Решение № 10201 от 27.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 820/2017 г.

Решение № 10201 от 27.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 820/2017 г., V о., докладчик съдията Юлия Ковачева Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на "Федерация на потребителите в България" - юридическо лице с нестопанска цел, регистрирано по ЗЮЛНЦ по ф. д. № 5554/1990 г. на СГС, против решение № 310 от 23.11.2016 г., постановено по адм. дело № 177/2016 г. на Административен съд - С.. В касационната жалба е наведено оплакване за незаконосъобразност на обжалваното решение, по съображения, сочещи на касационното основание по чл. 209, т. 3 АПК - нарушение на материалния закон. Иска се отмяна решението и постановяване на ново по съществото на спора, с което да бъде признато правото на касатора на достъп до търсената обществена информация и органът бъде осъден да предостави същата в поисканата форма на достъп. Ответната страна - директорът на Регионална здравна инспекция - С., чрез пълномощника си, оспорва основателността на касационната жалба по конкретни съображения, изложени в депозирано писмено становище. Моли оспореното съдебно решение да бъде оставено в сила като правилно и законосъобразно. Ответната страна - "Д." АД, редовно призована, не изпраща процесуален представител, не ангажира становище по делото. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на пето отделение, като разгледа и обсъди доказателствата по делото, доводите и възраженията на страните, за да се произнесе, съобрази следното: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна, съгласно чл. 210, ал. 1 АПК, срещу подлежащ на оспорване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна по следните съображения: С обжалваното решение Административен съд - С. е отхвърлил жалбата на Сдружение "Федерация на потребителите в България" срещу отказ за предоставяне на обществена информация от директора на Регионална здравна инспекция - С., обективиран в негово решение изх. № 1955/15.07.2016 г. За да постанови този резултат, решаващият състав е приел, че в случая са били налице всички предпоставки на основанието по чл. 37, ал. 1, т. 2 от Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ), пораждащи правото на органа да откаже търсения достъп. Съдът е възприел становището на административния орган, че исканата информация, а именно съдържанието на заповеди № 1990/15.04.2016 г. и № 1991/18.04.2016 г. на директора на РЗИ - С. с адресат "Д." АД, съставлява поверителна за дружеството информация, търговска тайна, достъпът до която би застрашил икономическите му интереси, поради което дружеството се явявало трето лице по смисъла на чл. 31, ал. 4 ЗДОИ. С оглед изрично изразеното от дружеството по реда на чл. 31, ал. 2 ЗДОИ несъгласие за предоставяне на информацията, обективирано в писмо изх. № 76/23.06.2016 г., и липсата на представени доказателства за наличие на надделяващ обществен интерес, съдът е достигнал до извода за неприложимост към процесния случай на изключението по чл. 37, ал. 1, т. 2, предл. последно ЗДОИ. При тези обстоятелства, съдът приел, че с издаването на оспорения административен акт са спазени изискванията на закона, като правото на достъп на заявителя до търсената обществена информация е удовлетворено в допустимия от закона обем - предоставена е информацията по първоначалното му искане, в съответствие с разпоредбата на чл. 37, ал. 2 ЗДОИ. Върховният административен съд намира решението на Административен съд - С. за постановено при неправилно тълкуване и прилагане на материалния закон. Релевантните към спора факти са установени от съда в съответствие с доказателствата по делото. Възприетата от съда фактическа обстановка не се оспорва и от страните по делото. По делото е безспорно, че директорът на РЗИ - С. е задължен субект по смисъла на чл. 3, ал. 1 ЗДОИ. Регионалната здравна инспекция, съгласно чл. 3, ал. 1 от Устройствения правилник на регионалните здравни инспекции (издаден от министъра на здравеопазването, обн., ДВ, бр. 6 от 18.01.2011 г., в сила от 18.01.2011 г.) е юридическо лице на бюджетна издръжка - второстепенен разпоредител с бюджет към министъра на здравеопазването, със седалище населеното място - административен център на областта. Регионалните здравни инспекции се създават, преобразуват и закриват от Министерския съвет (чл. 1, ал. 2 от Устройствения правилник), а дейността им се ръководи и представлява от директор, който е орган на изпълнителната власт към министъра на здравеопазването за организиране и осъществяване на държавната здравна политика на територията на съответната област (чл. 5, ал. 1 от Устройствения правилник). Несъмнен факт по делото е и че исканата от касатора информация -съдържанието на заповеди № 1990/15.04.2016 г. и № 1991/18.04.2016 г., издадени от директора на РЗИ - С. и адресирани до извършващото стопанска дейност частно търговско дружество "Д." АД, е обществена информация по смисъла на чл. 2, ал. 1 ЗДОИ. Това е така, тъй като с цитираните заповеди компетентният държавен орган - директорът на РЗИ - С., е упражнил нормативно установените си правомощия по ръководство и контрол на регионалната здравна администрация, и по-конкретно върху тази част от дейността й, пряко свързана с контрола по спазване на здравните изисквания, установени за продукти, стоки и дейности със значение за здравето на населението и факторите на жизнената среда. На следващо място, информацията относно причините за спиране на производствените мощности на "Д." АД и за спиране реализацията на наличните количества произведени бутилирани води, за които е била наложена мярката унищожаване, безспорно е от естество да даде възможност на гражданите да си съставят собствено мнение относно дейността на задължения по закон субект, на когото е възложена компетентността да осъществява държавната здравна политика на територията на съответната област. Исканата информация е официална по смисъла на чл. 10 ЗДОИ, тъй като се съдържа в актове на държавен орган, издадени при осъществяване на правомощията му - директорът на РИО организира, ръководи и отговаря за цялостната дейност на инспекцията, в това число за законосъобразното разходване на предоставените й бюджетните средства, издава заповеди за налагане на принудителни административни мерки в случаите, предвидени в закон, координира и контролира дейностите по изпълнение на национални и регионални здравни програми на територията на съответната област, съгласно Устройствения правилник на регионалните здравни инспекции. Формулираното от "Федерация на потребителите в България" искане е за достъп именно до такъв вид обществена информация, обективирана в заповедите на директора на РЗИ - С., с които са били предприети конкретни мерки за предотвратяване и отстраняване на вредните последици от дейността на трето лице, характеризираща с широк обществен отзвук и пряка връзка със здравето на хората. Предвид изложените факти и съображения, спорният по делото въпрос е относно правилността на преценката на първоинстанционния съд за наличие на основанието за отказ от предоставяне на достъп до исканата обществена информация. Съдът е приел за законосъобразен извода на административния орган за наличие на законовите предпоставки по чл. 37, ал. 1, т. 2 ЗДОИ, като се е позовал на изричното несъгласие на третото засегнато лице и липсата на твърдения, респективно доказателства за наличие на надделяващ обществен интерес. При извършената проверка, касационният състав констатира неправилно тълкуване и приложение от първоинстанционния съд на относимата разпоредба на чл. 37, ал. 1, т. 2 ЗДОИ, довело до постановяване на незаконосъобразен краен резултат. За да се прояви правното действие на основанието за отказ от предоставяне на обществена информация в чл. 37, ал. 1, т. 2 ЗДОИ е необходимо реализирането на три юридически факта - търсената обществена информация да засяга интересите на трето лице, то да е заявило изрично своето несъгласие за предоставяне на информацията и да не е налице надделяващ обществен интерес. Т. юридически факти се намират в различно отношение - първите два трябва да са налице кумулативно, като тяхното действие се проявява само и единствено при отсъствието на третия - при липса на надделяващ обществен интерес. П. наличие на надделяващ обществен интерес органът е длъжен да предостави търсената информация. В този смисъл чл. 31, ал. 5 ЗДОИ изрично регламентира, че не е необходимо съгласието на третото лице в случаите, когато разкриването на информацията се обвързва с надделяващ обществен интерес. В § 1, т. 5 ДР на ЗДОИ е предвидено, че не представляват "производствена или търговска тайна" факти, информация, решения и данни, свързани със стопанска дейност, чието запазване в тайна е в интерес на правоимащите, но е налице надделяващ обществен интерес от разкриването й. До доказване на противното обществен интерес от разкриването е налице, когато тя: а) дава възможност на гражданите да си съставят мнение и да участват в текущи дискусии; б) улеснява прозрачността и отчетността на субектите по чл. 3, ал. 1 относно вземаните от тях решения; в) гарантира законосъобразното и целесъобразното изпълнение на законовите задължения от субектите по чл. 3; г) разкрива корупция и злоупотреба с власт, лошо управление на държавно или общинско имущество или други незаконосъобразни или нецелесъобразни действия или бездействия на административни органи и длъжностни лица в съответните администрации, с които се засягат държавни или обществени интереси, права или законни интереси на други лица; д) опровергава разпространена недостоверна информация, засягаща значими обществени интереси; е) е свързана със страните, подизпълнителите, предмета, цената, правата и задълженията, условията, сроковете, санкциите, определени в договори, по които едната страна е задължен субект по чл. 3 . § 1, т. 6 ДР на ЗДОИ определя, че "надделяващ обществен интерес" е налице, когато чрез исканата информация се цели разкриване на корупция и на злоупотреба с власт, повишаване на прозрачността и отчетността на субектите по чл. 3 . Съдът не е съобразил, че преценката за наличие или липса на надделяващ обществен интерес е задължителен елемент от фактическия състав на хипотезата по чл. 37, ал. 1, т. 2 ЗДОИ, поради което отсъствието на фактически и правни основания, свързани с преодоляване на обществения интерес, обуславя нарушение на задължението на органа по чл. 38 ЗДОИ да мотивира отказа си. В случая органът единствено се е позовал на изпратеното от "Д." АД писмо, в което е заявен категоричният отказ на дружеството за предоставяне на обществената информация по причини, че същата имала поверителен характер, съставлявала търговска тайна и не предполагала наличие на надделяващ обществен интерес. Съдът неправилно е приел, че в случаите на достъп до обществена информация от вида на визираната в § 1, т. 5, във вр. с § 1, т. 6 ДР на ЗДОИ, доказателствената тежест по отношение на юридическия факт - надделяващ обществен интерес, се носи от заявителя. Процесната информация се съдържа в едностранни волеизявления на орган на власт, обективирани в писмена форма по съответния ред, в изпълнение на законоустановени правомощия по реализиране на мерки от сферата на държавната здравна политика. Поради това, по силата на въведената от законодателя оборима презумпция с разпоредбите на § 1, т. 5, б. "а", "б" и "в", относими към настоящия спор, именно органът следва да установи, че не е налице надделяващ обществен интерес. П. така разпределената в закона тежест на доказване, административният орган, постановяващ отказ за достъп до обществена информация в хипотезата на чл. 37, ал. 1, т. 2 ЗДОИ, има задължението да изложи фактически и правни основания относно липсата на надделяващ обществен интерес. В процесното решение органът е посочил правното основание - чл. 37, ал. 1, т. 2 ЗДОИ, но не е изложил каквито и да е съображения как интересите на третото лице се преценяват като явно и съществено превишаващи обществения интерес за информираност на гражданите по въпросите на управлението, за прозрачност и отчетност на държавните органи. В светлината на приложимата нормативна уредба, цитирана по-горе, обстоятелството, че търсената информация се отнася до дейността на частноправен субект, активен участник в търговския оборот, само по себе си не е достатъчно да обуслови заключението, че разкриването на информацията би засегнало толкова сериозно неговите интереси, че да предизвика последици, значително надхвърлящи публичния интерес. С оглед изложеното, първоинстанционният съд е следвало да констатира, че административният орган неправилно е тълкувал и приложил материалния закон, като е приел, че отсъствието на съгласие на третото лице е достатъчно условие за отказ, без да излага мотиви във връзка с надделяващия обществен интерес, което сочи на порок на административния акт по чл. 146, т. 2 и 4 АПК и на тази основа да го отмени. Като не е сторил това, а е формирал извод в противоположен смисъл, съдът е постановил неправилно съдебно решение, което следва да бъде отменено. Вместо него касационната инстанция следва да постанови друго, с което да отмени оспореното решение № 1955/15.07.2016 г. на директора на РЗИ - С. за отказ от предоставяне на достъп до обществена информация. Тъй като естеството на акта не позволява въпросът да бъде решен по същество от съда, преписката следва да се изпрати на административния орган за ново произнасяне съобразно указанията по тълкуването и прилагането на закона, дадени в мотивите на настоящото решение. Касационният съд счита за необходимо да посочи, че при преценката на фактите органът трябва да отчете даденото от законодателя съдържание на понятието "надделяващ обществен интерес" и по-специално на възприетото схващане, че надделяващ обществен интерес е налице при обществена информация, относима към разкриване на корупция, злоупотреба с власт, към повишаване на прозрачността и отчетността на субектите по чл. 3 ЗДОИ. Тази дефиниция изисква органът да прецени доводите на касатора досежно изразеното съмнение за нарушения, наложили предприемането на мерки за предотвратяване и отстраняване на евентуални вредни последици от дейността на трето лице, от значение за здравето на населението и факторите на жизнената среда. Следва да бъдат отчетени внимателно и в тяхната пълнота изискванията за прозрачност и отчетност при осъществяване дейността на органа и вземане на управленски решения. Прозрачността и отчетността в дейността на органите е гаранция за законност, ефективност и отговорност на управлението и именно чрез достъпа до обществена информация гражданите могат да си съставят мнение за начина на осъществяване на това управление, за законосъобразното и целесъобразно изпълнение на задълженията на задължените по смисъла на чл. 3 ЗДОИ субекти. Административният орган следва също така да отчете, че нормата на чл. 37, ал. 1, т. 2 ЗДОИ регламентира изключение от установеното в чл. 12, ал. 3 ЗДОИ право на свободен достъп до официална обществена информация, право, което е законова гаранция на конституционното право на достъп до информация - чл. 41, ал. 1 от Конституцията на Р. Б.. Касационният жалбоподател не претендира съдебни разноски, поради което такива не следва да бъдат присъждани въпреки изхода на спора. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ АПК, Върховният административен съд, пето отделение