Решение № 16604 от 28.12.2012 г. на ВАС по адм. д. № 12435/2012 г.

Решение № 16604 от 28.12.2012 г. на ВАС по адм. д. № 12435/2012 г., VII о., докладчик съдията Лозан Панов Производството е по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс.

Образувано е по жалба на Албен Ефремов Гамев от гр. София против заповед № РД-12-6/27.06.2012 г. на министъра на здравеопазването, с която му е отказано признаването на специалност "Хирургична стоматология". В жалба са развити подробни съображения за незаконосъобразност на оспорения административен акт и се иска отмяната му.

Ответникът - министърът на здравеопазването, чрез процесуалния си представител, изразява становище за неоснователност на жалбата. Представя писмени бележки.

Върховният административен съд, състав на седмо отделение, намери, че жалбата е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. За да се произнесе по съществото й, прие за установено следното:

Производството по признаване на специалност "Хирургична стоматология (Орална хирургия)" на Албен Ефремов Гамев - гражданин на Република България, е започнало по подадено от него заявление вх. № УДО-С-9/22.04.2010 г. до министъра на здравеопазването. Видно от представените към заявлението документи се установява, че жалбоподателят е завършил висше образование във Висшия Медицински Институт - Пловдив, с придобита професионална квалификация "магистър-стоматолог". Безспорно е, че след завършване на образованието си в Република България, жалбоподателят е продължил обучението си в Московския Държавен Медико-стоматологичен Университет - Руска Федерация, където се е обучавал по няколко специалности, вкл. "Хирургична стоматология", която специалност е завършил успешно на 3.03.3005 г. Видно от Удостоверение № 25/15.07.2005 г., издадено от министъра на здравеопазването, на осн. чл. 39, ал. 6 от Наредба № 31/28.06.2001 г. за следдипломно обучение в системата на здравеопазването на жалбоподателя са признати права на специалист по "ортодонтия".

На заседанието си, проведено на 2.03.2012 г. по протокол № 176, Комисията за признаване на професионална квалификация по регулирана медицинска професия и/или на специалност в областта на здравеопазването (Комисията) е приела решение за предоставяне на преписката за становище на проф. д-р М. Пенева за съответствие с нормативните изисквания за придобиване на процесната специалност "Хирургична стоматология" в Република България.

Към административната преписката е приложено становище на проф. д-р М. Пенева, в което е отразено, че поради крайно недостатъчния период на обучение и поради липса на цели раздели от теоретичното и практическо обучение, няма възможност да бъде призната дипломата за специалност по "Орална хирургия". В становището се посочва, че може да се признае етап на обучение и да се продължи специализацията с попълване на липсващото обучение.

Видно от решение по протокол № 180 от 12.04.2012 г. Комисията е приела да предложи на министъра на здравеопазването да откаже признаване на специалност "Хирургична стоматология (Орална хирургия)" на Албен Ефремов Гамев на основание чл. 80, вр. § 3а от Закона за признаване на професионални квалификации (ЗППК).

С оспорената заповед министърът на здравеопазването, на основание чл. 84, ал. 4 вр. с § 3а от ЗППК е отказал признаването на специалност "Хирургична стоматология (Орална хирургия) на Албен Ефремов Гамев. В мотивната част на индивидуалния административен акт е посочено, че при извършения сравнителен анализ на придобитата специалност с изискванията на Наредба № 34 от 2006 г. за придобиване на специалност в системата на здравеопазването (Наредба № 34) са установени следните несъответствия:

I. Несъответствие с определения срок на обучение по чл. 53, ал. 1, т. 2 от ЗППК:

Съгласно посочената разпоредба се признават доказателства за придобита специалност от лекари по дентална медицина, удостоверяващи завършено обучение, в съответствие с изискването редовното обучение да е с продължителност най-малко три години и да е проведено под ръководството на компетентното участие на специализанта в съответните дейности. Видно от представените към преписката документи, жалбодателят Евтим Гамев е провел обучение с продължителност 2 години, а срокът на обучение "Орална хирургия", съгласно Наредба № 34 е три години.

II. Несъответствие с определеното съдържание на обучението в одобрената по реда на чл. 12 от Наредба № 34 учебна програма по специалност "Орална хирургия":

1. Не е проведено обучение по следните модули от теоретичното обучение: основни лекции в различни области на хирургията, УНГ болести, очни болести, онкология, неврохирургия, пластично-възстановителна хирургия и др., топографска анатомия, специална оперативна хирургия и обезболяване и др.

1. В хода на специализацията Евтим Гамев не е провел задължително обучение по гранични хирургични дисциплини: УНГ болести, очни болести, неврохирургия, пластично-възстановителна хирургия и онкология.

1. Видно от представените по преписката материали Евтим Гамев не е положил задължителните 12 колоквиума по време на обучението,

1. Жалбоподателят не е асистирал на задължителните съгласно програмата общохирургични оперативни процедури, а именно: 2 броя асистенции в областта неврохирургията; 2 броя асистенции в областта на гръдната хирургия; 2 броя асистенции в областта на съдовата хирургия; 10 броя асистенции в областта на общата хирургия и 10 операции с малък обем и сложност.

1. Проведеното от Евтим Гамев практическо обучение не обхваща задължителните специални оперативни интервенции за допускане до държавен изпит за специалност "Орална хирургия". Съгласно програмата в Република България се изискват 100 самостоятелно извършени и 100 асистирания на различни оперативни интервенции, а жалбоподателят е осъществил само 58 от описаните манипулации.

Посочено е, че констатираните несъответствия с нормативните изисквания за преминаването на допълнително обучение в Р България не могат да бъдат компенсирани чрез полагане на изпити или преминаване на стаж, защото са значителни от една страна, а от друга страна такава възможност за придобита в трета държава професионална квалификация е предвидена само в случаите по § 3 и § 3б от ДР на ЗППК.

Настоящият съдебен състав, като прецени доказателствения материал по делото, доводите и възраженията на страните, намери, че жалбата е основателна, по следните съображения:

Оспорената заповед е издадена при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, противоречие с материалноправните изисквания и с целта на ЗППК. В нарушение на чл. 7, чл. 35 и чл. 36, ал. 3 АПК министърът на здравеопазването се е произнесъл без да е изяснил фактите и обстоятелствата от значение за правилното решаване на случая. Преценката за съответствието на преминатото в трета държава обучение с националния стандарт, съответно - за признаването на придобитата в трета държава специалност, следва се извършва конкретно за всеки отделен случай при съобразяване на всички релевантни факти. Изводите на административния орган за липса на проведено теоретично обучение и задължително обучение по гранични хирургични дисциплини и др. не се подкрепят от доказателствения материал по делото. От представената справка от деканата на Московския държавен медико-стоматологичен университет, както и от приложения атестационен лист (потвърдени от Министерство на здравеопазването на Руската Федерация) е видно, че преминатите за срока на обучение на Евтим Гамев практични и теоретични модули в голяма част се покриват с нормативните изисквания по българската програма, регламентирани в Наредба № 34.

От представените писмени доказателства (удостоверение на Московския държавен медико-стоматологичен университет и сертификат от Министерство на здравеопазването на Руската Федерация) може да се направи извод, че жалбоподателят Евтим Ганев е преминал успешно и обучение по граничните хирургични дисциплини.

По отношение на практическо обучение и задължителните специални оперативни интервенции за допускане до държавен изпит за специалност "Орална хирургия", в противоречие с доказателствата по преписката е прието от административния орган, че липсват данни за предвидения брой самостоятелни интервенции и асистирания. Наличието на хирургичните интервенции е отбелязано в атестационния лист на жалбоподателя, като е възприето от административния орган, без да са изискани допълнително доказателства от жалбоподателя дали тези хирургични интервенции са извършени от него самостоятелно, както и дали е асистирал в други интервенции по време на обучението си. Не е изпълнено и изискването за обсъждане на всички събрани доказателства. Актът е издаден единствено на базата на механично сравнение на предвиденото обучение в Република България и това в Руската Федерация.

От съдържанието на експертното заключение на проф. д-р М. Пенева е видно, че може да се признае етап на обучение и да се продължи специализацията с попълване на липсващото обучение, а от предложението на комисията и на атакуваната заповед се установява, че отказът е постановен при игнориране на данните относно обучението на жалбоподателя по другите специалностите, което обстоятелство се явява съществено за спора. Не е обсъдено дали наличието на специализации, курсове и други форми на следдипломно обучение, би могло да компенсира несъответствията и съответно да обуслови друг правен резултат при разглеждане на заявлението на жалбоподателя.

Следователно в административното производство не е установено по несъмнен начин наличието на такова съществено несъответствие между съдържанието на преминатото обучение и изискванията за придобиване на същата професионална квалификация съгласно действащата нормативна уредба в Република България, което не може да бъде преодоляно с предвидените мерки в чл. 83, ал. 1 от ЗППК.

Посочените пороци във фактическите установявания на органа обуславят и незаконосъобразност на правните му изводи по същество

Съгласно чл. 5, ал. 2 от ЗППК признаването на професионална квалификация "лекар", вкл. "лекар-специалист", на гражданин на държава членка се извършва в съответствие с минималните квалификационни изисквания за упражняването на тази професия, а допълнителни нормативните изисквания за придобиване на професионална квалификация "лекар-специалист" са определени и в Наредба № 34.

Видно от формулираните в общите положения предмет и цели, ЗППК съдържа правната рамка на условията и реда за признаване на професионални квалификации, придобити в други държави членки и в трети държави, с цел достъп и упражняване в Република България на регулирани професии, доколкото друго не е предвидено в специален закон или в правото на Европейската общност. Анализът на нормите в разглежданата област (общностни и национални) сочи на стремеж към облекчаване свободата на движение на хора в рамките на Европейския съюз, поради което приложимите към спора разпоредби от вътрешния правопорядък следва да се тълкуват и прилагат именно в тази светлина.

Съгласно § 5 от ДР на ЗППК с този закон е транспонирана Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7.09.2005 г. относно признаването на професионални квалификации. Директивата е насочена към изграждане на единна система за признаване на професионални квалификации, като се запазва възможността за всяка една държава-членка да въвежда специални изисквания за лицата, упражняващи определена професия на тяхната територия, на основание на професионални правила, мотивирани с обществения интерес. Разпоредбите на чл. 14 от цитираната директива, в които са предвиден компенсаторен механизъм в случаите, когато молителят не отговаря на условията за признаване на професионална квалификация по регулирана професия, са възпроизведени в нормите на чл. 29 и чл. 30 от ЗППК. Правилото на чл. 29, ал. 1, т. 2 регламентира, че органът по признаване може да изиска от заявителя да премине стаж за приспособяване с продължителност до три години или да положи изпит за признаване на правоспособност в случаите, когато обучението, удостоверено с доказателствата за професионални квалификации, обхваща съществено различно съдържание от изискваното в Република България. Определението за съществено различно съдържание е дадено в чл. 29, ал. 2 на закона, а именно това е съдържанието, познаването на което е необходимо за упражняване на професията, и обучението, преминато от заявителя, се характеризира със съществени несъответствия в сравнение с продължителността или съдържанието на обучението, изисквано в Република България. Действително, буквалният прочит на цитираните текстове на закона сочи на предоставени при условията на оперативна самостоятелност правомощия на съответния орган по признаване на професионални квалификации да приложи или не компенсация, но актът на производното общностно право обвързва държавата - членка по отношение на дължимия резултат. Предвид изложеното и след съобразено тълкуване в контекста на чл. 14 от общностния акт се налага изводът, че с нормите на чл. 29 и чл. 30 ЗППК законодателят е възприел в България като приемаща държава-членка да се прилагат компенсационни мерки по смисъла на чл. 14 от Директивата за отстраняване на несъответствия в обучението в друга държава-членка, респективно в трета държава с това на приемащата държава-членка. Следователно независимо от формулировката "може да изиска", употребена в нормата на чл. 29, ал. 1 ЗППК, смисълът й следва да бъде възприет в контекста както на следващата императивна по своя характер разпоредба на чл. 30, така и в духа на анализираните по-горе норми на общностното право, като се приеме, че във вътрешното право е нормативно установено задължение на органа да прилага съответните изравняващи несъответствието мерки. В подкрепа на това заключение е и разпоредбата на чл. 83, ал. 1 и 2 ЗППК, която макар и адресирана до експертната комисия, явяваща се само помощен орган в административното производство, разкрива необходимостта от прилагането на компенсационните мерки в хипотезата на чл. 29, ал. 2 ЗППК.

В конкретния случай комисията и административният орган са приели, че са налице съществени несъответствия в обучението на заявителя в сравнение с продължителността или съдържанието на обучението, изисквано в Република България. В тази хипотеза процедурата по признаване на професионални квалификации, предвидена в Глава пета на ЗППК, изисква експертната комисия да предложи на органа по признаването да предостави на заявителя компенсационните мерки, предвидени в чл. 83, ал. 1 ЗППК във връзка с чл. 29, ал. 1 ЗППК, което по отношение на Албен Гамев не е сторено. Неспазването на задължението по чл. 83, ал. 1 ЗППК от страна на комисията не освобождава административния орган при направените констатации за несъответствие по смисъла на чл. 29, ал. 2 ЗППК да приложи заместващите такива мерки, които веднъж въведени и възприети в националното законодателство са задължителни за държавата-членка, респективно за органите по признаване на професионални квалификации. След като министърът на здравеопазването не е предоставил на жалбоподателя възможност да премине стаж за приспособяване или да се яви на изпит за признаване на специалността, същият е допуснал нарушение на закона и е постановил незаконосъобразен индивидуален административен акт.

Изброяването на констатираните несъответствия в обучението на заявителката с националните стандарти не е достатъчно да мотивира отказа по чл. 84, ал. 4 ЗППК, при отсъствие на съображения за неприлагане на предвидените в закона компенсационни мерки. Изложените в отказа доводи за неприлагането на чл. 29 и чл. 30 ЗППК са формални и не могат да се считат за мотиви, още повече като се имат предвид данните по делото за преминатото обучение на жалбоподателя и осъществените практични и теоретични модули. Направеният от компетентния орган извод за значителност на несъответствията, изразяващи се в липса на 12 колоквиума по време на обучението и недостатъчен брой оперативни асистенции, които не могат да бъдат преодолени с преминаването на допълнително обучение, полагане на изпити или провеждане на стаж не намира опора в събраните в административната преписка доказателства. Неправилна е и тезата, че компенсаторни мерки са допустими само в хипотезите на § 3 и § 3б от ДР на ЗППК. Преодоляващите несъответствията мерки са приложими на общо основание към конкретната хипотеза, тъй като в противен случай би било налице дискриминационно третиране на жалбоподателя. При предоставена законова възможност спрямо лицата да бъде приложена по-благоприятна мярка, чрез която също се постига целта на закона, независимо дали несъответстващото на националните изисквания обучение е било получено в държава членка или в трета държава, органът е длъжен да я приложи, ако са налице условия за това. В тази насока е даденото разрешение на въпроса и с § 3а и § 3б от ДР на ЗППК, в действащата към настоящия момент редакция на закона.

По изложените съображения се налага изводът, че обжалваната заповед следва да бъде отменена като незаконосъобразна, а преписката да се изпрати на административния орган за ново произнасяне съобразно дадените с настоящото решение указания по тълкуването и прилагането на закона.

Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 и чл. 173, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,