Решение № 1879 от 8.02.2011 г. на ВАС по адм. д. № 15415/2010 г.

Решение № 1879 от 8.02.2011 г. на ВАС по адм. д. № 15415/2010 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Мариета Милева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на министъра на здравеопазването против решение № 12329 от 22.10.2010 г. по адм. дело № 15109/2008 г. на Върховния административен съд, пето отделение, с което е отменена заповед № РД-09-491/16.10.2008 г. на същия административен орган, с която е отказано признаване на професионална квалификация "магистър - фармацевт" на Александър Атанасов Алексиев и преписката е върната на органа за произнасяне съобразно дадените указания. Жалбоподателят поддържа, че решението е постановено в противоречие с материалния закон и е необосновано, тъй като органът няма задължение да предостави на заявителя възможност да премине стаж за приспособяване или да положи изпит. Моли да бъде отменено и да се постанови друго по същество, с което жалбата на Алексиев против административния акт да бъде отхвърлена. Ответникът оспорва касационната жалба. Моли решението да бъде оставено в сила, като му се присъдят разноските по делото. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалбата. Като взе предвид касационните основания, посочени в жалбата, доказателствата по делото и служебно прецени валидността и допустимостта на решението съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК, настоящият петчленен състав на Върховния административен съд констатира следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и от страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е допустима. Разгледана по същество същата е неоснователна по следните съображения: Решението на Върховния административен съд, пето отделение, е постановено при правилно тълкуване и прилагане на закона. Съдебният състав аргументирано приема, че оспорената заповед е издадена от компетентния орган (чл. 4, ал. 1, т. 1 от Закона признаване на професионалната квалификация (ЗППК) и при спазване на административнопроизводствените правила ( производството е инициирано по реда на чл. 77 от ЗППК, документите на заявителя са разгледани по реда на чл. 80 от закона и решението на органа е взето след мотивирано предложение на комисията за отказ от признаване на професионална квалификация), но подлежи на отмяна като постановена в противоречие с изискванията за форма, както и на материалноправните норми на ЗППК. Правилно е разбирането на тричленния състав, че по отношение на Алексиев следва да се приложи общата система, уредена в Глава I на закона - чл. 24 и сл., както и процедурата, регламентира в Глава V от ЗППК. Съгласно чл. 2 от ЗППК законът се прилага за гражданите на държави членки и на трети държави, които са придобили професионални квалификации в други държави членки и в трети държави и желаят да упражняват регулирана професия в Република България като самостоятелно заети или като наети лица. Следователно условията и редът на ЗППК намират приложение спрямо български граждани (какъвто е Алексиев), получили професионална квалификация в трета държава, в случая в "Санкт Петербургската държавна химико - фармацевтична академия на Федералната агенция за здравеопазването и социалното развитие", гр. Санкт Петербург, Русия. Този подход е в съответствие с общите положения предмет и цели на ЗППК, които очертават правната рамка на условията и реда за признаване на професионални квалификации, придобити в други държави членки и в трети държави, с цел достъп и упражняване в Република България на регулирани професии, доколкото друго не е предвидено в специален закон или в правото на Европейската общност. Анализът на нормите в разглежданата област (общностни и национални) сочи на стремеж към облекчаване свободата на движение на хора в рамките на Европейския съюз, поради което приложимите към спора разпоредби от вътрешното законодателство следва да се тълкуват и прилагат в тази насока. Законът за признаване на професионални квалификации въвежда разпоредбите на Директива 2005/36/ ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 07.09.2005 г. относно признаването на професионални квалификации (§ 5 от ДР на ЗППК). Директивата е насочена към изграждане на единна система за признаване на професионални квалификации, като се запазва възможността за всяка една държава-членка да въвежда специални изисквания за лицата, упражняващи определена професия на тяхната територия, на основание на професионални правила, мотивирани с обществения интерес. За държавите - членки няма пречка да признават в съответствие със своята нормативна уредба професионални квалификации, придобити извън територията на ЕС от граждани на трети страни. При всички случаи обаче признаването трябва да се осъществява при спазване на минималните квалификационни изисквания установени за съответните професии. В случаите, когато молителят не отговаря на установените, в приемащата държава, изисквания за признаване на квалификация по регулирана професия, при обоснован обществен интерес, § 1 на чл. 14 от Директивата предоставя възможност за приемащата държава - членка да предвиди във вътрешното си право, при посочените в § 1 условия, компенсационни мерки, представляващи избор между изпит за правоспособност и период за приспособяване като допълнителни условия за признаване на квалификации. Посочената разпоредба е диспозитивна, приемащата държава е свободна да прецени съобразно конкретните и специфични национални условия и обществен интерес нуждата от въвеждането на компенсационни мерки. Но веднъж приела необходимостта от тях, държавата е обвързана от разпоредбата на § 2 на чл. 14 от Директивата, която императивно я задължава, да предложи на молителя избор между период за приспособяване и изпит за правоспособност. Нещо повече, в отношенията в рамките на Европейския съюз, държавата - членка не може да предвиди дерогиране на предвиденото в § първи право на избор без да обоснове и информира предварително за това останалите държави - членки и Комисията, на която е предоставено правото да се произнесе, като покани държавата - членка да се въздържи от дерогацията. Изискванията на цитираните параграфи 1 и 2 на чл. 14 от Директива 2005/36/ ЕО са възпроизведени в разпоредбите на чл. 29 и чл. 30 от ЗППК. По този начин е възприето регламентираното в директивата разрешение за въвеждане на компенсационни мерки за преодоляване на несъответствието между удостоверените от молителите придобити професионални квалификации и изискванията за тях, установени в българското право. Поради това тълкуването на законовите норми следва да се извършва при съобразяване на съдържанието на съответните текстове на директивата и възможностите, които те предоставят. Изложеното налага извода, че разпоредбата на чл. 29 ЗППК, която предоставя право на органа по признаване да изиска или не компенсация за несъответствията в обучението, тълкувана във връзка с чл. 30 от ЗППК, следва да бъде възприета като нормативно установено задължение за административния орган да прилага преодоляващи несъответствието мерки. Тази интерпретация е съответствие с нормата на чл. 30 от ЗППК, която задължава органа по признаване, в случаите по чл. 29, ал. 1 от ЗППК, т. е. при установено наличие на някоя от трите хипотези на ал. 1, да предостави на молителя право на избор между посочените в текста мерки. Такъв императив съдържа и нормата на чл. 83, ал. 1 от ЗППК, която задължава експертната комисия да предложи на органа по признаване да предостави на заявителя възможност за избор между компенсационните мерки. Изложеното мотивира настоящата инстанция да приеме, че изводите на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на оспорената заповед, са в съответствие с нормативните изисквания. При констатирани съществени несъответствия в обучението на заявителя в сравнение с продължителността и съдържанието на обучението, изисквано в Република България за професията "магистър - фармацевт", експертната комисия, назначена от министъра на здравеопазването, следва да предложи на органа да предостави на заявителя компенсационните мерки, предвидени в чл. 83, ал. 1 ЗППК във връзка с чл. 29, ал. 1 ЗППК, а административният орган при направените констатации за несъответствие по смисъла на чл. 29, ал. 2 ЗППК следва да предостави една от възможностите по чл. 29, ал. 1 от закона, като изиска от заявителя да премине стаж за приспособяване с продължителност до три години или да положи изпит за признаване на правоспособност, а в случай, че прецени, че мерките по чл. 29, ал. 1 от ЗППК не могат да се приложат - да изложи мотиви обосноваващи решението и издадения по тези причини отказ. Ето защо като приема, че отказът на административния орган да предложи на Алексиев възможност да премине стаж за приспособяване или да се яви на изпит за признаване на правоспособност, без да изложи съображения в тази насока, представлява нарушение на чл. 29, ал. 1 от ЗППК и издадения на това основание административен акт е незаконосъобразен, съдът постановява решение, което кореспондира с нормативната уредба. Доводите на касатора, че заповедта не се основава на нормата на чл. 29 от ЗППК са неоснователни. В заповедта административният орган изрично се позовава на взетото от комисията решение, в което е прието наличие на хипотезата на чл. 29, ал. 2 от ЗППК, а освен това в мотивите на акта възпроизвежда почти дословно съдържанието на посочената разпоредба. Това обосновава и прилагането на чл. 29, ал. 1 вр. ал. 2 от ЗППК. Изложеното по-горе относно липсата на съображения, мотивиращи отказа за прилагане на компенсаторни мерки по реда на чл. 29, ал. 1 от ЗППК обосновава законосъобразност и на изводите на тричленния състав за опорочаване на оспорената заповед поради нарушения на изискванията за форма. Възражението, че след като нормата на чл. 29, ал. 1 от ЗППК е с диапозитивен характер, отказът на органа да я приложи не следва да се мотивира, е неоснователно. Както вече се посочи цитираният текст следва да намери приложение във всички случаи на установено несъответствие в обучението на заявителя с изискванията на националните стандарти за придобиване на професионална квалификация, поради което отказът на органа да се съобрази с него следва да се обоснове. Освен това изискването за излагане на мотиви се отнася както за актовете, издавани при условия на обвързана компетентност, така и за тези, попадащи в кръга на оперативната самостоятелност на органа. Възраженията на касатора за прилагане на § 3 от ДР на ЗППК са неоснователни. Според посочената разпоредба доказателство за професионална квалификация, издадено в трета държава на гражданин на държава членка, се приравнява на доказателство за професионална квалификация по смисъла на този закон, ако притежателят му има три години професионален опит по съответната професия на територията на държавата членка, която е признала доказателството му за професионална квалификация в съответствие с минималните квалификационни изисквания. Това изискване следва да се свързва с частната хипотеза на заявители, за които поради конкретни и изключителни причини не се прилага автоматичното признаване на професионални квалификации, но за които държавата членка вече е признала доказателството му за професионална квалификация в съответствие с минималните квалификационни изисквания, какъвто настоящият случай не е (чл. 24, ал. 2, т. 7 от ЗППК във вр. с § 3 от ДР на ЗППК ). При предоставена законова възможност спрямо лицата да бъде приложена по-благоприятна мярка, чрез която също се постига целта на закона, независимо дали несъответстващото на националните изисквания обучение е било получено в държава членка или в трета държава, органът е длъжен да я приложи, ако са налице условия за това, респективно да издаде мотивиран отказ - арг. чл. 6, ал. 3 и чл. 8 от АПК. В тази насока са разпоредбите на § 3а и § 3б от ЗППК. Касационният довод за необоснованост на съдебния акт също е неоснователен. Решението на тричленния състав кореспондира изцяло със събраните по делото доказателства. Представените по делото документи, установяващи придобита професионална квалификация "магистър - фармацевт" в Русия, доказателствата за несъответствие на проведеното обучение с изискванията за придобиване на такива професионална квалификация в България и констатациите на експертната комисия в този смисъл, мотивират съдебния състав да приеме, че са налице основания за прилагане на мерките, предвидени в нормата на чл. 29, ал. 1 от ЗППК и обосновават крайния извод за незакосъобразност на постановения административен акт, като издаден в противоречие с изискванията на посочената разпоредба. Съобразно всичко изложено по-горе настоящият съдебен състав приема, че решението на административния съд е валидно, допустимо и правилно и не са налице посочените от касатора и изброени в текста на чл. 209, т. 3 от АПК основания за неговата отмяна, поради което следва да бъде оставено в сила. С оглед изложеното, направеното искане и доказателствата за действително направени разноски, Министерство на здравеопазването следва да заплати на ответника сумата 500.00 лв. разноски в касационното производство. По тези съображения и на основание чл. 221, ал. 2, пр. 1 от АПК Върховният административен съд,