Решение № 10778 от 16.07.2013 г. на ВАС по адм. д. № 3582/2013 г.

Решение № 10778 от 16.07.2013 г. на ВАС по адм. д. № 3582/2013 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Трифон Христов Тодоров, гр. Свиленград, ж. к. "Изгрев", бл. 1, вх. "Б", ап. 53 срещу решение № 101 от 04.01.2013 г. на Административен съд, София град, постановено по административно дело № 5049/2012 г.

С обжалваното определение съдът отхвърлил жалбата на Трифонов срещу решение № 49 от 17.04.2012 г. на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси и го осъдила да заплати на 150, 00 лв. разноски.

Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за необосновано и постановено в нарушение на материалния закон - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Съдът не отчел, че в хода на административното производство Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (Комисията) допуснала съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Поканата за изслушването била получена на 15.02.2011 г., а самото изслушване насрочено за 16.02.2011 г. Преди изслушването Тодоров имал възможност да се запознае само с три от съдържащите се в преписката доказателства. При произнасянето на Комисията преписката не била окомплектована с относимите доказателства и най-вече с решение № КЗЗ-3 от 02.05.2011 г. на комисията по чл. 17, ал. 1, т. 1 от Закона за опазване на земеделските земи в областната дирекция "Земеделие", гр. Хасково. Твърди, че съдът не отчел и нарушението на чл. 25, ал. 2, т. 3 и чл. 22ж, ал. 3 от Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ), както и нарушението на чл. 15, ал. 6, изречение трето от Правилника за организацията и дейността на Комисията (Правилника).

Съдът не отчел, че решението е постановено и в нарушение на материалния закон. В нарушение на чл. 2 ЗПУКИ съдът приел, че е налице конфликт на интереси, както и частен интерес. Съдът не отчел, че в случая не е налице никаква облага по смисъла на чл. 2, ал. 3 ЗПУКИ, както и че липсата на частен интерес е видна от самото решение № 49, в което е прието, че частният интерес е на свързана с касатора фирма. Неправилно счита и приетото от съда, че не изпълнил задължението си за подаване на декларация по чл. 12, ал. 2 и 3 ЗПУКИ. Съдът не отчел, че цялата процедура по гласуване в общинския съвет е несъстоятелна, както поради гласуването анблок, така и поради неучастието на Тодоров в гласуването и наличието на различни варианти на протокола от заседанието на общинския съвет. Твърди, че не бил запознат с протокол № 54 от 16.02.2013 г. от заседанието на Комисията.

Моли съда да отмени обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски. Касаторът се представлява от адв. Мая Владимирова, Софийска адвокатска колегия.

Ответникът по касационната жалба - Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, счита жалбата за неоснователна. Съдът правилно установил фактите по делото и въз основа на тях направил обосновани фактически и правни изводи. Твърдението за допуснато нарушение на чл. 15, ал. 6, изречение трето от Правилника счита за неоснователно и противоречащо на чл. 22ж, ал. 2 ЗПУКИ. Сочи, че по делото безспорно е установено гласуването на Тодоров, както и че то е осъществено в частен интерес при икономически зависимости. Правилен счита извода на съда, че фактическия състав на процедурата не е завършен, но този факт няма значение за установения конфликт на интереси. Сочи, че касаторът следвало да подаде и декларация по чл. 12, ал. 4 ЗПУКИ. Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Прави възражение по чл. 78, ал. 5 ГПК във вр. с чл. 144 АПК. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение. Ответникът се представлява от юрисконсулт Палмира Бенчева.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Решението на съда е правилно, постановено при правилно приложение на материалния закон като по несъмнен начин по делото е доказано нарушение на чл. 7, ал. 1 ЗПУКИ.

Върховния административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че:

1. Трифон Христов Тодоров бил общински съветник в общински съвет Свиленград, мандат 2007 г. - 2011 г. В качеството си на такъв бил чл. и на постоянната комисия по териториално и селищно устройство.

1. С декларация вх. № КИ-В-29 от 29.01.2009 г. декларирал, на основание чл. 12, т. 2 ЗПУКИ, че към датата на встъпване в длъжност като общински съветник и дванадесет месеца преди това развивал дейност на едноличен търговец с фирма "Трифон Тодоров" и имал участие в две търговски дружества - "Пресил риъл естейт" ООД и "Имоти" ООД. В "Пресил риъл естейт" ООД Тодоров бил съдружник и управител заедно със Златан Петров Вангелов.

1. Трифон Тодоров, в качеството си на управител на "Пресил риъл естейт" ООД, на 05.03.3009 г. продал на физическото лице Златан Вангелов седем поземлени имоти - ниви, собственост на дружеството, между които и имот № 085068 с площ от 4, 892 дка и имот № 085067, с площ 4, 890 дка, и двата в местността "Урумуша", землището на с. Момково, община Свиленград, нотариален акт за покупко-продажба на недвижим имот № 161, том I, рег. № 1329, дело № 127/2009 г.

1. Кметът на община Свиленград внесъл в общинския съвет за одобрение проект на подробен устройствен план - план за застрояване на поземлен имот № 085069 с площ от 9, 782 дка, находящ се в местността "Урумуша", землището на с. Момково, с предвидено свободно нискоетажно застрояване за "склад за селскостопанска техника". Имотът бил идентичен с имоти № 085067 и № 085068 предмет на договора за продажба между Тодоров, в качеството му на съдружник, и Вангелов, в качеството му на физическо лице.

1. Постоянната комисия по териториално и селищно устройство дала положително становище по проекта.

1. На 28.07.2011 г. общинският съвет взел решение № 1041 - т. 38 по протокол № 52, с което одобрил подробния устройствен план. Преди разглеждане на т. 30 от дневния ред поименно били изброени общинските съветници, които не присъстват за залата. Трифон Тодоров не бил сред тях. Сесията продължила при кворум от дванадесет съветници. След приемането на т. 33 по предложение на общински съветник точките от дневния ред били гласувани анблок като всички присъстващи подкрепили предложенията за решения.

1. В резултат на влезлия в сила подробен устройствен план с решение № КЗЗ-6 от 07.12.2011 г. на комисията по земеделските земи към областната дирекция "Земеделие", гр. Хасково, било променено предназначението на 9, 782 дка земеделска земя от VI категория за изграждането на обект "склад за селскостопанска техника", имот № 085069, собственост на Златан Вангелов.

1. По сигнал в Комисията било образувано производство. Тодоров бил поканен на изслушване на 16.02.2012 г. като поканата била получена на 15.02.2012 г. За заседанието бил съставен протокол № 52. На заседанието Тодоров заявил, че не си спомня сесията, че според него няма конфликт на интереси, тъй като окончателното решение взимат други институции, че се чудел дали има конфликт на интереси, но преценил, че такъв лисва и гласувал за десетте точки заедно.

1. С решение № 49 от 17.04.2012 г. Комисията установила конфликт на интереси по отношение на Тодоров, за това, че в качеството си на общински съветник гласувал в частен интерес на свързано с него лице при вземане на решение № 1041 от 26.07.2011 г. в нарушение на чл. 7, ал. 1 във вр. с чл. 35 ЗПУКИ. Приел, че Тодоров не подал декларация при наличие на частен интерес при конкретен повод по смисъла на чл. 12, т. 4 ЗПУКИ в нарушение на чл. 37 от същия. Решението било взето при явно гласуване.

1. В хода на съдебното производство съдът разпитал свидетеля Николай Колев, който посочил, че след т. 20 от дневния ред напуснал заседанието на общинския съвет и и не знаел какво се е случило с другите точки от дневния ред.

1. В хода на съдебното производство съдът разпитал свидетеля Каратепелиев, който посочил, че след почивката напуснал заседанието заедно с Тодоров. Съдът не кредитирал показанията на свидетеля, тъй като противоречали на показанията на самия Тодоров, дадени пред Комисията, както и на протокола от заседанието на общинския съвет.

Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона форма и при спазване на административнопроизводствените правила. Приел, че срока по чл. 27 ЗПУКИ е инструктивен, че Тодоров бил изслушан и му било предоставено право да се запознае с доказателствата по преписката, поради което правото му на защита не било нарушено. Приел, че решението съответства на материалния закон, тъй като Тодоров и Вангелов били свързани лица по смисъла на § 1, т. 1 ЗПУКИ, което води до икономическа зависимост, която поражда основателни съмнения относно безпристрастността и обективността му. Приел, че откритата процедура по оспорване на официален удостоверителен документ - протокола от заседанието на общинския съвет, не довела до оборване на материалната доказателствена сила на протокола. Приел, че за Тодоров е налице облага, тъй като възникнала правна възможност за застрояване на имота. Приел, че макар да липсват доказателства за промяна предназначението на земята и за изпълнено фактическо застрояване за Тодоров е налице облага. Приел, че макар и без гласа на Тодоров решението на общинския съвет да би било взето, това не предотвратява конфликта на интереси. Приел за неоснователен довода на Тодоров, че решението било в компетентността на кмета, не на общинския съвет с оглед на чл. 129, ал. 2от Закона за устройство на територията (ЗУТ). Приел за неотносими към спора твърденията за нищожност на решението на общинския съвет. Въз основа на това направил извод за законосъобразност на оспореното решение и отхвърлил жалбата на Тодоров

Този извод на съда е правилен.

По делото няма спор за факти. Съдът установил релевантните за предмета на спора факти и касационната инстанция ги приема за правилно и пълно доказани така, както са изложени по-горе. Спорът по делото е за обосноваността на фактическите изводи на съда и за правната квалификация на фактите, т. е за приложението на материалния закон. Касаторът, макар да твърди необоснованост на съдебното решение не сочи доводи в подкрепа на това касационно основание. Доводите му са относими към правилната правна квалификация на фактите, както тези, свързани с производството пред Комисията, така и тези, които са свързани с приложението на материалния закон.

По производството пред Комисията:

Касаторът твърди множество допуснати от Комисията нарушения на административнопроизводствените правила, на които съден не дал правилната правна квалификация. Касаторът твърди, че уведомяването му за заседанието на Комисията, на която бил изслушан, било в деня преди заседанието и това не му позволило да се подготви. Видно от доказателствата по делото първото заседание на Комисията, за което на касатора била изпратена покана било насрочено на 26.01.2011 г., но поради нередовно уведомяване (съобщението не било потърсено) изслушването било насрочено за 07.02.2011 г. За тази дата касаторът бил уведомен лично на 03.02.2012 г. (л. 122 и 123). По негова молба изслушването било отложено за друга дата, за която действително бил уведомен на 15.02.2011 г. Видно от изложеното твърдението на касатора за несвоевременно уведомяване за заседанието на Комисията не отговаря на фактите по делото.

Касаторът твърди, че при разглеждането на сигнала в Комисията не били представени решение № КЗЗ-3 от 02.05.2011 г. на комисията по чл. 17, ал. 1, т. 1 от Закона за опазване на земеделските земи в областната дирекция "Земеделие", гр. Хасково, с което за имота е утвърдена площадка за проектиране за "склад за селскостопанска техника" и протокол № 11 от 13.07.2011 г. на експертния съвет, който приел проекта за подробен устройствен план и в който било посочено, че имота се намира в землището на гр. Свиленград, а не на с. Момчево. По делото няма доказателства дали към датата на изслушване на Тодоров в Комисията по преписката са се намирали посочените два акта, но този факт е ирелевантен за предмета на спора. Двата документа, дори и да има допусната в тях грешка, нямат отношение към релевантния за предмета на спора факт - гласуването на Тодоров на заседанието на общинския съвет. Настоящото производство не е такова за проверка на законосъобразността на решение № 1041 на общинския съвет или на последващи в производството по промяна на устройствения статус на имота актове, поради което доводите на касатора са неоснователни.

Неоснователен е и довода на касатора за нарушение на чл. 25, ал. 2, т. 3 ЗПУКИ мотивиран с разликата в посочването на местонахождението на имота по сигнала (землището на гр. Свиленград) и по решението на общинския съвет (землището на с. Момково). Вярно е, че в сигнала процесният имот е посочен като находящ се в землището на гр. Свиленград, а в решението на общинския съвет като находящ се в землището на с. Момково, но в нито един момент не е имало неяснота нито у Комисията, нито у Тодоров за кой имот става въпрос. В сигнала имотът не е посочен единствено със землището, в което се намира, а с останалата идентифицираща го информация - номер, местност и най-вече решение на общинския съвет, в което както и касаторът твърди имотът е посочен с вярното си местонахождение. С оглед на това доводът на касатора за излизане извън предмета на сигнала не съответства на доказателствата по делото.

Неоснователен е и доводът на касатора за неспазване на срока по чл. 27 ЗПУКИ. Съдът подробно мотивирал характера на срока, задължителността му и последиците от неговото неспазване. Касационната инстанция приема за правилни мотивите на съда и не счита за необходимо да ги повтаря. Срокът по чл. 17 ЗПУКИ е инструктивен и нарушаването му не представлява нарушение на административнопроизводствените правила.

Доводът на касатора за нарушение на начина на гласуване не съответства на разпоредбата на закона и на доказателствата по делото. Позоваването от касатора на разпоредбата на чл. 27, ал. 3 ЗПУКИ е неоснователно, тъй като тайно гласуване законът изисква само, когато се установява конфликт на интереси за чл. на Комисията. Касаторът не е чл. на Комисията и гласуването за него трябва да бъде по реда на чл. 22ж, ал. 2 ЗПУКИ, както и в случая е взето - с явно гласуване. Доводът на касатора досежно неучастието на чл. на Комисията във вземане на решението за откриване на производството несъответства на писмените доказателства по делото (протокола от заседанието), поради което също е неоснователен.

По нарушенията на материалния закон:

Доводите на касатора за нарушение на материалния закон са свързани с преценката на съда за наличието на частен интерес и на облага. Касаторът твърди, че не е налице облага, не е налице и частен интерес, поради което не може да има конфликт на интереси. В правилни и подробни мотиви съдът обосновал наличието на елементите на фактическия състав на деянието по чл. 7, ал. 1 ЗПУКИ. Настоящата инстанция счита направеното тълкуване на материалния закон, преценка на фактите по делото и подвеждането им към разпоредбата на чл. 7, ал. 1 ЗПУКИ за правилни. Не счита за необходимо да ги преповтаря, само с оглед на доводите на касатора излага следното:

Промяната на устройствения статус на един поземлен имот винаги е резултат на интереса на собственика на имота и разбира се на възможностите, които съответните закони и предвижданията на съответния план (когато съществува) допускат за имота. В случая процесният имот е земеделска земя. Съгласно чл. 2, ал. 1 от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ЗСПЗЗ) земеделската земя е предназначена за земеделско производство. Собственикът на имота не бил удовлетворен от предназначението му и поискал смяна на предназначението на имота от земеделска земя в урбанизиран поземлен имот извън населеното място по смисъла на чл. 8, т. 1 ЗУТ. Без тази промяна собственикът на имота не би могъл да реализира целите си досежно придобитата собственост и по този начин не би могъл да удовлетвори интереси си. Съответствието на предназначението на едни имот и предвижданията на съответните планове за него с интереса на собственика е първото задължително условие за реализация на интересите на собственика. С оглед на това промяната на устройствения статус на един поземлен имот е първата от поредицата задължителни процедури, които трябва да бъдат осъществени, за да се достигне до изпълнение на желанията на собственика на имота за неговото използване - в случая за изграждането и експлоатирането на склад за селскостопанска техника. Именно този характер на решението на общинския съвет - на условие, без което собственикът не може да използва имота си според собственото си желание, обосновава съдържанието на законовото изискване облага в неговия нематериален аспект. Както обосновано приел и съдът, няма никакво значение дали към датата на произнасяне на Комисията процедурата по промяна на устройствения статус на имота е приключила и дали строителството е извършено. За разпоредбата на чл. 7, ал. 1 ЗПУКИ е достатъчно, че именно решението, което е взето с участието и на касатора, е направило възможно стартирането на процеса.

По отношение на другия елемент на фактическия състав - облагата да е за лице, което заема публична длъжност или свързано с него лице, следва да се посочи, че по принцип съдружието на Тодоров и Вангелов безспорно установява определена икономическа зависимост между тях по смисъла на § 1, т. 1 ЗПУКИ. Релевантният по делото въпрос е създава ли това участие основателни съмнения в безпристрастността и обективността на общинския съветник тогава, когато той изпълнява законовите си правомощия. Т. е. не всяко участие на общинския съветник в търговско дружество, а само това, което създава основателни съмнения за исканата специална цел е от значение за конфликта на интереси.

Въпросът е, че в случая тази икономическа зависимост поражда основателно съмнение в безпристрастността и обективността на Тодоров при вземане на решението. Кое дало основание на съда да приема за обоснован извода за основателност на съмнението за обективност и безпристрастност? Първо. Имотите, предмет на решение № 1041 били собственост на общото дружество на Тодоров и Вангелов. Второ. Имотите били продадени не на някого друг, а на съдружника на Тодоров в качеството му на физическо лице. И трето. Съдружието към датата на вземане на решение № 1041 не било прекратено. Разгледани в своята съвкупност тези факти правят обоснован извода на съда за основателно съмнение в безпристрастността на касатора.

Видно от изложеното, както обосновано приел и съда, налице е облага и частен интерес по смисъла на чл. 2, ал. 2 ЗПУКИ, а доказателствата по делото установяват и наличието на третия кумулативен елемент на фактическия състав - възможността частният интерес да повлияе върху безпристрастното и обективно изпълнение на правомощията на общинския съветник. Безспорно, при гласуване на решение № 1041 Тодоров упражнил правомощията си на общински съветник - чл. 21, т. 9 Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА). Наличието на частен интерес прави възможно повлияването на решението му за одобрение на проекта за подробен устройствен план на имот № 085069 и го поставя в хипотезата на чл. 7, ал. 1 ЗПУКИ. Тодоров е следвало да се отведе при гласуване на решението. Фактът, че е декларирал при условията на чл. 12, т. 2 ЗПУКИ участието си в търговски дружества не го освобождава от задължението да предприеме конкретни действия за избягване на възможността да се постави в ситуация, при която да се окаже, че гласува в частен интерес при изпълнение на задълженията си. Като не сторил това Тодоров осъществил фактическия състав на чл. 7, ал. 1 ЗПУКИ. Този извод прави обоснован и извода на нарушение на чл. 12, т. 4 ЗПУКИ.

Що се отнася до доводите на касатора за нищожност на решението на общинския съвет и за неучастието на Тодоров в гласуването то те са подробно обсъдени в първоинстанционното решение. С касационната жалба не се сочат нови аргументи. Както обосновано приел и съда твърдението за неучастие на Тодоров в гласуването освен, че противоречи на писмените доказателства по делото несъответства и на неговите собствени твърдения дадени при изслушването в Комисията. А неоснователността на твърдението, че решението на общинския съвет е нищожно, защото компетентен да приеме плана бил кмета на общината, а не общинския съвет е очевидна от разпоредбата на чл. 129, ал. 1 ЗУТ, и наред с това ирелевантно за предмета на спора.

Видно от изложеното релевираните от касатора отменителни основания са неоснователни. Съдът правилно установил релевантните за предмета на спора факти, правилно ги ценили и подвел под вярната правна норма, поради което решението му е правилно. При извършена на основание чл. 218, ал. 2 АПК служебно проверка на валидността и допустимостта на съдебното решение съдът констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което и като правилно следва да бъде оставено в сила.

С оглед на изхода от спора, направено от ответника искане и на основание чл. 143, ал. 4 АПК и тълкувателно решение № 3 от 2010 г. на Върховния административен съд съдът следва да осъди Трифон Христов Тодоров да заплати на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси разноски за възнаграждение от юрисконсулт. Размера на същите съдът определя на основание чл. 8 във вр. с чл. 7, ал. 1, т. 4 от Наредба № 1 от 09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения на 150, 00 лв.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд