Решение № 13463 от 9.12.2016 г. на ВАС по адм. д. № 14738/2015 г.

Решение № 13463 от 9.12.2016 г. на ВАС по адм. д. № 14738/2015 г., VI о., докладчик съдията Атанаска Дишева Производството е по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от директора на дирекция "Социално подпомагане" /СП/ гр. Д., чрез пълномощника юрисконсулт Г. А. Н., против решение № 138/11.11.2015 г., постановено по адм. дело № 553/2015 г. по описа на Административен съд гр. Д., с което е отменена заповед № СП-02/13-4729/7.08.2015 г. на директора на дирекция "СП" гр. Д. относно началния момент за отпускане на месечната помощ по чл. 7, ал. 8 от Закона за семейните помощи за деца /ЗСПД/. В касационната жалба се поддържа, че решението е неправилно, като постановено при нарушение на материалния закон и съществено нарушение на съдопроизводствени правила, представляващи касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Излагат се съображения, че съдът неправилно се е позовал на разпоредбата на чл. 9, ал. 6 ЗСПД, тъй като с нея се регламентира началната дата на отпускане на месечната добавка за деца с увреждания по чл. 8д от същия закон, а в случая е отпусната месечна помощ за отглеждане на дете с трайни увреждания съгласно чл. 7, ал. 8 ЗСПД. За началната дата на отпускане на тази помощ приложима е нормата на чл. 19, ал. 1 от Правилника за прилагане на Закона за семейните помощи за деца /ППЗСПД/, която в случая правилно е приложена от административния орган. По съображения в този смисъл касаторът моли решението да бъде отменено и вместо него постановено друго, с което да бъде отхвърлена подадената жалба против административния акт. Ответникът по касационната жалба - С. И. Т. от гр. Д. не е изразила становище. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на шесто отделение, като взе предвид доказателствата по делото и доводите в касационната жалба и извърши служебна проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 АПК, намира следното: Касационната жалба е допустима като подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, спрямо която първоинстанционното решение е неблагоприятно. С обжалваното решение на Административен съд гр. Д. е отменена заповед № СП-02/13-4729/7.08.2015 г. на директора на дирекция "Социално подпомагане" гр. Д., с която на С. И. Т. е отпусната месечна помощ по чл. 7, ал. 8 ЗСПД за детето Л. С. Т. в размер на 100 лв., считано от 1.07.2015 г. в частта относно определения начален момент на отпускане на помощта. Съдът е върнал преписката на административния орган за ново произнасяне, съобразно указанията по тълкуването и прилагането на закона, дадени в мотивите на съдебното решение. За да постанови това решение съдът е приел, че неправилно е определен началния момент на отпускане на помощта, като административният орган неправилно се е позовал на чл. 19, ал. 1 ППЗСПД след отмяната на ал. 2 от същия чл. с решение № 12921/30.11.2014 г. на Върховния административен съд. Според съда в случая началната дата на отпускане на помощта следва да се определи в съответствие с чл. 7, ал. 8 ЗСПД, който предвижда, че месечната добавка по чл. 8д се отпуска за срока, определен в експертното решение на ТЕЛК/НЕЛК, от 1-во число на месеца, през който е определена датата на инвалидността в решението, но не повече от три години назад, считано от месеца на издаване на решението. В случая експертното решение на ТЕЛК, с което е установена инвалидността на детето, е издадено през м. юни 2015 г. и затова помощта следва да бъде отпусната от 1.07.2012 г. Така постановеното решение е правилно като краен резултат. От фактическа страна по делото е безспорно установено, че С. И. Т. е подала молба-декларация с вх. № СИО 2/13-47290/28.07.2015 г. до директора на дирекция "СП" гр. Д. с искане за получаване на месечни помощи за дете до завършване на средно образование, но не повече от 20-годишна възраст, за детето й Л. С. Т. Към молбата е приложено експертно решение на ТЕЛК № 2202/099 от 26.06.2015 г., с което са установени вид и степен на увреждане 80% на детето Л. С. Т., с дата на инвалидизирането 4.03.2007 г. и срок на инвалидността до 1.06.2016 г. Със заповед № СП-02/13-4729/7.08.2015 г. на директора на дирекция "СП" гр. Д. е отпусната месечна помощ на С. И. Т. за детето Л. С. Т. по чл. 7, ал. 8 за дете с установена инвалидност, в размер на 100 лв. месечно, считано от 1.07.2015 г. Заповедта е обжалвана по административен ред относно определената начална дата на отпускане на помощта, като с решение № 94СС/0002/11.09.2015 г. на директора на Регионална дирекция за социално подпомагане гр. Д., жалбата на С. Т. е отхвърлена. От правна страна, в чл. 1, ал. 1 ЗСПД е предвидено, че този закон урежда условията да придобиване правото на семейни помощи при бременност, раждане и отглеждане на деца, формите и реда за тяхното предоставяне, а в ал. 2 е посочено, че семейните помощи са средства в пари и/или в натура, които подпомагат отглеждането на децата в семейна среда от родителите или от лицата, полагащи грижи за тях. Съгласно чл. 2, ал. 1 ЗСПД, семейните помощи по този закон са еднократни и месечни, в ал. 2 са регламентирани видовете еднократни помощи, а в ал. 3 - видовете месечни помощи, които са следните: т. 1 - месечни помощи за отглеждане на дете до навършване на една година, т. 2 - месечни помощи за отглеждане на дете до завършване на средно образование, но не повече от 20-годишна възраст; т. 3 - месечни добавки за отглеждане на дете с трайно увреждане. Видно е, че месечните помощи за отглеждане на дете до навършване на средно образование и месечните добавки за отглеждане на дете с трайни увреждания са посочени като отделни и различни видове месечни семейни помощи. В разпоредбите на чл. 7 ЗСПД се съдържа подробна регламентация на условията за предоставяне на месечната помощ за отглеждане на дете до навършване на средно образование, но не повече от 20-годишна възраст, както в общата хипотеза, така и в няколко специфични хипотези, също така е посочен реда за определяне на размера на тази помощ, посочени са основанията за спиране, прекратяване, възобновяване на тази помощ. В чл. 7, ал. 8 от закона е предвидено, че при условията на ал. 1, т. 1 и 5 /детето не е настанено за отглеждане извън семейството по реда на чл. 26 от Закона за закрила на детето и живее постоянно в страната/ месечната помощ за дете с трайно увреждане, установено от компетентните здравни органи се предоставя независимо от дохода на семейството, като при определяне на общия размер на помощта за семейството размерът на помощта за детето с трайно увреждане не може да бъде по-нисък от двойния размер на помощта за семейство с едно дете. От съдържанието на посочените разпоредби, тълкувани семантично и систематично, се налага извода, че месечната помощ, визирана в чл. 7, ал. 8 от закона е месечна семейна помощ за дете до навършване на средно образование, но не повече от 20 години /предвидена като вид месечна семейна помощ в чл. 2, ал. 3, т. 2 от същия закон/, която се изплаща за дете с трайно увреждане. Несъмнено е, че децата с трайни увреждания не са изключени от обхвата на месечната помощ по чл. 2, ал. 3, т. 2 ЗСПД, а поради специфичното обстоятелство, което е налице по отношение на тези деца /трайно увреждане, установено от компетентните здравни органи/, за предоставянето на месечната помощ за тази категория деца са предвидени облекчени условия /изискването е да отговарят само на условията по чл. 7, ал. 1, т. 1 и 5 от закона/. В конкретния случай, както от съдържанието на молба-декларацията за отпускане на месечната помощ, подадена от майката на детето, така и от съдържанието на постановения административен акт - заповед № СП-02/13-4729/7.08.2015 г. на директора на дирекция "СП" гр. Д., в който изрично е посочена нормата на чл. 7, ал 8 ЗСПД, е видно, че е поискана и съответно е отпусната именно такава помощ - месечна помощ за отглеждане на дете до завършване на средно образование, но не повече от 20-годишна възраст, за дете с трайно увреждане, установено от компетентните здравни органи. Месечните добавки за деца с увреждания, предвидени в чл. 2, ал. 3, т. 3 ЗСПД са различен вид семейни помощи по ЗСПД и тяхната подробна регламентация се съдържа в чл. 8д от същия закон. Разпоредбата на чл. 9, ал. 6 ЗСПД, на която се е позовал първоинстанционният съд се отнася именно за месечните добавки по чл. 8д, а не за месечните помощи по чл. 7 /включително за помощта за децата с трайни увреждания, условията за чието отпускане са предвидени в чл. 7, ал. 8 от закона/. Неправилно е съждението на първоинстанционния съд, че помощта по чл. 7, ал. 8 ЗСПД и добавката по чл. 8д ЗСПД са един и същи вид помощ. Въпреки че и двете представляват месечни семейни помощи и се предоставят на деца с трайни увреждания, те представляват два различни и отделни вида семейни помощи за деца. За децата с трайни увреждания семействата имат право и на двете помощи, при изпълнението на съответните изисквания за предоставянето им. С решение № 12921/30.10.2014 г. по адм. дело № 5993/2013 г на ВАС, трето отделение, оставено в сила с решение № 4379/21.04.2015 г. по адм. дело № 299/2015 г. на ВАС, петчленен състав, е отменен чл. 19, ал. 2 от Правилника за прилагане на Закона за семейните помощи за деца, който в последната си редакция /съгласно ДВ, бр. 95/2012 г./ е предвиждал, че месечните помощи за деца с трайни увреждания по чл. 7, ал. 8 ЗСПД се отпускат от началото на месеца, следващ месеца, през който е издадено експертното решение на ТЕЛК/НЕЛК, ако молба-декларацията е подадена в 3-месечен срок от датата на решението; когато молба-декларацията е подадена след този срок, месечните помощи се отпускат от началото на месеца, през който е подадена. В мотивите и на двете съдебни решения е посочено, че с разпоредбата са предвидени по-неблагоприятни условия относно началната дата на отпускане на помощта от тези, които са предвидени в закона за отпускане на помощта по чл. 8д. Направен е извода, че такова регламентиране е недопустимо предвид легитимните цели, които се преследват с отпускането на семейните помощи за дете с трайни увреждания. След отмяната на разпоредбата от подзаконовия нормативен акт не е последвало приемане на правна регламентация относно определяне на началната дата, от която се отпускат месечните помощи по чл. 7, ал. 8 ЗСПД за деца с трайни увреждания, в съответствие с мотивите на съдебните решения. Съгласно § 12 от преходните и заключителни разпоредби /ПЗР/ от Правилника за прилагане на Закона за семейните помощи за деца, същият е приет на основание § 8 от ПЗР на Закона за семейните помощи за деца. В последния е предвидено, че изпълнението на закона се възлага на Министерския съвет, който приема правилник за прилагането му в срок до три месеца от влизането в сила на закона. В чл. 1 ППЗСПД е посочено, че с този правилник се уреждат условията и редът за отпускане, изплащане/предоставяне в натура, изменение, спиране, възобновяване, възстановяване и прекратяване на семейните помощи. От съдържанието на § 8 ПЗР ЗСПД се налага извода, че законовата делегация е за издаването на подзаконов нормативен акт само за изпълнението на закона, а не и за първична правна регламентация на съдържанието на отделните видове семейни помощи за деца или за определяне на допълнителни условия за отпускане на семейните помощи, предвидени в закона. Периодът, през който семействата имат право на месечните семейни помощи по чл. 2, ал. 3 от закона /периодични месечни предоставяния на средства в пари или в натура/ е елемент от съдържанието на помощта. Доколкото началната дата, от която се отпуска съответната помощ поставя едната граница на периода на предоставяне на помощта, то тази дата също представлява елемент от съдържанието на помощта. За регламентирането на съдържанието на помощта, в частност - за определяне на периода, през който се предоставя съответната помощ, включително за определяне на началната дата, от която се отпуска помощта, не е предоставено нормотворческо правомощие на Министерския съвет, съгласно § 8 ПЗР ЗСПД, поради това е недопустимо този орган да създава първична регламентация на елементи от съдържанието на съответното право на семейна помощ. Този извод се потвърждава от факта, че самият законодател е регламентирал в отделни разпоредби на ЗСПД крайната дата, до която може да бъде предоставяна помощта, определена чрез посочване на датата на настъпване на определен правнорелевантен факт, като навършване на определена възраст на детето или завършване на средно образование /например, чл. 2, ал. 3, т. 1, вр. чл. 8, ал. 1 - до навършване на една година на детето, чл. 8, ал. 3 - до навършване на две години, когато детето е с трайни увреждания; чл. 2, ал. 3, т. 2, вр. чл. 7, ал. 1 - до завършване на средно образование, но не по-късно от навършване на 20-годишна възраст; чл. 8д, ал. 1, вр. чл. 2, ал. 3, т. 3 - до 18-годишна възраст и до завършване на средното образование, но не по-късно от 20-годишна възраст за месечните добавки за деца с трайни увреждания/. Освен това, законодателят е регламентирал, макар и не за всички видове нееднократни /месечни/ помощи, началната дата, от която се отпускат семейната помощи за деца /например, чл. 9, ал. 6, вр. чл. 8д/. Предвид горното, налага се извода, че относно началната дата, от която се отпуска семейната помощ за деца по чл. 2, ал. 3, т. 2 ЗСПД - месечни помощи за отглеждане на дете до завършване на средно образование, но не повече от 20-годишна възраст, регламентирана в чл. 7 ЗСПД, включително и за случаите, при които тази помощ се отпуска на дете с трайно увреждане по чл. 7, ал. 8 ЗСПД, липсва законова регламентация, както и законова делегация за подзаконова нормативна регламентация, тоест налице е празнота в закона. Тази празнота следва да се отстрани чрез прилагане на аналогия на закона, съгласно чл. 46, ал. 2 от Закона за нормативните актове, който предвижда, че когато нормативният акт е непълен, за неуредените от него случаи се прилагат разпоредбите, които се отнасят до подобни случаи, ако това отговаря на целта на акта; ако такива разпоредби липсват, отношенията се уреждат съобразно основните начала на правото на Р. Б.. Най-близката аналогия на закона е тази по чл. 9, ал. 8 ЗСПД, тъй като с тази разпоредба законово е регламентирана началната дата, от която се отпуска социалната помощ по чл. 2, ал. 3, т. 3 ЗСПД, регламентирана в чл. 8д от същия закон - месечна добавка за дете с трайни увреждания. Изводът, че се касае за подобни случаи се налага поради това, че и двете помощи са месечни - нееднократни помощи, които се предоставят през определен период от време, и двете помощи се дължат за отглеждане на дете с трайни увреждания, и двете помощи се предоставят до навършване на 18-годишна възраст или до завършване на средно образование, но не повече от 20-годишна възраст на детето. На следващо място, и в двата случая трайното увреждане на детето следва да е установено с акт на компетентните здравни органи, а това са органите на медицинската експертиза по чл. 103, ал. 4 и 5 от Закона за здравето - ТЕЛК и НЕЛК /Териториална експертна лекарска комисия и Национална експертна лекарска комисия/. В експертното решение на ТЕЛК/НЕЛК се установява дата на инвалидирането /моментът на настъпване на трайното увреждане/, който във всички случаи предхожда датата на освидетелстването и в този смисъл датата на издаване на експертното решение и датата на инвалидизирането никога не съвпадат, като в зависимост от конкретните обстоятелства двете дати могат значително да се разминават /в конкретния случай разликата е повече от 8 години, като датата на инвалидизирането е 4.03.2007 г., а датата на издаване на експертното решение на ТЕЛК е 26.06.2015 г./. Следователно, налице е подобност на случаите по смисъла на чл. 46, ал. 2 от Закона за нормативните актове. На следващо място, прилагането на аналогия на закона е допустимо, тъй като и двете помощи преследват една и съща цел - подпомагането на отглеждането на деца с трайни увреждания от родителите или от лицата, които полагат грижи за тях /изведена от чл. 1, ал. 2 ЗСПД/. В тази връзка следва да се отбележи, че при законовата регламентация на условията за отпускане на двете помощи законодателят несъмнено е отчел специфичните потребности на децата с трайни увреждания, които от своя страна обуславят необходимостта от допълнителни средства /парични или в натура/ на семействата за тяхното отглеждане и възпитание и именно отчитайки тази специфична нужда, законодателят е регламентирал по-облекчени условия за отпускане на съответната помощ и е съобразил началната дата на отпускане на помощта с датата на инвалидността /датата на настъпване на увреждането/, установена от компетентните органи по предвидения ред /с експертно решение на ТЕЛК/НЕЛК/. По изложените съображения, настоящият съдебен състав прави извода, че относно началната дата на отпускане на месечната помощ за отглеждане на дете до навършване на средно образование, но не повече от 20-годишна възраст, когато се отнася до дете с трайно увреждане, по аналогия е приложима разпоредбата на чл. 9, ал. 6 ЗСПД. За конкретния случай това означава, че помощна се отпуска за срока, определен в експертното решение на ТЕЛК, от 1-во число на месеца, през който е определена датата на инвалидността в решението, но не повече от три години назад, считано от месеца на издаване на решението, тъй като заявлението-декларация е подадено в тримесечен срок от датата на решението. Екпертното решение на ТЕЛК № 2202 от заседание № 099 от 26.06.2015 г., с което са установени вид и степен на увреждане 80% на детето Л. С. Т., е издадено на 26.06.2015 г. и месечната семейна помощ по чл. 7, ал. 8 ЗСПД за това дете се дължи за три години назад, считано от месеца на издаване на решението, или от 1.06.2012 г. Първоинстанционният съд е достигнал до същия краен извод по същество, макар и по различни съображения. Поради това, че крайният извод на съда е правилен, а спорът е изяснен от фактическа страна и не са налице други касационни основания за отмяна от посочените в чл. 218, ал. 2 АПК, следва обжалваното първоинстанционно решение да бъде оставено в сила. Разноски по делото не са претендирани, поради което съдът не се произнася по възлагането им. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, шесто отделение