Решение № 12425 от 3.12.2025 г. на ВАС по адм. д. № 8222/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 - чл. 228 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във вр. чл. 28, ал. 3 от Закона за за административното регулиране на икономическите дейности, свързани с нефт и продукти от нефтен произход (ЗАРИДСНПНП). Образувано е по касационната жалба на Шел България ЕАД, ЕИК 831915840, гр. София, бул. Ситняково 48, Сердика Офиси, ет. 8, представлявано от В. Иванчева, чрез адв. Йорданова и адв. Владимирова, срещу Решение 21339/20.06.2025 г., постановено по адм. д. 2698/2025 г. на Административен съд София-град, с което е отхвърлено оспорването срещу Заповед за налагане на принудителна административна мярка (ЗНПАМ) ФК-С3725-0199989/19.02.2025 г., издадена от началника на отдел "Оперативни дейности" - София в дирекция "Оперативни дейности" към Главна дирекция "Фискален контрол" в Централното управление на Национална агенция за приходите (ЦУ на НАП), с която в тежест на дружеството е наложена ПАМ запечатване на обект Бензиностанция ТК 5014, намиращ се в гр. София, Северна тангента, за срок до получаване на регистрация за извършване на дейността на основание чл. 28, ал. 1 ЗАРИДСНПНП. Наведени са трите категории касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК, чието осъществяване се аргументира с пропуск на инстанцията по същество да обсъди съществени за спора доводи на търговеца и писмени доказателства, липса на анализ на разпоредбите на чл. 28, ал. 1 и ал. 2 ЗАРИДСНПНП в контекста на фактите и доказателствата по делото. Поддържа се, че към датата на налагане на ПАМ нарушението е преустановено, което обуславя противоречие на акта с чл. 22 и чл. 23 ЗАНН. С позоваване на издадено на 23.05.2025 г. наказателно постановление, с което на касатора е наложена имуществена санкция в размер на 25 000 лв. на основание чл. 29, ал. 1 ЗАРИДСНПНП, се твърди противоречие на ЗНПАМ с принципа ne bis in idem - решение на СЕС от 4 май 2023 г. по дело С-97/21. Претендира се отмяна на първоинстанционното решение и постановяване на друго по съществото на спора, с което да се отмени ЗНПАМ, както и присъждане на деловодни разноски за двете инстанции. Ответникът по касационната жалба, началникът на отдел "Оперативни дейности" - София в дирекция "Оперативни дейности" към Главна дирекция "Фискален контрол" в ЦУ на НАП, представлявано от юрк. Илиев, оспорва нейната основателност и претендира юрисконсултско възнаграждение. Прокурорът от Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, в състав на Първо отделение, след като прецени наведените в нея доводи, валидността, допустимостта и съответствието на първоинстанционното решение с материалния закон в обхвата на проверката по чл. 218 от АПК, намира следното: Касационната жалба е допустима като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК от надлежна страна против подлежащ на касационно оспорване съдебен акт, неблагоприятен за нея, а разгледана по същество, неоснователна. Според констативната част на ЗНПАМ на 10.02.2025 г. в 12,35 ч. от инспектори по приходите в ГД Фискален контрол в НАП е извършена проверка на бензиностанцията с посочената локация, разполагаща с три подробно описани бензино (газо) колонки (разходомер) с 38 пистолета, от които четири броя с висок дебит за зареждане на гориво, наличност на 6 подземни резервоара за съхранение на гориво с отразена вместимост, както и електронна система с фискална памет NEXUS12, свързана с 3 регистрирани в НАП фискални устройства. В протокола за резултатите от проверката е отразено непредставяне от касатора на удостоверение за регистрацията му по реда на ЗАРИДСНПНП и неоткриване на такова в публичния електронен регистър по чл. 16, ал. 1 от цитирания нормативен акт. Прието е, че Шел България ЕАД извършва дейност по чл. 2, ал. 1, т. 2 ЗАРИДСНПНП и подлежи на регистрация по чл. 3, ал. 1 от същия, не попада в изключенията по чл. 3, ал. 2, поради което са нарушени нормите на чл. 3, ал. 1 ЗАРИДСНПНП. В протокол бланков сер. АА 0199989/10.02.2025 г., съставен в присъствието на Е. Й., управител обект, е отразено, че проверката е повторна, след като на 19.12.2024 г. е извършена съвместна такава със служители на Българския институт по метрология (БИМ); извършено е скрито наблюдение около 30 минути, в рамките на което са заредени 4 автомобила със светли горива, отразени в данъчна група В. Не е представено удостоверение за търговия с нефт и продукти от нефтен произход, издадено от Министерството на икономиката, в което същият обект да фигурира. Изведен е съкратен отчет на фискалната памет за периода 19.12.2024 г. 10.02.2025 г., показващ отчетен оборот на стоки от група В, възлизащ на 385 201,56 лв. Първоинстанционният съд е мотивирал допустимост и неоснователност на оспорването. Приел е, че ЗНПАМ е издадена от компетентен орган по чл. 26, ал. 1 вр. чл. 28, ал. 1 ЗАРИДСНПНП съобразно Заповед ЗЦУ-1148/25.08.2020 г. на изпълнителния директор на НАП, съдържа фактическите и правни основания за разпоредената правна промяна, при издаването й не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, доказани са посочените в нея фактически основания за наличието на материалноправната предпоставка за налагане на ПАМ по чл. 28, ал. 1 ЗАРИДСНПНП. От инстанцията по същество се акцентира върху преустановителния характер на мярката, а при липсата на данни към датата на устните състезания да е издадено НП, доводът за нарушение на принципа ne bis in idem е възприет за неоснователен. Настоящият касационен състав преценява решението на административния съд като валидно и допустимо, като постановено в правораздавателната дейност на съда, от законен състав и при правилна преценка за допустимостта на съдебния контрол. Констатациите, отразени в Протокол бланков сер. АА 0199989/10.02.2025 г., не се оспорват от касатора. Към този протокол препраща ЗНПАМ и в него са отразени както зарежданията на автомобили с горива, възприети от проверяващите при скритото наблюдение на обекта, така и сведенията от съкратения отчет на фискалната памет за периода 19.12.2024 г. 10.02.2025 г., установяващи отчетен оборот на стоки от група В в цитирания размер. Позицията на дружеството е, че към датата на проверката съобразно чл. 176 ЗУТ и на одобрените инвестиционни проекти в обекта са извършвани пробни и функционални 72-часови изпитвания на съоръженията и оборудването в експлоатационни условия по реда на Наредба 3/31.07.2003 г. за съставяне на актове и протоколи по време на строителството. В тази връзка е представена Заповед 11/10.02.2025 г., издадена от упълномощен представител на касатора, с която е назначена комисия, чиято работа следва да започне същия ден от 9 ч., както и протокол от 12.02.2025 г., отразяващ, че пробите са преустановени поради повреда в захранващия обекта генератор. Действително, първостепенният съд не е изложил съображенията си за неотносимост към спора на заключение на СТЕ със задачите, поставени от адв. Йорданова и адв. Владимирова в молбата от 08.05.2025 г., но този извод се налага от самата тяхна принципна формулировка, намираща отговор в разпоредбите на чл. 176, ал. 2 ЗУТ, чл. 7, ал. 3, т. 17 и Приложение 17 от цитираната Наредба 3. Пропускът на касатора да представи протокол със съдържанието по Приложение 17 от наредбата, за чието съставяне свидетелства въвеждането на обекта в експлоатация и неговото отпечатване на 30.07.2025 г., хвърля съмнение върху достоверността на заповедта от 10.02.2025 г. и протокола от 12.02.2025 г., изходящи от пълномощник на Шел България ЕАД. По тези съображения е неоснователен касационният довод за допуснато от АССГ съществено нарушение на съдопроизводствените правила, изразяващо се в необсъждане на доводи на страната и на представените от нея доказателства. По приложението на материалния закон и обосноваността на изводите на първостепенния съд, които оплаквания следва да бъдат разгледани общо, касационната инстанция приема следното. От разпоредбите на чл. 28, ал. 1 и ал. 2 от ЗАРИДСНПНП следва, че в случаите, когато лице извършва дейност по чл. 2, ал. 1 в нарушение на условие, установено в глава втора или без регистрация, длъжностни лица, определени по чл. 26, ал. 1, издават заповед за преустановяване на дейността на съответното лице и запечатване на предприятието му до изпълнение на съответното условие за извършване на дейността, съответно до регистрацията на лицето за извършване на дейността. Когато нарушението е за отделна дейност по чл. 2, ал. 1 или отделен обект на контролираното лице, преустановява се само съответната дейност, съответно се запечатва само съответният обект. В случая е безспорно, че дружеството извършва дейност по чл. 2, ал. 1, т. 2 ЗАРИДСНПНП, според която икономическа дейност, свързана с нефт и продукти от нефтен произход, е търговията на дребно с нефт и продукти от нефтен произход. Протоколът от проверката, съставен по установения ред и форма от органите по приходите в кръга на правомощията им, се ползва с материална доказателствена сила за извършените от органите по приходите действия и за установените факти и обстоятелства, съгласно чл. 50, ал. 1 от ДОПК, включително и относно характера на извършваната икономическа дейност. Протоколът е съставен в присъствието на Е. Й., управител обект, доколкото същият е в обхвата на договора за управление на търговски комплекси, сключен между касатора и Джулиас Мениджмънт ООД. Протоколът е подписан без резерви и възражения. Разпоредбата на чл. 3, ал. 1 от ЗАРИДСНПНП определя, че всяко лице, което осъществява дейност по чл. 2, ал 1, подлежи на регистрация по този закон. Към момента на извършване на проверката касаторът е регистриран по ЗАРИДСНПНП във връзка с осъществяваната от него дейност по чл. 2, ал. 1, т. 2 от Закона по отношение на 81 обекта, включени в Удостоверение 375/12.06.2020 г., изм. от 28.06.2024 г. Не се спори, че заявлението за включване на обекта, посочен в оспорваната ЗНПАМ в обхвата удостоверението по чл. 16, ал. 4 ЗАРИДСНПНП, е постъпило в Министерството на икономиката на 12.12.2024 г. Обектът е вписан в удостоверението на 28.07.2025 г. Анализът на уредбата на спорното правоотношение чл. 2, ал. 1, т. 2, чл. 7, чл. 8 и чл. 16 ЗАРИДСНПНП обуславя извод, че търговията на дребно с нефт и продукти от нефтен произход е регламентирана с разрешителен режим по отношение на специална категория субекти, сред които е Шел България ЕАД, но и обекти, в който тази дейност подлежи на осъществяване. Както субектите на дейността, така и обектите, в които тя се осъществява, се регистрират при условие, че съответстват на поставените от законодателя изисквания, което се установява от министъра на икономиката и индустрията чл. 4 ЗАРИДСНПНП. В хипотезите на налагане на ограничителната мярка по чл. 28, ал. 1 ЗАРИДСНПНП административният орган е овластен да постанови правна промяна при условията на обвързана компетентност като наложи ПАМ "преустановяване на дейността" на съответното лице и "запечатване на предприятието" му до регистрацията му за извършване на дейността. Предвидената в чл. 28 от ЗАРИДСНПНП мярка има преустановително действие. Към момента на приключване на устните състезания в първоинстанционното производство касаторът не оспорва, че не разполага с необходимата регистрация във връзка с осъществяваната от него дейност по чл. 2, ал. 1, т. 2 от ЗАРИДСНПНП в бензиностанцията, описана в акта. Изложеното обуславя правилност на извода на първостепенния съд за съответствие на ЗНПАМ с материалния закон. В настоящето производство бе прието наказателно постановление, с което спрямо касатора е наложена имуществена санкция за нарушение по чл. 29, ал. 1 ЗАРИДСНПНП в размер на 25 000 лв. Нормата предвижда налагане на административно наказание глоба или имуществена санкция на лице, което осъществява дейност по чл. 2, ал. 1 без регистрация, извън нейния обхват, или в нарушение на условие, установено в глава втора, раздели I и II ЗАРИДСНПНП. Законодателят е дефинирал границите на глобата от 15 000 до 100 000 лв., а на имуществена санкция от 25 000 до 250 000 лв. Предвидено е наред с това, че когато дейността е извършена в обект, който не е вписан в регистъра по чл. 16, ал. 1, този обект не може да бъде вписан в регистъра в двегодишен срок от датата на влизането в сила на наказателното постановление. Постоянната практика на СЕС (решение от 4 май 2023 г., MV 98, C-97/21, т. 38 и цитираната съдебна практика) във връзка с преценката на наказателния характер на процедурите за търсене на отговорност и санкции съгласно член 50 от ХОПЕС дефинира като релевантни три критерия: правната квалификация на нарушението във вътрешното право, естеството на нарушението и степента на тежест на санкцията, която може да бъде наложена на съответното лице. Член 50 от Хартата се прилага не само към процедури за търсене на отговорност и санкции, квалифицирани от националното право като наказателни", но и към процедури за търсене на отговорност и санкции, за които, независимо от тази квалификация по националното право, трябва да се счете, въз основа на другите два критерия, посочени по-горе, че са с наказателен характер. Всъщност този характер може да произтича от самото естество на въпросното нарушение и от степента на тежест на санкциите, до които то може да доведе (решение от 4 май 2023 г., MV 98, C-97/21, т. 41 и цитираната съдебна практика). Разглежданият случай се отличава от хипотезите, разгледани от СЕС в цитираното решение и в последвалото го от 3 юли 2025 година по дело С-733/23 Бийч енд бар мениджмънт ЕООД, постановени в хипотези по главните производства неиздаване на фискални бонове за извършени продажби и произтичащата от това възможност да се укрият приходи и да се засегне фискът. ЗАРИДСНПНП, уреждащ условията и редът за регистрация и контролът върху лицата, осъществяващи икономически дейности, свързани с нефт и продукти от нефтен произход, цели постигане на сигурност и предвидимост в търговията с нефт и продукти от нефтен произход и повишаване на енергийната сигурност на страната (чл. 1, ал. 2). Спецификата на обекта на търговия обуславя регистрационния режим, на който се подчинява дейността както по отношение на субектите, извършващи търговия, така и спрямо обектите, в които тя се осъществява. Произтичащата от чл. 2, ал. 1, т. 2, чл. 7, чл. 8 и чл. 16 ЗАРИДСНПНП забрана да се извършва търговия на дребно с нефт и продукти от нефтен произход в обекти, които са извън обхвата на удостоверението за регистрация, е безспорно нарушена в разглеждания случай и това се потвърждава от цитирания съкратен отчет на фискалната памет, според който за периода 19.12.2024 г. 10.02.2025 г. отчетеният оборот на стоки от група В е 385 201,56 лв., за които не се спори, че са продукти от нефтен произход. Паралелната висящност на производствата по установяване на административно нарушение и издаване на наказателно постановление от една страна, а от друга затварянето на обекта до момента, в който той стане част от удостоверението за регистрация на търговеца, според настоящия съдебен състав не обуславя извод за прекомерна тежест за касатора. Той разполага с 81 обекта, в които тази дейност не е преустановена и следователно не съставлява пречка той да я осъществява в тях. Що се отнася до имуществената санкция, тя е наложена в минимален размер и като величина е по-малко от една десета част от реализирания оборот, поради което не може да се възприеме като особено висока. Цитираните решения СЕС е постановил по тълкуване на член 273 от Директивата за ДДС и член 50 от ХОПЕС в контекста на неизпълнение на данъчно задължение и разглеждат националната правна уредба, която не осигурява координиране на производствата, позволяващо да се сведе до стриктно необходимото допълнителната тежест от кумулирането на посочените мерки, и не позволява да се гарантира, че тежестта на всички наложени санкции съответства на тежестта на разглежданото нарушение. В разглеждания случай това не е така затварянето на търговския обект до момента, в който той бъде вписан в удостоверението за регистрация, е насочено към постигане на съответствие между фактическото и предвиденото в нормативната уредба положение, а размерът на имуществената санкция изключва възприемането й като непропорционална с оглед параметрите на нарушението, извършвано в период от месец и половина. Ето защо предпазният характер на мярката не се възприема като надделяващ над санкционния. По така изложените съображения решението на административния съд, макар мотивирано твърде лаконично, е правилно и следва да бъде оставено в сила с присъждане на своевременно поисканото юрисконсултско възнаграждение, което се определя от настоящия състав на 200 лв. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, изречение първо, предложение първо АПК, Върховният административен съд, Първо отделение