Решение № 3051 от 9.03.2021 г. на ВАС по адм. д. № 11188/2020 г.

Решение № 3051 от 9.03.2021 г. на ВАС по адм. д. № 11188/2020 г., II о., докладчик съдията Славина Владова Производството е по чл. 208 и следващите от Административно-процесуалния кодекс (АПК) във връзка със Закона за устройство на територията (ЗУТ). Образувано е по касационна жалба на Заместник – началника на Дирекция за национален строителен контрол (ДНСК), чрез процесуалния му представител юрк. Анастасова, срещу решение № 1453 от 06.08.2020 г. по адм. д. № 2731/2019 г. на Административен съд – гр. Пловдив, с което по жалба на Кмета на район "Централен" на община Пловдив е обявено за нищожно писмо изх. № ПД – 1696 – 02 – 336 от 11.06.2019 г. на заместник – началника на ДНСК, с което на основание чл. 221, ал. 4 и чл. 222, ал. 2, т. 3 и 7 от ЗУТ е разпоредено на кмета на район "Централен" на община Пловдив да издаде заповеди за: 1. Спиране изпълнението на строеж "Ремонт, реконструкция и възстановяване на съществуваща сграда", с административен адрес гр. Пловдив, ул. "Гладстон" № 12; 2. За възстановяване на разрушената сграда в целия й обем и външен вид, съгласно издадено разрешение за строеж № 50 от 26.03.2019 г. за "Ремонт, реконструкция и възстановяване на съществуваща сграда" с административен адрес гр. Пловдив, ул. "Гладстоун" № 12; 3. При установени нарушения срещу нарушителите да бъдат образувани административно – наказателни производство, съгласно разпоредбите на ЗАНН и ЗУТ; 4. За предприетите последващи действия за законосъобразното приключване на случая да уведоми с писмен отговор всички заинтересовани страни с копие до ДНСК в 15 дневен срок от получаване на писмото. В касационната жалба се твърди недопустимост, алтернативно неправилност на оспореното решение. Твърди се, че АС – гр. Пловдив се е произнесъл по недопустима жалба, тъй като оспореното писмо не представлява индивидуален административен акт нито по специалната разпоредба на чл. 214 от ЗУТ, нито по чл. 21 от АПК. Твърди и неправилност на извода на съда за липса на правомощие да даде предписание и да отправи сигнал при положение, че компетентният административен орган не действа. Твърди, че се касае за емблематична сграда къщата "Куцооглу", намираща се в гр. Пловдив на ул. "Гладстон" № 12, която е паметник на архитектурата, поради и което в рамките на предоставените му по закон правомощия е отправил с оспореното писмо сигнал и предписание до кмета на район "Централен" на община Пловдив. Твърди и неправилност на извода на съда за възможност за приложение на реда по чл. 156 от ЗУТ, който е от компетенцията на ДНСК, тъй като посочва, че този ред в случая е неприложим, тъй като не е налице оспорване на разрешение за строеж, а извършени незаконосъобразни действия по събаряне на къщата "Куцооглу" именно в противоречие на издаденото разрешение за строеж, което е за "Ремонт, реконструкция и възстановяване на съществуващата сграда". Иска оспореното решение да бъде обезсилено, алтернативно отменено, като жалбата срещу писмото бъде оставена без разглеждане и производството прекратено или отхвърлена. Ответникът Кметът на район "Централен" на община Пловдив изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Ответникът "Неокор Билдинг" ЕООД, чрез процесуалния му представител адв. Атанасов, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 от АПК, от страна – адресат на оспореното решение и срещу акт, който подлежи на касационен контрол, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна. За да постанови оспореното решение АС – гр. Пловдив е приел, че няма спор между страните, че се касае за индивидуален административен акт по смисъла както на чл. 21, ал. 1 от АПК, така и по чл. 214 от ЗУТ, както и че строежът – разрушената къща "Куцооглу" в гр. Пловдив – е такъв от четвърта категория и представлява архитектурен паметник на културата от "ансамблово значение". Приел е и че в случая е приложима специалната разпоредба на чл. 214 от ЗУТ досежно преценката за наличие на ИАА, а не общата такава по чл. 21, ал. 1 от АПК. Посочил е, че съгласно чл. 214 от ЗУТ ИАА по смисъла на закона са само заповедите за спиране, забрана на ползването и премахване на незаконни строежи, а отказите за издаване на актове от тези категории не са изрично посочени в нормата и не представляват ИАА, тъй като правомощията си по контрол, недопускане и отстраняване на незаконно строителство административните органи упражняват служебно, съответно те не дължат произнасяне и процедиране на проверка по сигнал граждани или юридически лица, съответно издаване на заповед о сигнала. След като е приел, че оспореното писмо е ИАА, съдът се е произнесъл по същество като е установил, че оспореното писмо е нищожно като издадено от административен орган – заместник началника на ДНСК, който не разполага с правомощия за това. Приел е, че това е така, тъй като е посочил, че преценката дали да бъде издадена заповед за спиране на строителството по ЗУТ, е предоставена изцяло на оперативната самостоятелност на компетентния административен орган и той няма как да бъде задължен за това от друг орган. Посочил е, че правомощията по чл. 224а и чл. 225 от ЗУТ за строежи от четвърта категория, от която е строежът (съборената къща), е кметът на общината или упълномощени от него лица. Приел е и че в случая е било издадено РС № 50 от 26.03.2019 г. за "Ремонт, реконструкция и възстановяване на съществуваща сграда", което е било редовно съобщено на органите на ДНСК, които в сроковете по чл. 156, ал. 3 от ЗУТ са можели да извършат съответен контрол върху него, но не са го сторили, като разрешението за строеж е влезнало в сила. Посочил е и че в случая контролът по строителството следва да бъде осъществен от служители на район "Централен" на община Пловдив, съгласно чл. 223, ал. 2, т. 5 от ЗУТ, доколкото чл. 222, ал. 2, т. 3 и 7 от ЗУТ лимитират случаите, при които органите на ДНСК могат да установяват нарушения на ЗУТ и подзаконовите актове по прилагането му за строежи от първа, втора и трета категория. По изложените съображения съдът е приел, че оспореното писмо е нищожно като издадено от некомпетентен орган и го е обявил за такова. Оспореното решение е недопустимо, постановено по недопустима жалба. На първо място от изложените мотиви с цитиране на правни норми и в частност нормата на чл. 214 от ЗУТ не става ясно защо съдът е приел, че оспореното писмо преставлява индивидуален административен акт. Съгласно чл. 221, ал. 4 от ЗУТ "Заповедите, предписанията и нарежданията на органите на Дирекцията за национален строителен контрол, издадени в рамките на тяхната компетентност, са задължителни за лицата, за които се отнасят", като от цитираната разпоредба е видно, че в рамките на совите компетентности ДНСК може да издава заповеди, предписания или нареждания. Съгласно чл. 4, ал. 2 от Устройствения правилник на ДНСК (ПМС № 127 от 22.05.2019 г., обн. ДВ бр. 42 от 28.05.2019 г.) "Дирекцията за национален строителен контрол упражнява контрол по законосъобразността на изпълнението и ползването на строежите от първа, втора и трета категория, осъществява контрол по законосъобразността на издадените строителни книжа, както и на действията на общинските администрации и на участниците в инвестиционния процес за спазването на разпоредбите по устройство на територията за всички категории строежи на територията на Република България". Видно от цитираната разпоредба ДНСК осъществява контрол "на действията на общинските администрации и на участниците в инвестиционния процес за спазването на разпоредбите по устройство на територията за всички категории строежи на територията на Република България, т. е. тези правомощия на ДНСК по упражняването на контрол върху общинските администрации за спазването на разпоредбите по устройство на територията се отнасят за всички категории строежи, които правомощия са съответни и на правомощията предоставени на ДНСК по чл. 222, ал. 2, т. 3 и 7 от ЗУТ, които също се отнасят до всички категории строежи. Тези правомощия досежно контрола за спазване на устройствените закони от общинските администрации, ДНСК може да упражнява с даване на предписания или нареждания, както е сторено в настоящия случай. Цитираната съдебна практика в оспореното решение е неотносимо, тъй като тя касае подадени сигнали от граждани до административни органи, в частност до органите на ДНСК, а не дадени предписания или нареждания от самата ДНСК. Неправилно в оспореното решение съставът на АС – гр. Пловдив е приел, че не е спорен въпросът дали оспореното писмо представлява ИАА. Напротив този въпрос е поставен както в първата инстанция, така и пред настоящата, като от договора на този въпрос зависи и допустимостта на първоинстанционното производство. Настоящия състав намира, че оспореното писмо не представлява ИАА, подлежащ на съдебен контро нито по специалната норма на чл. 214 от ЗУТ, която очертава кръга на актовете по ЗУТ, които са приети от законодателя като ИАА, подлежащи на съдебен контрол, нито по общата разпоредба даваща легалното определение за ИАА по чл. 21, ал. 1 от АПК по следващите съображения. Съгласно чл. 214 от ЗУТ "Индивидуални административни актове по смисъла на този закон са: 1. актовете за устройство на територията по чл. 1, отказите за издаване на такива актове и административните актове за отмяна или оставане в сила на актове, издадени по административен ред, с които се създават права или задължения или се засягат права или законни интереси на отделни физически или юридически лица, независимо дали изрично са посочени като адресати; 2. актовете по т. 1, издадени от Дирекцията за национален строителен контрол, от кметовете на райони и кметства, от главните архитекти и други овластени длъжностни лица в областните, общинските и районните администрации; 3. актовете за спиране, за забрана на ползването и за премахване на незаконни строежи". Оспореното в това производство писмо не е от нито една от посочените категории актове, тъй като не е нито акт по устройство на територията по чл. 1 от ЗУТ, нито отказ за издаване на такъв акт, както и с него не се засягат права или законни интереси и не се създават задължения за отделни физически или юридически лица. Нормата не визира създаването на задължение за административен орган, каквото е съдържанието на оспореното писмо. Същото не е и акт по смисъла на т. 2 от чл. 214 на ЗУТ, тъй като писмото на заместник – началника на ДНСК не е акт за устройство на територията по чл. 1 от ЗУТ. Писмото не е акт и за спиране или забрана на ползването или премахване на незаконно строителство, то съдържа само указания и предписания към съответно компетентната общинска администрация да предприеме законовите действия по спазване и прилагане на устройствените закони, в рамките на предоставените правомощия по упражняване на контрол в тази сфера на ДНСК. Видно от гореизложеното оспореното писмо не е от категорията актове по чл. 214 от ЗУТ, които законодателят е прогласил за индивидуални административни актове, подлежащи на съдебен контрол (В този смисъл Определение № 4840 от 3.04.2012 г. на ВАС по адм. д. № 3784/2012 г., II о., докладчик съдията Галя Костова). Неправилно съдът е смесил съдържанието на оспореното писмо с правомощията на ДНСК по чл. 156 от ЗУТ. В настоящия случай не е налице оспорване на РС № 50 от 26.03.2019 г., а напротив с писмото е указано на общинската администрация да предприеме действия по спазване на изискванията и разрешеното именно с това разрешение за строеж. Т. е. нормата на чл. 156 от ЗУТ е неотносимо в случая. Най – накрая оспореното писмо не представлява индивидуален административен акт и по смисъла на общата разпоредба, даваща легално определение на понятието ИАА, а именно чл. 21, ал. 1 от ЗУТ. Съгласно тази норма в относимата редакция към издаване на оспореното писмо "Индивидуален административен акт е изричното волеизявление или изразеното с действие или бездействие волеизявление на административен орган или на друг овластен със закон за това орган или организация, лицата, осъществяващи публични функции, и организациите, предоставящи обществени услуги, с което се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на отделни граждани или организации, както и отказът да се издаде такъв акт". Видно от цитираното ИАА е волеизявлението (изрично или изразено с действие или бездействие) волеизявление на административен орган, с което се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на отделни граждани или организации. В разпоредбата не е визирано и не представлява ИАА волеизявление на административен орган, с което в рамките на правомощията му, се създава задължение за друг административен орган. Нормата визира случаите на засягане на права и създаване на задължения за граждани или организации, но не и за административни органи. В настоящия случай след като с оспореното писмо и в рамките на предоставените контролни правомощия на органите на ДНСК се създават задължения за друг административен орган с отправяне на предписания да изпълни законовите си правомощия и задължения, то оспореното писмо не е от категорията на волеизявленията, които съгласно чл. 21, ал. 1 от АПК представляват ИАА, подлежащ на съдебен контрол. Във връзка с всичко гореизложено настоящият състав намира, че оспореното от кмета на район "Централен" на община Пловдив писмо изх. № ПД – 1696 – 02 – 336 от 11.06.2019 г. на заместник – началника на ДНСК не представлява индивидуален административен акт, съответно не е налице акт подлежащ на съдебен контрол. Изводът на АС – гр. Пловдив в обратния смисъл е неправилен, изведен в противоречие със закона. В случая са били налице предпоставките по чл. 159, т. 1 от АПК, а именно подадена е жалба срещу акт, който не подлежи на оспорване. Като се е произнесъл по съществото на спора, съответно се е произнесъл по недопустима жалба, АС – гр. Пловдив е постановил недопустимо решение, което следва да се обезсили и вместо него да се постанови друго, с което се оставя без разглеждане жалбата на кмета на район "Централен" на община Пловдив срещу писмото на заместник – началника на ДНСК и производтвото по дело № 2731/2019 г. на АС – гр. Пловдив да се прекрати. Предвид изхода на спора е неоснователно искането на ответника по касация Кмета на район "Централен" на община Пловдив за присъждане на разноски за настоящата инстанция. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 3 от АПК, Върховният административен съд, състав на второ отделение,