Решение № 17360 от 18.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8954/2019 г.

Решение № 17360 от 18.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8954/2019 г., I о., докладчик съдията Петя Желева Производството е по реда на чл. 208 и сл. Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по касационна жалба от Директора на Областна дирекция (ОД) – Я. на ДФ "Земеделие", чрез процесуален представител юриск. Брайкова, против решение № 101/04.06.2019 г. на Административен съд – С., постановено по адм. дело № 154/2019 г., с което е отменен негов Акт за установяване на публично държавно вземане № 20/06/3/0.0.1417/2/01/04/01 от 15.02.2019 г.

Касаторът поддържа, че обжалваният съдебен акт е неправилен като постановен при съществено нарушение на съдопроизводствените правила, необоснованост и противоречие с материалния закон – касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Навежда доводи, че в конкретния случай не е приложим чл. 9б, т. 2 от ЗПЗП, тъй като договорът с ползвателя на помощта е сключен по реда на Наредба № 10 от 10.06.2016 г. и заявката за второ плащане е следвало да се подаде по реда на чл. 33, ал. 1 от същия подзаконов нормативен акт. Сочи, че в тези хипотези § 12, ал. 1 от ПЗР на ЗИД ЗПЗП (ДВ, бр. 2/2018 г.) предвижда, че до изтичане на периода на мониторинг, т. е. до изтичането на срока, в който съответният бенефициент е задължен да спазва договора за предоставяне на безвъзмездната финансова помощ, е приложим досегашния ред. Намира, че същият извод следва и от нормата на чл. 30, ал. 2 от Наредба № 4 от 30.05.2018 г. за условията и реда за изплащане, намаляване или отказ за изплащане, или за оттегляне на изплатената финансова помощ за мерките и подмерките по чл. 9 б, т. 2 от ЗПЗП /Наредба № 4/, която предвижда, че за установяване на дължимостта на подлежаща на възстановяване сума поради неспазване на критерий за допустимост, ангажимент или друго задължение на бенефициента, извън случаите по ал. 2, Изпълнителният директор на ДФЗ- РА или лице, на което е делегирано правомощието по чл. 20а, ал. 4 ЗПЗП, издава акт по чл. 166, ал. 2 от ДОПК. В подкрепа на тезите си развива подробни доводи в жалбата и претендира отмяна на обжалваното решение и отхвърляне на оспорването срещу АУПДВ, ведно с присъждане на направените разноски пред двете инстанции. При условие на евентуалност прави възражение за прекомерност на претендираното от ответната старна адвокатско възнаграждение.

Ответникът по касационната жалба – Н. Н. от [населено място], редовно призован, не се явява и не се представлява.

Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, състав на Първо отделение, за да се произнесе, съобрази следното:

Предмет на производството пред АС - С. е законосъобразността на Акт за установяване на публично държавно вземане № 20/06/3/0.0.1417/2/01/04/01 от 15.02.2019 г., издаден от Директора на ОД на ДФ "Земеделие" – Я., с който на Н. Н. е отказано частично изплащане на финансова помощ в размер на 9 779 лв., представляваща второ плащане, като е определено и подлежащо на възстановяване публично държавно вземане в размер 19 558 лева. Актът е издаден на основание чл. 59, ал. 1 и 2 от АПК и във вр. с чл. 165 и чл. 166 от ДОПК, чл. 20 а, ал. 1 и ал. 4 от ЗПЗП и чл. 37, ал. 1, т. 6 във вр. с т. 8 и т. 12 от Наредба № 10 от 10.06.2016 г. за прилагане на подмярка "Стартова помощ за развитието на малки стопанства" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от ПРСР 2014-2020 г.

За да отмени оспорения акт съдът е приел, че са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. В мотивите си е посочил, че производството по издаване на АУПДВ по чл. 166, ал. 1 ДОПК е приложимо в случаите, когато специален закон не установява други правила за установяване на публичните вземания. Според съда с приемането на ЗУСЕСИФ (ДВ бр. 101/22.12.2015 г. в сила от 25.12.2015 г.) е въведен специален ред за установяване на неправилно изплатените средства по проектите и за извършване на финансови корекции – чл. 69 и сл. от закона. В § 4, ал. 3 от ДР на закона, е предвидено, че по отношение предоставянето на безвъзмездната финансова помощ, както и плащанията, верифицирането или сертифицирането на разходите по ПРСР, този закон намира приложение, доколкото друго не е предвидено в конкретно изброени регламенти на ЕС, ЗПЗП или акт по неговото прилагане. От 2018 г. е създадена разпоредбата на чл. 9б ЗПЗП (ДВ бр. 2/2018 г.), с която е въведено разграничение по отношение на мерките и подмерките, по които управляващият орган провежда производствата по реда на специалния закон и тези, за които се прилагат общите правила на ЗУСЕСИФ. Съдът е приел, че подмярка 6. 3. Стартова помощ за развитието на малки стопанства не попада в кръга на мерките по чл. 21, параграф 1 б. "а" и "б", чл. 28, чл. 29, чл. 30, 31, ЗЗ и 34 от Регламент (ЕС) № 1305/2013 г., за които по силата на чл. 9 б, т. 1 ЗПЗП е приложим специалният закон. Мерките за финансово стимулиране на малки стопанства, обективирани като стартова помощ, сред които и процесната мярка, попадат в приложното поле на чл. 19 от Регламент (ЕС) № 1305/2013 г., респективно в обхвата на чл. 9 б, т. 2 ЗПЗП. По тези съображения и предвид обстоятелството, че административното производство по издаване на оспорения АУПДВ е започнало след влизане в сила на чл. 9 б от ЗПЗП, съдът е приел за приложим реда по ЗУСЕСИФ. Поради това е достигнал до крайния извод, че отказът за извършване на второ плащане по договор за подпомагане не може да се осъществи чрез АУПДВ, а е следвало да бъде издадено решение за финансова корекция по чл. 73 ЗУСЕСИФ от ръководителя на управляващия орган. Решаващият състав е преценил, че на основание чл. 146, т. 3 АПК оспореният акт е незаконосъобразен, с оглед на което е постановил неговата отмяната и е изпратил с конкретни указания преписката на Областния директор на ДФ "Земеделие" - Я..

Настоящият касационен състав намира, че обжалваното решение е валидно и допустимо, но неправилно.

Основателни са доводите на касатора за нарушаване на съдопроизводствените правила и на материалния закон при постановяването на обжалвания съдебен акт.

Към момента на издаване на оспорения АУПДВ от 15.02.2019 г. законът предвижда две самостоятелни административни производства пред ДФ "Земеделие" по прилагане на мерките от Програмата за развитие на селските райони /ПРСР/ 2014- 2020. Това засяга и установяването на публичните вземания, произтичащи от прилагането на посочените мерки и реда за издаване на административни актове – чрез извършване на финансова корекция по реда на ЗУСЕСИФ или чрез издаването на акт за установяване на публично държавно вземане по реда на чл. 166 ДОПК. Поради това преценката за законосъобразност на оспорения административен акт, в това число и спазването на административнопроизводствените правила по чл. 146, т. 3 АПК, налага да се направи разграничение между производствата, свързани с разходите по ПРСР 2014 – 2020 по ЗПЗП от една страна и ЗУСЕСИФ от друга страна, според правната уредба, действаща от влизане в сила на Закона за изменение и допълнение на ЗПЗП (ДВ бр. 2/2018).

Съгласно § 4, ал. 3 от ДР на ЗУСЕСИФ (ред. ДВ бр. 2/2018 г.) предоставянето на безвъзмездна финансова помощ, както и плащанията, верифицирането или сертифицирането на разходите по ПРСР се извършват при условията и по реда на този закон, доколкото друго не е предвидено в Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета (ОВ, L 347/487 от 20 декември 2013 г. – "Регламент (ЕС) № 1305/2013 г. ") и Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета (ОВ, L 347/549 от 20 декември 2013 г. – "Регламент (ЕС) № 1306/2013"), в Закона за подпомагане на земеделските производители или в акт по неговото прилагане. От тази разпоредба следва, че по отношение разходите по Програмата за развитие на селските райони (ПРСР), ЗУСЕСИФ е общ закон и се прилага, доколкото в специалния закон (Регламент (ЕС) № 1305/2013, Регламент (ЕО) 1306/2013 г., ЗПЗП и актовете по прилагането му) не е предвидено друго.

С влизане в сила на ЗИД ЗПЗП (ДВ бр. 2/2018 г.), с чл. 1, т. 7 от ЗПЗП е осъществена промяна в предмета на неговата правна уредба, като е ограничено приложното му поле до мерките от Програмата за развитие на селските райони 2007 – 2013 и до конкретно изброени мерки и подмерки от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г. - по чл. 21, параграф 1, букви "а" и "б", чл. 28, 29, 30, 31, ЗЗ и 34 от Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета (ОВ, L 347/487 от 20 декември 2013 г.), наричан по-нататък "Регламент (EC) № 1305/2013", доколкото в този закон не е предвидено друго за Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г.

В тази връзка в чл. 9б ЗПЗП за Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г. е предвидено, че производствата пред управляващия орган или Д. фонд "Земеделие" – Разплащателна агенция, се провеждат посредством:

1. Интегрираната система за администриране и контрол по реда на глава трета от ЗПЗП – за мерките и подмерките по чл. 21, параграф 1, букви "а" и "б", чл. 28, 29, 30, 31, ЗЗ и 34 от Регламент (ЕС) № 1305/2013;

1. Информационната система за управление и наблюдение на средствата от ЕСИФ (ИСУН) по реда и при условията на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове – за останалите мерки и подмерки.

В конкретния случай се касае за административно производство по прилагане на подмярка 6. 3. "Стартова помощ за развитието на малки стопанства" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от ПРСР за периода 2014 – 2020, която попада в обхвата на чл. 9 б ЗПЗП.

Правилно съдът е приел, че тази подмярка не е сред мерките и подмерките, изчерпателно изброени в чл. 9 б, т. 1 ЗПЗП – по чл. 21, параграф 1, букви "а" и "б", чл. 28, 29, 30, 31, ЗЗ и 34 от Регламент (ЕС) № 1305/2013. Касае за подпомагане по мярка по чл. 19 от Регламент (ЕО) № 1305/2013 "Развитие на стопанството и стопанската дейност", която съгласно параграф 1, б. а), iii, на същата разпоредба, обхваща помощ при стартиране на развитието на малки стопанства. На това основание обосновано решаващият състав е достигнал до извода, че процесната подмярка 6. 3 "Стартова помощ за развитието на малки стопанства", от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" се обхваща от разпоредбата на чл. 9 б, т. 2 ЗПЗП, но въпреки това неправилно е приел, че административното производство е по реда на ЗУСЕСИФ.

Независимо, че при преценката си за вида на акта и процесуалния ред за неговото издаване, съдът е съобразил преходната разпоредба на § 12, ал. 1 от ПЗР на ЗИД на ЗПЗП (ДВ бр. 2/2018 г.), според която започналите производства по издадените до датата на влизането в сила на този закон наредби по прилагането на мерките от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 – 2013 г. и на мерките и подмерките по чл. 9б, т. 2 от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г. се довършват по досегашния ред до изтичане на периода на мониторинг, той не е отчел, че в случая производството по подпомагане е започнало по Наредба № 10/17.06.2016 г. за прилагане на подмярка 6. 3 "Стартова помощ за развитието на малки стопанства " от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г. Тази Наредба е издадена на основание чл. 9а от ЗПЗП, а процесното производство пред ДФ "Земеделие" е започнало въз основа на заявление за подпомагане, подадено от Н. Н. и договор за отпускане на безвъзмездна финансова помощ от 28.03.2017 г. Съгласно чл. 13, ал. 2 от същия, периодът на мониторинг, в който ползвателят е длъжен да предоставя на Фонда изискваните му данни, документи и/или информация, необходими за преценка относно точното изпълнение на неговите договорни и нормативни задължения, както и всички други ангажименти, произтичащи от отпусната помощ, е 5 години и шест месеца, считано от сключването му на 28.03.2017 г. Този период не е изтекъл към момента на подаване на заявката за второ плащане и образуване на производството пред ДФ Земеделие по издаване на оспорения АУПДВ, което, наред с основанието за сключване на процесния договор за подпомагане – чл. 27, ал. 5 и ал. 6 от Наредба № 10 сочи, че за установяването на публични държавни вземания е приложим досегашният ред по чл. 166, ал. 2 ДОПК, а не редът по ЗУСЕСИФ.

За пълнота на изложението следва да се посочи, че посочените фактически и правни основания за издаване на оспорения акт касаят неизпълнение на критериите за подбор по чл. 37, ал. 1, т. 2 от Наредба № 10, а не основания за извършване на финансови корекции по чл. 70, ал. 1, т. 1- т. 9 ЗУСЕСИФ. В тази връзка основателно касаторът възразява, че неизпълнението на описаните в АУПДВ задължения се отнася за критериите за допустимост, ангажиментите и другите задължения, свързани с условията за предоставяне на помощта или подкрепата, предвидена в секторното законодателство в областта на селското стопанство по смисъла на чл. 63 от Регламент (ЕО) 1305/2013 г., при които помощта не се изплаща или се оттегля изцяло или частично.

Предвид гореизложеното, настоящият касационен състав намира, че АС- С. е определил както вида на акта, така и реда за неговото издаване в нарушение на § 12, ал. 1 ПЗР на ЗИД ЗПЗП (ДВ бр. 2/2018). Този грешен правен извод е обусловил неправилността на заключението му за нарушение на административнопроизводствените правила при издаване на оспорения акт. Тъй като в решението липсват мотиви по спазването на правилата на АПК за издаване на АУПДВ, както и по материалната законосъобразност на отказа за извършване на второ плащане и определеното публично вземане за възстановяване на първото плащане по договора, то е препятствана преценката на касационната инстанция по приложението на материалния закон. Поради това и по аргумент от чл. 220 АПК решението следва да се отмени, а делото да се върне за ново разглеждане от друг състав на същия съд.

При този изход на спора, по разноските за настоящото касационно производство следва да се произнесе първоинстанционният съд, на основание чл. 226, ал. 3 АПК.

Така мотивиран, Върховният административен съд, състав на Първо отделение,