Решение № 12760 от 24.10.2017 г. на ВАС по адм. д. № 8195/2017 г.

Решение № 12760 от 24.10.2017 г. на ВАС по адм. д. № 8195/2017 г., VII о., докладчик съдията Весела Андонова Производството е по реда на чл. 208 и сл. Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Регионално развитие" към Министерство на регионалното развитие и благоустройство, подадена чрез процесуален представител срещу решение № 2583/19.04.2017 г. постановено по административно дело № 3629 по описа за 2016 г. на Административен съд С. - град, с което е отменено Решение № РД-02-36-199/12.03.2016 г. на зам.-министър и ръководител на Управляващ орган на ОП "Регионално развитие" 2007 - 2013 г. за приключване на сигнал с per. № 1782, регистриран в Регистъра на сигнали и нередности в ГД "Програмиране на регионалното развитие", МРРБ, във връзка с Договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ № BG161PO001/5-01/2008/066 на ОПРР 2007 - 2013 г., с което е определена финансова корекция в размер на 1583,24 лв. с ДДС, представляваща 2 % от общо подлежащите на верифициране разходи по проект № BG161PO001/5-01/2008/066 от 24.08.2012 г. с бенефициент Агенция за социално подпомагане. Касационният жалбоподател навежда доводи за неправилност на решението, поради нарушение на материалния закон, нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Твърди се, че неправилно съдът е приел, че установеното нарушение не обосновава налагането на финансова корекция, тъй като не е установено действие или бездействие от страна на бенефициента, с което е нанесена или би могло да бъде нанесена вреда на бюджета на ЕС. В настоящия случай финансовата корекция е наложена заради неизпълнение на договорените мерки за информация и публичност и не е нужно административният орган да доказва настъпването на вреда. Липсва правна опора в твърдението на първоинстанционния съд, че административният орган е длъжен да установи точния размер на вредата в подобен случай. МОФК не изброява сред нарушенията неизпълнението на задълженията, свързани с информация и публичност, което не означава, че редът по МОФК за налагане на корекция не се прилага и спрямо тях. Неправилно първоинстанционният съд приема, че Методическите указания на министъра на регионалното развитие и благоустройство не са приложимо право в настоящия случай. Тези правила не са вътрешнослужебен акт. Към прилагането на тези правила препраща и чл. 13, ал. 1 МОФК при определянето на процедурата за налагане на финансова корекция, като чл. 12, т. 4 от Методическите указания изрично предвижда като нарушение при изпълнението на договори за безвъзмездна финансова помощ, неспазването на изискванията за информация и публичност. Дори да се приеме, че неправилно е посочено правното основание в оспорвания административен акт, то това не е довело до нарушаване правото на защита на бенефициента. Иска се отмяна на обжалваното решение и постановяване на ново, с което да се отхвърли жалбата против процесния административен акт. Претендира се юрисконсултско възнаграждение. Ответникът - Агенция за социално подпомагане, чрез процесуалния си представител изразява становище за неоснователност на касационната жалба по съображения подробно изложени в депозирания по делото писмен отговор. Претендира разноски. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд (ВАС), седмо отделение, като се запозна със събраните по делото доказателства, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 от АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима, като подадена в срока по чл. 211 от АПК от надлежна страна, участник в първоинстанционното производство, имаща право и интерес от оспорването и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна. С процесното решение, съставът на АССГ е отменил Решение № РД-02-36-199/12.03.2016 г. на зам.-министър и ръководител на Управляващ орган на ОП" Регионално развитие" 2007-2013 г. за приключване на сигнал с per. № 1782, регистриран в Регистъра на сигнали и нередности в ГД" Програмиране на регионалното развитие", МРРБ. За да постанови решението си, съдът е приел от фактическа страна, че Агенцията за социално подпомагане е бенефициер по сключен Договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма "Регионално развитие" (2007-2013) № ВG161Р00001/5-01/2008/066, по схема за безвъзмездна финансова помощ № ВG161Р00001/5-01/2008 "Техническа помощ за подготовка, управление, наблюдение, оценка, информация, контрол и укрепване на административния капацитет за изпълнение на ОП "Регионално развитие" 2007-2013 г. по проект "П. на АСП за управление на Средносрочна рамкова инвестиционна програма /СРИП/, финансирана от ОПРР. Максималната сума по проекта е 299 410.99 лв. Проектът включва: 1./ Администриране процеса по управление, изпълнение и контрол на СРИП; 2./ Специализирани обучения и обмен на опит в чужбина за екипа на СРИП; 3./ Доставка на техника и обурудване за изпълнение на СРИП; 4./ Провеждане на координационни срещи и публичност на ниво СРИП; 5./ Дейности за информация и публичност на проекта. Във връзка с направено искане за окончателно плащане е направена проверка на 12.11.2015 г. като е констатирано, че бенефициентът е отстранил направените му препоръки при предходна проверка на място, но от предвидените по проекта 8 бр. координационни по договора за БФП са изпълнение 6 бр. такива срещи. Изготвена е докладна записка от и. д. директор на ГД "ПРР" и зам.-ръководител на УО на ОПРР до зам.-министъра и ръководител на УО на ОПРР с изх. № 91-Г1-146/17.12.2015 г. относно констатирани проблеми при отчитането и верификацията на искания за окончателни плащания по проекти с бенефициент АСП. С писмо изх. № 99-00-6-187/03.02.2016 г. УО на ОПРР е уведомил изпълнителния директор на АСП относно твърденията в сигнала за нередност, стартиране на процедурата по чл. 10 от Методическите указания на министъра на РР и определяне на финансови корекции за нарушения при изпълнението на проекти по ОПРР и за възможността бенефициентът да представи доказателства за отстраняването на констатираните нарушения. С писмо изх. № 04-36/18.02.2016 г. изпълнителният директор на АСП е представил становище на ГД "ПРР" и зам.-ръководител на ОПРР становище и допълнително документи относно регистриран сигнал за нередност № 1782, а именно: В процеса на изпълнение на проекта е стартирана процедура по реда на чл. 8а от ЗОП, чрез публична покана с № РД-10-4/17.09.2013 г. с предмет: "Логистика на координационни срещи и публичност на ниво СРИП", предвиждаща организирането и провеждането до 8 бр. национални срещи с представители на медиите, като присъствието на участници във всяка среща е до 50 души. Съгласно срока на сключения с договор с фирма "А. У." ЕООД са постигнати максимален брой срещи 6 бр. като с тези срещи са обхванати всички Дирекции "СП", които са включени в обхвата на Средносрочната рамкова инвестиционна програма и е спазено условието на процедурата до 8 броя срещи. На фирмата изпълнител са изплатени разходи по организиране на 6 бр. срещи. Изготвена е докладна записка от и. д. началника на отдел "ЗОРН", "ГТТПРР" до зам.-министъра и ръководител на УО на ОПРР с изх. № 99-00-6-187/11/11.03.2016 г. относно новопостъпила информация по сигнал за нередност № 1782 регистриран в Регистъра за получени сигнали за нередности в ГД "ПРР". Предложено е сигналът за нередност да приключи с установяване на нередност чл. 12, т. 1 и чл. 12, т. 4 от Методическите указания на министъра на РР и определяне на финансови корекции за нарушения при изпълението на проекта, на основание чл. 13, ал. 1 от МОФК, приета с ПМС № 134/2010 г да се пристъпи към финансово коригиране на бюджета на договора за БФП като се наложи финансова корекция в размер на 2% от разходите по договора за БФП. Приложена е форма за изчисляване на финансовата корекция. С Решение № РД-02-36-199/12.03.2016 г. зам.-министъра и ръководител на УО на ОПРР е приключил сигнал № 1782 като е констатирал установени нарушения, допуснати от възложителя - Агенция за социално подпомагане по разглеждания договор за БФП изразяващи се в неизпълнение на индикатори на програмата, заложени в съответиня проект и частично неизпъление на дейности по проекта, имащо финансов ефект, което се квалифицират като нередност по чл. 12, т. 1 и чл. 12, т. 4 от Методическите указания на министъра на РР, изразяващи се в неизпълнение на индикатори на програмата, заложени в съответния проект и неспазване на изискванията за информация и публичност или недостатъчни и неадекватни предприети действия за информация и публичност. Определена е финансова корекция на бенифициента в размер на 1583.24 лв. с ДДС, представляваща 2% от общо подлежащите на верифициране разходи по проекта. Част от финансовата корекция в размер от 753.09 лв. с ДДС е сума верифицирана и изплетена БФП, която следва да се възстанови от бенифициента, сумата в размер на 830.15 лв. с ДДС следва да не се верифицира при определяне на окончателното искане за плащане. При така установената фактическа обстановка, от правна страна съставът на АССГ е посочил, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, но без да са посочени относимите правни основания и в нарушение на материалния закон. На първо място е посочено, че описаните в процесното решение нарушения са квалифицирани като нередност по чл. 12, т. 1 и чл. 12, т. 4 от Методическите указания относно определяне на финансови корекции, налагани за нарушения при изпълнение на проекти, съфинансирани по ОПРР 2007 - 2013 г. (МУОФКНИПОПРР), които не представляват нормативен акт, а акт от кръга на посочените в чл. 13 от АПК - свързан с критериите и практиката на административния орган при упражняване на неговата оперативна самостоятелност. По тази причина посочените в чл. 12 от Методическите указания нарушения при изпълнението на договорите за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ не могат да бъдат квалифицирани като нарушения на правото на Съюза по смисъла на Регламент 1083/2006 г. С оглед на това съдът е обосновал извод, че посочената разпоредба от Методическите указания е негодна да послужи като правно основание за квалифициране на посочените нарушения като нередност, цитираните от административния орган разпоредби на Регламент № 1083/2016 г. са неотносими към процесния случай. Първоинстанционният съд е приел, че при налагане на финансовата корекция административният орган не е приложил относимите национални материалноправни норми, като е посочил, че неправилно административният орган е приел, че МОФК е неприложима в конкретния случай. Видно от относимата редакция на чл. 6 МОФК (в сила от 11.01.2011 г. до 23.07.2013 г.), основните категории нередности, съставляващи нарушения на националното законодателство, са само такива, свързани с провеждането на обществени поръчки. Неизпълнението на договори по проекти, съфинансирани от Структурните фондове, Кохезионния фонд на Европейския съюз, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони, Европейския фонд за рибарство и фондовете от Общата програма "Солидарност и управление на миграционните потоци" е предвидено като нарушение, за което се налагат финансови корекции, едва с изменението на Методологията с ПМС № 162 от 17 юни 2014 г. , тоест след сключването и дори след срока за изпълнение на договора за безвъзмездна финансова помощ. Според съда, разширяването на кръга от нарушения, за които се налагат финансови корекции вследствие изменението в Методологията, е неприложимо за сключените до този момент договори, което сочи на извод, че дори и да е било налице неизпълнение на някои от задълженията на бенефициера, то не би могло да се квалифицира като нередност по смисъла на Регламент 1083/2006 г. и Методологията, съставляваща основание за налагане на финансова корекция. На следващо място съставът на АССГ е счел, че при определянето на финансовата корекция УО на ОПРР незаконосъобразно е упражнил предоставената му оперативна самостоятелност, тъй като в конкретния случай липсват каквито и да било данни при определяне на финансовата корекция органът да е извършил дължимата съгласно чл. 7, ал. 1 МОФК преценка. УО на ОПРР е посочил единствено, че некачественото изпълнение има финансов ефект. Не е ясно в какво се изразява и какво стойностно изражение има този финансов ефект. В случая не е посочен размер на нанесената вреда за бюджета на ЕС. А. съответната вреда е била установена от органа, то същият е следвало да наложи финансова корекция в размера на тази вреда, прилагайки диференциалния метод по чл. 8 от Методологията. Ако пък размерът на финансовата загуба не може да бъде установен, следва да се приложи пропорционалния метод. В конкретния случай при определяне размера на финансовата корекция, административният орган не е изложил мотиви защо и по какви съображения е наложил корекция именно в посочения размер с оглед проверката от съда дали законосъобразно е упражнил предоставената му оперативна самостоятелност. На последно място първоинстанционният съд е посочил, че административният орган изцяло е игнорирал разпоредбата на чл. 10 от Методологията (в относимата редакция), съгласно която за нередности, които имат по-скоро формален характер и не водят до финансови загуби, могат да не бъдат налагани финансови корекции. Решението е правилно като краен резултат. В чл. 2, т. 10 на Регламент № 1303/2013 г. се съдържа легална дефиниция на понятието "бенефициер" - правен субект, който получава средствата от структурните и инвестиционни фондове. ЗУСЕСИФ не дава легална дефиниция на понятието, но го употребява в обратен смисъл - правен субект, който предоставя средствата. За правния субект, който получава средствата, националният законодател е избрал термина "бенефициент". С оглед разминаването, съдът уточнява, че в настоящото решение получателят на средствата ще се наименова "бенефициер", с оглед точното прилагане на регламента. На 22.12.2015 г. в Д. вестник, бр. 101, бе обнародван Законът за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове. Процесното решение от 12.03.2016 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Регионално развити" е издадено след влизане на закона в сила и подлежи на съдебен контрол по реда на Административнопроцесуалния кодекс. Съгласно чл. 143