) в к.к. "Пампорово", хотел "Орфей"".

Приложено е и описаното в предходната т. 2 медицинско направление.

1. Според чл. 42, ал. 1 и 2 ЗИХУ хората с трайни увреждания имат право на месечна добавка за социална интеграция според индивидуалните им потребности съобразно степента на намалена работоспособност или вида и степента на увреждането, която е диференцирана и представлява парични средства, допълващи собствените доходи и предназначени за покриване на допълнителни разходи за транспортни услуги, информационни и телекомуникационни услуги, обучение, балнеолечение и рехабилитационни услуги, достъпна информация, наем на общинско жилище, диетично хранене и лекарствени продукти. А според ал. 13 на същия чл. 42 ЗИХУ определянето на размера, условията и реда за отпускане, прекратяване и възобновяване на добавката по ал. 1 се уреждат в правилника за прилагане на закона.

В раздел I "Месечна добавка за социална интеграция" на ППЗИХУ обаче са определени размерите и условията за отпускане на отделни добавки за всеки от допълнителните разходи, изброени в чл. 42, ал. 2 ЗИХУ. Средствата, отпускани от държавния бюджет за покриване на допълнителните разходи, направени от хората с увреждания за балнеолечение и рехабилитационни услуги, в чл. 28 ППЗИХУ са наименовани добавка по чл. 42, ал. 2, т. 4 ЗИХУ за балнеолечение или рехабилитационни услуги. Още първото изречение на чл. 28, ал. 1 ППЗИХУ въвежда съществено условие за отпускане на такива средства. Разпоредбата гласи така: "Добавката по чл. 42, ал. 2, т. 4 от Закона за интеграция на хората с увреждания се изплаща при извършено балнеолечение или рехабилитационни услуги в обекти, отговарящи на стандартите по Наредба № 30 от 19.07.2004 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Физикална и рехабилитационна медицина"".

1. С писмо изх. 2808 от 06.08.2014 г., адресирано до директорите на всички Дирекции "Социално подпомагане" (регистрирано в ДСП Младост с вх. № 32/402 от 06.08.2014 г.) директорът на Регионална здравна инспекция - гр. Смолян е изброил поименно лечебните заведения, отговарящи на изискванията на Наредба № 30 от 19.07.2004 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Физикална и рехабилитационна медицина", които функционират на територията на област Смолян. СПА хотел "Орфей" в к. к. "Пампорово" не е посочен като такова лечебно заведение.

1. Позовавайки се на това писмо, директорът на ДСП Младост е издал заповед № 1022 от 12.08.2014 г., с която е отказал да отпусне на Йовка Йорданова Танева интеграционна добавка за рехабилитационни услуги на детето й Георги Георгиев Георгиев със следните мотиви: "Не са спазени условията на чл. 28, ал. 1 ППЗИХУ. Хотелът, в който е проведено балнеолечение, не фигурира в списъка на лечебните заведения, отговарящи на изискванията на Наредба № 30 от 2004 г. за утвърждаване на МС физикална и рехабилитационна медицина".

II. С посоченото по-горе решение Административен съд - София град е отменил тази заповед, като е приел, че:

1. Според чл. 42г, ал. 1 ЗИХУ децата с определени вид и степен на увреждане имат право на добавка по чл. 42, ал. 2, т. 4, която се предоставя веднъж годишно при наличие на медицинско предписание от лекар специалист.

1. Съгласно чл. 28, ал. 1 ППЗИХУ добавката по чл. 42, ал. 2, т. 4 ЗИХУ се изплаща при извършено балнеолечение или рехабилитационни услуги в обекти, отговарящи на стандартите по Наредба № 30 от 2004 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Физикална и рехабилитационна медицина". Измененията в правилника са приети с Постановление на Министерски съвет № 169 от 26.06.2014 г., обн., ДВ, бр. 55 от 2014 г., в сила от 04.07.2014 г.

1. Според чл. 15, ал. 4 ЗИХУ, "социална рехабилитация" е създаване на умения за водене на самостоятелен живот чрез рехабилитация на зрението, слуха и говора, двигателна рехабилитация, психологична помощ, предоставяне на социални услуги и други дейности. От събраните по делото доказателства се установява, че по време на престоя на детето в хотел "Орфей" на к. к. "Пампорово", в рамките на обявената програма на лагера за деца, болни от диабет, са осъществени дейности като срещи с лекар-специалист по детска ендокринология, обучение за създаване на специален хранителен режим и корекция на инсулинови дози, измерване на гликиран хемоглобин, стимулиране на двигателната активност, психологическа подкрепа, които са насочени към подобряването на здравословното състояние на детето и промяна на живота му към по-висока степен на независимост, поради което тези дейности представляват по естеството си рехабилитационни дейности и по-конкретно - дейности за социална рехабилитация по смисъла на чл. 15, ал. 4 ЗИХУ.

1. Добавката за социална интеграция по чл. 42, ал. 2, т. 4 ЗИХУ може да се предоставя както за медицинска рехабилитация, така и за социална рехабилитация, според смисъла на тези понятия, посочен в чл. 15, ал. 2 и 4 ЗИХУ. Социалната рехабилитация е вид рехабилитационна дейност, която не е изрично изключена от дейностите, за които се предоставя интеграционна добавка.

1. В приложимите разпоредби на ЗИХУ относно изискванията за отпускане на добавката за социална интеграция по чл. 42, ал. 2, т. 4 ЗИХУ не е предвидено изискване социалната рехабилитация да е проведена в специални лечебни заведения, регистрирани по Закона за лечебните заведения. Поради това поставянето на такова изискване в подзаконов нормативен акт ограничава законоустановеното право на интеграционна добавка. Член 28 от ППЗИХУ поставя ограничително условие за ползване на правото, което не следва от норми на закона. На основание чл. 5 от АПК съдът следва да приложи акта от по-висока степен, като съобрази, че ЗИХУ не изисква социалната рехабилитация да е проведена в регистрирано заведение по Закона за лечебните заведения.

III. Доводите в касационната жалба са за неправилност на съдебното решение поради нарушение на материалния закон (чл. 5 АПК, чл. 42, ал. 13 ЗИХУ и чл. 28, ал. 1 ППЗИХУ) и поради необоснованост.

Неправилно, според касационния жалбоподател, първоинстанционният съд прилага разпоредбата на чл. 5 от АПК във връзка с отпускането на добавката за социална интеграция по чл. 42, ал. 2, т. 4 от ЗИХУ. Неправилен е изводът на съда, че след като в ЗИХУ няма разпоредба, която да изисква социалната рехабилитация да е проведена в регистрирано заведение по Закона за лечебните заведения, то разпоредбата на чл. 28 от ППЗИХУ не следва да се прилага, тъй като ограничителното условие за ползване на правото на добавката за социална интеграция не следва от норма на закона. Според касационния жалбоподател не съществува противоречие между чл. 28, ал. 1 ППЗИХУ и ЗИХУ, защото чл. 42, ал. 13 ЗИХУ поначало препраща към правилника по въпросите за определянето на размера, условията и реда за отпускане, прекратяване и възобновяване на добавката по чл. 42, ал. 1 ЗИХУ. В процесния случай не се спори дали обектът, в който е проведена рехабилитационната процедура отговаря или не на изискванията на чл. 28 ППЗИХУ. Оттук следва според касационния жалбоподател изводът, че спорът между страните не е по фактите, а е правен - следва ли да бъде отпусната добавката по чл. 42, ал. 2, т. 4 ЗИХУ, въпреки че не е спазено едно от условията за нейното отпускане, което е дадено в ППЗИХУ, а не в самия закон (ЗИХУ). От своя страна нормата на чл. 28 ППЗИХУ е действаща и понастоящем и като такава подлежи на спазване. Изискването за сертифицирането на лечебно заведение за извършване на посочените в закона рехабилитационни дейности е измежду законовите предпоставки за отпускане на търсената интеграционна добавка и следва да бъде спазвана.

Според процесуалния представител по пълномощно на ответницата по касационната жалба тези доводи са неоснователни, защото в случая трябва да бъде съобразено същественото обстоятелство, че проведените с детето рехабилитационни процедури не са самостоятелни, а са част от по-голяма кампания - летен лагер-курс за деца, болни от диабет, организиран от Националната асоциация на деца с диабет и проведен за времето от 06.07.2014 г. до 24.08.2014 г. в СПА хотел "Орфей" на к. к. "Пампорово" след сключен договор от 12.05.2014 г., т. е. мероприятието, в което са взели участие детето Георги Георгиев Георгиев и неговата майка Йовка Йорданова Тенева, и което мероприятие покрива критериите за рехабилитационна услуга, е подготвено за провеждане много преди измененията в разпоредбата на чл. 28, ал. 1 ППЗИХУ да станат част от действащия нормативен порядък. В конкретния случай започнатата от Националната асоциация на децата с диабет рехабилитационна кампания, в която са взели участие жалбоподателката и детето й, е съвпаднала по време с приемането на измененията в чл. 28, ал. 1 от ППЗИХУ и към момента на влизането в сила на тези изменения участниците в кампанията не са могли вече да съобразят поведението си с новите нормативни изисквания. Противното би означавало провал на организираната кампания и липса на рехабилитационни услуги за всички участници, респ. липса на възможност за получените услуги да се ползват добавките по чл. 42 от ЗИХУ. Тези два резултата очевидно не съответстват на смисъла и целта на закона и подзаконовия нормативен акт за неговото приложение. Поради това отказът да бъде изплатена интеграционна добавка, който е обоснован единствено с неспазване на новите изисквания по чл. 28, ал. 1 от ППЗИХУ, би бил в съответствие с текста на нормативните разпоредби, но несъразмерен с целта на закона и при неспазване на принципите на чл. 6 от АПК.

IV. Според мнозинството от настоящия състав на Върховния административен съд, шесто отделение, касационната жалба е неоснователна, а оспореното с нея съдебно решение е правилно, поради следните съображения:

Добавката за социална интеграция по чл. 42, ал. 2, т. 4 ЗИХУ може да се предоставя както за медицинска рехабилитация, така и за социална рехабилитация, според смисъла на тези понятия, посочен, съответно в чл. 15, ал. 2 и 4 ЗИХУ, тъй като на първо място социалната рехабилитация представлява вид рехабилитационна дейност, а на следващо - социалната рехабилитация не е изключена нито изрично, нито по подразбиране от дейностите, за които се предоставя интеграционна добавка, а нещо повече - в чл. 15, ал. 1 ЗИХУ изрично е посочено, че хората с трайни увреждания имат право на медицинска и социална рехабилитация. Несъмнено е също така, че съдържанието на двата вида рехабилитация - медицинска и социална, не е идентично, различни са и методите на въздействие върху човешкия организъм в рамките на цялостния възстановителен процес, насочен към промяна на живота на лицето с увреждания към по-висока степен на независимост. Поради това, не може да бъде поставен знак на равенство между дейностите, които се включват в двете понятия и съответно - които могат да бъдат осъществени за постигане на целите на съответния вид рехабилитация.

Тълкуването на чл. 28, ал. 1 ППЗИХУ, което е направено от административния орган в оспорената пред съда заповед и което се поддържа и в касационната жалба, поставя точно такъв знак за равенство между медицинската и социалната рехабилитация. С чл. единствен на Наредба № 30 от 19.07.2004 г., към която препраща изменената разпоредба на чл. 28, ал. 1 ППЗИХУ (изр. първо), е утвърден медицински стандарт "Физикална и рехабилитационна медицина", а самият стандарт представлява приложение към този член. В Раздел I, т. 1 от стандарта е дадена обща характеристика на медицинската специалност "Физикална и рехабилитационна медицина", като е посочено, че тя представлява клинична медицинска специалност с преобладаваща терапевтична насоченост, която изучава биологичното въздействие на естествените и преформираните физикални фактори върху човешкия организъм и ги прилага за нуждите на профилактиката, диагностиката, терапията, медицинската рехабилитация, цялостното психо-соматично възстановяване и/или стабилизиране на пациента. В т. 6 от раздел VII "Медицинска/лечебна дейност" от стандарта е предвидено, че медицинската дейност в областта на медицинска специалност "Физикална и рехабилитационна медицина" може да бъде упражнявана само в лечебни заведения, разкрити и акредитирани по съответния законов ред, от правоспособен, професионално компетентен персонал и по реда на субординация съгласно раздел V; в т. 6.2 е предвидено, че самостоятелни обекти независимо от начина им на финансиране (балнео- и спацентрове, почивни станции или др.), презентиращи в дейността си използване на фактори с цел повлияване на здравето (лечение), причислени в медицинските дейности на физикалната и рехабилитационната медицина, следва да разкрият на територията си лечебно заведение за ФРМ по реда на ЗЛЗ или да имат сключен договор с редовно регистрирано такова, което да ги осъществява съгласно т. 6.

От съдържанието на т. 6 и т. 6.2. от медицинския стандарт се налага извода, че изискването за провеждане в лечебни заведения (разкрити и акредитирани по съответния ред) или в центрове, които имат разкрито лечебно заведение или договор с такова заведение се отнася само за медицинските дейности в областта на медицински стандарт "Физикална и рехабилитационна медицина", включително за дейностите, в които се включва използване на фактори с цел повлияване на здравето /лечение/ и които се причисляват в медицинските дейности по тази специалност. Дейностите, които се включват в социалната рехабилитация не представляват медицинска дейност по принцип и в частност - такава, която да попада в обхвата на медицинската специалност "Физикална и рехабилитационна медицина". Затова механичното пренасяне на изискването дейностите за социална рехабилитация да са извършени (предоставени) в лечебни заведения или в центрове, в които има разкрити лечебни заведения за физикална и рехабилитационна медицина или които имат сключени договори с такива заведения, не отговаря на същността на социалната рехабилитация и на нейното предназначение. Налага се извода, че условието, което е предвидено в чл. 28, ал. 1, изречение първо ППЗИХУ с изменението, което е в сила от 04.07.2014 г., се отнася само за медицинската рехабилитация. Макар това да не е посочено изрично в разпоредба, то следва от естеството на медицинската и социалната рехабилитация и различните способи за въздействие и подпомагане в цялостния възстановителен процес и повишаване независимостта на живота на човека с увреждания. Този извод се налага и от общото правило, че с подзаконов нормативен акт, който се издава по прилагането на закона, не може да се стеснява приложното поле на предоставено от закона право. В този смисъл, ако се възприеме тълкуването на чл. 28, ал. 1 ППЗИХУ, което е направено от административния орган, се прави невъзможно или значително се ограничава възможността за ползване от правоимащите лица на добавката за социална интеграция, предвидена в чл. 42, ал. 2, т. 4 ЗИХУ и по-конкретно за ползване на тази добавка за социална рехабилитация.

По тези съображения оспореното с касационната жалба решение на Административен съд - София град е правилно и следва да бъде оставено в сила, а при този изход на касационния спор следва да бъде уважено искането на ответницата по касационната жалба да й бъдат присъдени направените в касационното производство разноски в размер на 350 лв. (възнаграждение за един адвокат).

Водим от изложените мотиви Върховният административен съд, шесто отделение,