Решение № 3598 от 31.03.2026 г. на ВАС по адм. д. № 2179/2026 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Отговорния орган (ОО) по фонд „Вътрешна сигурност“ 2014 – 2020 (ФВВ) срещу Решение № 34048 от 17.10.2025 г. на Административен съд - София-град (АССГ) по адм. дело № 6938/2024 г. С обжалваното решение съдът е отменил Решение № 8121р-12925 от 27.06.2024 г. на ръководителя на ОО на ФВС, с което на Министерството на външните работи (МВнР) е определена финансова корекция в размер на 10% върху разходите, поискани за възстановяване но проект BG651SNP001-1.002-0001-C06 „Повишаване на квалификацията на консулските служители и служителите от ЦУ на МВнР“, извършени по Договор № 86/ОП-И/21 от 01.12.2021 г. с изпълнител Обединение „България Ер-Посока” ДЗЗД, сключен въз основа на Рамково споразумение № СПОР-29 от 22.11.2019 г., за нередности за нарушение на чл. 31, ал. 1, т. 4 във вр. с чл. 32, ал. 1, т. 1 и чл. 42, ал. 2, т. 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), квалифицирани по т. 9, б. „в“ и т. 12 от Насоките за определяне на финансовите корекции, които се правят върху разходите, финансирани от Европейския съюз, при несъответствие с правилата за възлагане на обществени поръчки, приети с решение на Европейската комисия от 14.05.2019 г. (Насоките), съответно по т. 9.2, втора хипотеза от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата - загл. изм. – ДВ, бр. 59 от 12.07.2024 г.). Касационният жалбоподател - ръководителят на Отговорния орган по фонд „Вътрешна сигурност“ 2014 – 2020 г., счита обжалваното решение за неправилно. От изложените в жалбата съображения може да се направи извод, че касаторът счита, решението за постановено в нарушение на материалния закон, при съществено нарушение на процесуалните правила и необосновано – отменителни основания по чл. 209, т.3 АПК. Касаторът излага, че заключенията на първоинстанционния съд не кореспондират с фактическата обстановка по делото. Сочи, че съдът е приел, че безвъзмездната финансова помощ е предоставена в рамките на Програма „Вътрешни работи“ по Норвежкия финансов механизъм 2014 – 2020 г. (НФМ). След осъществяване на анализ на правната рамка за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по този финансов механизъм, както и след анализ на нормативните основания за определянето на финансови корекции по него, съдът е достигнал до напълно погрешно заключение относно законосъобразността и нормативната обоснованост на издаденото решение за определяне на финансова корекция. Посочва, че видно от материалите събрани в хода на съдебното производство, безвъзмездната финансова помощ, върху който е определена финансова корекция, е предоставена от фонд „Вътрешна сигурност“ 2014 - 2020. Неправилната преценка на съда относно източника на финансиране на договора е довела до излагане на мотиви, некореспондиращи с фактическата обстановка по делото. Анализът на правната рамка на НФМ и последвалите заключения относно липсата на приложим акт от националното законодателство, който да регламентира финансови корекции по този механизъм, са напълно не относими към определената с решението на ОО по ФВС финансова корекция. В решението има явно противоречие между установените от съда факти, изложените мотиви и възприети от съда правни изводи. Неправилно съдът е приел, че в резултат на извършен одит на проекти сертифицирани в периода 01.07.2020 г. - 30.06.2021 г. за разходи по Фонда за двустранни отношение (ФДО) по Финансовия механизъм (ФМ) на Европейското икономическо пространство (ЕИП) по НФМ от Изпълнителна агенция "Одит на средствата от Европейския съюз" (ИА “ОСЕС“) е изготвен предварителен одитен доклад, с констатации за допуснати нарушения на чл. 31, ал. 1 т. 3 и т. 4 и на чл. 112, ал, 1 т. 2 и, ал. 2 от ЗОП по Договор № 86/ОП-И/21 от 01.10.2021 г. с Обединение „България ЕР - Посока“ ДЗЗД. Тези констатации на съда не кореспондират с фактите по делото. Както е посочено в Решение № 8121р-12925 от 27.06.2024 г. за определяне на финансова корекция, обект на горепосочената проверка е процедурата, проведена от Централния орган за покупки (ЦОП), въз основа на която е сключено Рамково споразумение № СПОР-29 от 22.11.2019 г. Договор № 86/ОП-И/21 от 01.10.2021 г. с Обединение „България ЕР - Посока“ ДЗЗД е сключен въз основа на горепосоченото рамково споразумение, след провеждане на вътрешен подбор измежду изпълнителите по рамковото споразумение и няма как да е бил обект на проверка обхващаща периода 01.07.2020 г. - 30,06.2021 г. тъй като самият той, е сключен след края на проверявания от ИА „ОСЕС“ период. Горепосочените грешно възприети факти, свързани с обжалваното в първоинстанционното производство решение за финансова корекция, са накарали съдът да достигне до неправилно заключение относно източника на финансиране на посочения в решението за финансова корекция договор. Неправилно установения източник на финансиране е подтикнал съда да достигне до неправилно и необосновано заключение за липса на правно основание за определяне на финансова корекция на бенефициенра, съответно до неправилната и необоснована отмяна на решението за финансова корекция, предмет на първоинстанционното производство. Сочи, че издаденото от ръководителя на отговорния орган по фонд „Вътрешна сигурност“ решение за определяне на финансова корекция е законосъобразно, обосновано и правилно. Издадено е от компетентен орган, в предписаната писмена форма. Подробно са посочени фактическите и правни основания за издаване на акта. Твърди, че чрез възлагането на конкретен договор по условия на рамково споразумение, сключено в резултат на обществена поръчка при чието провеждане е допуснато нарушение, бенефициерът е възпроизвел извършеното нарушение, нанасяйки финансова вреда върху европейските средства, като тези действия несъмнено представляват нередност. В представени по делото писмени бележки излага подробни съображения за неправилност на решението и законосъобразност на административния акт. Прави искане съдът да отмени първоинстанционното съдебно решение. Претендира присъждане на разноски. Касаторът се представлява от държавен юрисконсулт И. Иванов. Ответникът – Министерството на външните работи изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Излага аргументи за правилност на обжалваното решение и незаконосъобразност на оспорения административен акт. Сочи подробни съображения за правилност на решението и в представени по делото писмени бележки. Прави искане касационната жалба да бъде отхвърлена. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Ответникът се представлява от юрисконсулт Т. Канакиев. Представителят на Върховна касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е основателна. За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд е приел за установена следната фактическа обстановка: Приел е, че МВнР работи е бенефициер по административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) за изпълнението на проект „Повишаване на квалификацията на консулските служители и служителите от ЦУ на МВнР“ BG65ISNP001- 1.002-0001-С06, съфинансиран със средства от фонд „Вътрешна сигурност“ 2014-2020. Счел е, МВнР „В изпълнение на дейностите по сключения договор за БФП е провел открита електронна процедура по ЗОП с предмет „Осигуряване на самолетни билети за превоз по въздух на пътници и багаж при служебни пътувания в страната и чужбина за нуждите на Министерство на външните работи” и сключено рамково споразумение от Централния орган за покупки (ЦОП) с № СПОР-29/22.11.2019 г. с четирима потенциални изпълнители въз основа на които са проведени мини процедури и е сключен договор № 86/ОП-И/21 от 01.12.2021 г. с ДЗЗД „България ЕР-Посока“. Посочил е, че: „В резултат на извършен одит на проекти на сертифицираните в периода 01.07.2020 г. - 30.06.2021 г. разходи по Фонда за двустранни отношение (ФДО) по ФМ на ЕИП по Норвежкия финансов механизъм (НФМ) 2014-2021 г. от Изпълнителна агенция "Одит на средствата от ЕС" е изготвен предварителен одитен доклад, с констатации за допуснати нарушения на чл. 31, ал. 1, т. 3 и т. 4 и на чл. 112, ал. 1, т. 2 и ал. 2 от ЗОП по договор № 86/ОП-И/21 от 01.10.2021 г. с Обединение ДЗЗД „България ЕР-Посока“. Съдът е описал част от водена кореспонденция, касаеща предварителния и окончателен одитен доклад. Приел е, че с оспореното Решение № 8121р-12925 от 27.06.2024 г. на ръководителя на ОО по ФВС е определена финансова корекция в размер на 10 на сто върху разходите, поискани за възстановяване по проект BG651SNP001-1.002-0001-C06 „Повишаване на квалификацията на консулските служители и служителите от ЦУ на МВнР“, фонд „Вътрешна сигурност“ 2014-2020 с бенефициер Министерство на външните работи, извършени по засегнатия Договор № № 86/ОП-И/21 от 01.12.2021 г. с Сдружение „България ЕР-Посока“ ДЗЗД, сключен въз основа на Рамково споразумение № СПОР-29 от 22.11.2019 г., за нарушения на чл. 31, ал. 1 т. 3 и т. 4 ЗОП и на чл. 112, ал. 1 т. 2 и ал. 2 ЗОП, квалифицирани по т. 9, б. „в“ и т. 12 от Насоките, съответно по т. 9.2, втора хипотеза от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. При така установеното от фактическа страна, съдът е анализирал правната рамка за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Програма „Вътрешни работи“ на Норвежкия финансов механизъм 2014-2021 г. Приел е, че ръководителя на Програмния оператор, с оглед констатираните нарушения от бенефициера на финансова помощ, получена по НФМ, е обосновал определянето на финансова корекция с акт от националното право – Наредбата и от наднационалното право – Насоките. Счел е, че нито един от двата нормативни акта не може да бъде основание за определяне на финансова корекция. Посочил е, че средствата предоставяни от Норвежкия финансов механизъм и Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство, не попадат в приложното поле на ЗУСЕФСУ, очертано в чл. 1, ал. 2 от същия закон, и управлението им не може да бъде обективирано като нередност, основаваща извършването на финансова корекция, съобразно Наредбата, до изменението на пар. 1 от нея, направено с ДВ бр. 59 от 12.07.2024 г. Към датата на издаване на оспореното в производството решение (27.06.2024 г.), посочената разпоредба на пар. 1 от Наредбата не е била в сила, като на същата не е придадено обратно действие, съответно Наредбата не е била приложима по отношение на средства, предоставени от Норвежкия финансов механизъм. Посочил е, че правната рамка на Програма „Вътрешни работи“ към Норвежкия финансов механизъм 2014-2021 г. не е обвързана с Насоките за определяне на финансови корекции, които се правят върху разходите, финансирани от Европейския съюз, при несъответствие с правилата за възлагане на обществени поръчки, приети с решение на Европейската комисия от 14.05.2019 г. Достигнал е до извод, че липсата на валидно правно основание за определяне на финансова корекция обосновава незаконосъобразност на акта и го е отменил. Решението е неправилно. По силата на чл. 172а, ал. 2 АПК, към решението си съдът следва да изложи мотиви, в които се посочват становищата на страните, фактите по делото и правните изводи на съда. Обжалваното решение е издадено в нарушение на това изискване. Приетите от първоинстанционния съд фактически установявания са неясни и не кореспондират със събраните по делото доказателства. При извършването на фактическите установявания първоинстанционният съд правилно е приел, че МВнР е бенефициер по АДБФП, сключен на 08.08.2019 г. между ОО по ФВС и МВнР, за изпълнението на проект „Повишаване на квалификацията на консулските служители и служителите от ЦУ на МВнР“, съфинансиран със средства от фонд „Вътрешна сигурност“ 2014-2020. Видно обаче от приетото в решението, съдът не е разграничил проведената обществена поръчка от ЦОП и тази проведена от МВнР, а е смесил фактическите си установявания касаещи двете обществени поръчки. От данните по делото и публично достъпна информация се установява, че с Решение № РМФ-29 от 04.05.2018 г. на министъра на финансите (в качеството му на Централен орган за покупки), е открита електронна процедура за сключване на рамково споразумение с четири изпълнители, за възлагане на централизирана обществена поръчка с предмет “Осигуряване на самолетни билети за превоз по въздух на пътници и багаж при служебни пътувания в страната и в чужбина”. На 22.11.2019 г. е сключено Рамково споразумение № СПОР-29 от 22.11.2019 г. между Министерство на финансите, Централен орган за покупките (ЦОП) и изпълнителите Обединение "България Ер и Посока" ДЗЗД, Хорнит“ ООД, "Аеротур ММ" ООД и "Атлас Травелс" ЕООД. В изпълнение на задълженията по АДБФП, от МВнР, в качеството му на възложител, е проведен вътрешен конкурентен избор (мини процедура) за сключване на индивидуален договор за услуги по осигуряване на самолетни билети, въз основа на рамковото споразумение, на основание чл. 82, ал. 4 ЗОП, въз основа на който е сключен Договор № 86/ОП-И/21 от 01.12.2021 г. с изпълнител Обединение „България Ер-Посока” ДЗЗД. Не кореспондират с данните по делото и констатациите на съда, че изготвеният одитен доклад от Изпълнителна агенция "Одит на средствата от ЕС" касае Договор № 86/ОП-И/21 от 01.10.2021 г. с Обединение „България ЕР-Посока“ ДЗЗД. Неправилно АССГ е счел, че в Решение № 8121р-12925 от 27.06.2024 г. на ръководителя на ОО на ФВС е прието, че от МВнР е извършено нарушение на чл. 31, ал. 1 т. 3 и т. 4 ЗОП и на чл. 112, ал. 1 т. 2 и ал. 2 ЗОП. Видно от изложеното в решението, от органа е прието, че е налице нарушение на чл. 31, ал. 1, т. 4 във вр. с чл. 32, ал. 1, т. 1 и чл. 42, ал. 2, т. 2 ЗОП. Изложените в решението правни изводи също не кореспондират с фактите по делото. Единственият мотив на съда за отмяна на административния акт е обоснованата от него неприложимост на Насоките и Наредбата при определянето на финансова корекция. За да достигне до този извод съдът е приел, че на бенефициера – МВнР е предоставена безвъзмездна финансова помощ по Програма „Вътрешни работи“ на Норвежкия финансов механизъм 2014-2021 г. Посоченото не отговаря на фактите по делото, тъй като видно от сключения АДБФП №812108-44 от 08.08.2019 г., МВнР е получило безвъзмездна финансова помощ за изпълнението на проект „Повишаване на квалификацията на консулските служители и служителите от ЦУ на МВнР“ от фонд „Вътрешна сигурност“, както всъщност е установил и съдът при извършените от него фактически установявания. Предвид изложеното направеният в решението краен извод за незаконосъобразност на административния акт се явява необоснован, а съдържанието на обжалваното решение не отговаря на изискването на чл. 172а, ал. 2 АПК. След като първоинстанционният съд не е разгледал фактическите и правни основания, въз основа на които е издаден административният акт за определяне на финансова корекция, касационната инстанция не може за първи път да излага факти и доводи в тази насока, с оглед на забраната на чл. 220 АПК. Процесуалните правила относно съдържанието на съдебния акт са съществени, а нарушаването им го опорочава - чл. 209, т. 3, предл. 2 АПК. Отмяната на процесния административен акт, при липса на коректни фактически установявания и обосновани правни изводи на съда досежно посоченото от административния орган основание за определяне на финансова корекция, препятства възможността на съда да извърши проверка на правилността на първоинстанционното решение относно приложението на материалния закон. Излагането на факти, преценката на доказателства и излагането на изводи по същество за първи път в касационната инстанция би довело до ограничаване правото на участие на страните в делото, респективно би ги лишило от същинската касационна проверка относно законосъобразното провеждане на съдебното производство по оспорване на процесния акт. Това налага решението да бъде отменено, а делото да бъде върнато за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд. При новото разглеждане на делото съдът следва да извърши коректни фактически установявания. Въз основа на тях, трябва да даде отговор на въпроса дали констатираните от органа нарушения на правилата на ЗОП могат да бъдат определени като нередност по смисъла на чл. 2, т. 36 от Регламент (ЕС) №1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета (Регламент №1303/2013), конкретно - налице ли са всички елементи от дефиницията за нередност, съдържаща се в регламента. С оглед на това съдът първо трябва да изследва налице ли е първият елемент от фактическия състав на нередността - действие или бездействие на икономически оператор, участващ в прилагането на европейските структурни и инвестиционни фондове. Едва ако счете, че първият елемент от дефиницията за нередност е налице, съдът трябва да изследва осъществени ли са твърдените от органа нарушения на ЗОП, имат ли те като последица нанасянето на вреда на общия бюджет на Съюза и правилно ли са квалифицирани по съответните точки от Насоките и Наредбата, При действието на чл. 226, ал. 3 АПК въпросът за разноските пред настоящата инстанция следва да се реши от първоинстанционния съд при новото разглеждане на делото. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 2 във вр. с чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение