Решение № 9821 от 17.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 4072/2017 г.

Решение № 9821 от 17.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 4072/2017 г., VI о., докладчик съдията Сибила Симеонова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 124 от Закона за държавния служител (ЗДСл.). Образувано е по касационна жалба на управителя на Националния осигурителен институт (НОИ) срещу решение № 864/15.02.2017 г., постановено по адм. дело № 11466/2016 г. по описа на Административен съд - С. град. П. в жалбата пороци въвеждат касационни основания по чл. 209, т. 3, предл. 1 и 3 АПК - неправилност на първоинстанционното съдебно решение поради нарушение на материалния закон и необоснованост. Иска се отмяна на обжалваното решение и вместо него постановяване на друго, с което да се отхвърли оспорването. Претендират се съдебни разноски, представляващи юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции. Ответникът - К. Г. Е., чрез процесуален представител, оспорва основателността на касационната жалба. Намира първоинстанционното решение за правилно и законосъобразно, поради което иска оставянето му в сила. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба. Развива съображения досежно липсата на касационни основания, налагащи отмяната на първоинстанционното решение, поради което счита, че същото следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд - шесто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 АПК, от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК, касационната жалба е основателна. С процесното решение, предмет на касационен контрол за законосъобразност, първоинстанционният съд отменя като материално незаконосъобразна заповед № 1016-40-1188 от 28.10.2016 г. на Управителя на НОИ, с която на К. Г. Е. на длъжност "държавен експерт по осигуряването", в отдел "Методология на отпускане на пенсиите", Дирекция "Пенсии" в ЦУ-НОИ е наложено дисциплинарно наказание "порицание" за извършените от същия дисциплинарни нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 3 и т. 5 от ЗДСл., изразяващи се в това, че на 26.08.2016 г. е изпратил "Обращение" (финансов термин, синоним на "Употреба") с несъгласието си със съдържанието на писмо № 1029-40-8370 от 26.08.2016 г., изготвено от директора на дирекция "Правна" до Надзорния съвет на НОИ, управителя на НОИ, директора на Н. С. С. и председателя на Камарата на следователите в България. Посочено е, че с изпращането на писмото са превишени служебните правомощия, както и не е спазена служебната йерархия. Допълнено е, че длъжността на държавния служител е експертна, а не ръководна /за да дава указания/ и пряк ръководител на лицето е Началник отдела, който е бил на работа към деня на изпращане на писмото и не е бил уведомен за съдействие предвид несъгласието на служителя с писмото на Дирекция "Правна". Посочено е наличие на нарушение на чл. 89, ал. 2, т. 3 от ЗДСл., който регламентира за дисциплинарно нарушение неспазването на кръга на служебните правомощия. Визирано е, че е нарушен и чл. 89, ал. 2, т. 5 от ЗДСл., свързан с неспазването на Кодекса за поведението на държавните служители, който в чл. 6 изисква да се спазва служебната йерархия. В заповедта е отразено, че на лицето са поискани обяснения, които са изслушани и отразени в протокол от 27.10.2016 г., в които служителят е посочил, че не спазва йерархията, поради липса на компетентност в ръководните лица. Конкретно е твърдял, че се е обърнал към Надзорния съвет /НС/, тъй като не е получил увереност от Управителя на НОИ, че ще освободи директора на Дирекция "Правна", поради некомпетентност. При постановяване на процесното решение, първоинстанционният съд приема, че в производството по издаването на заповедта не са допуснати процесуални нарушения, вкл. съществени такива, които да се отразят на правото на защита на лицето. Обосновава извод, че заповедта е мотивирана. Видно от обясненията на служителя, обективирани в описания протокол (л. 48-49 от делото) и изричните писмени такива (л. 50-52 от делото) - същият е бил наясно с вменените му нарушения, както и по отношение на тях е давал обосновани отговори /напр. защо е игнорирал служебната йерархия, както и защо не е излязъл извън кръга на служебните си задължения/. Решаващият съд извежда, че макар в поканата на управителя на НОИ до лицето за даване на обяснения да не е визирано изрично какви са дисциплинарните нарушения, то в същата се препраща към докладната записка на Гл. секретар, в която изрично са упоменати включително и протокола от заседанието на Надзорния съвет. Срещу всички тези факти - лицето е упражнило правото си на защита чрез предоставянето на обяснения вх. № 1029-40-8421#16/27.10.2016 г. По отношение приложението на материалния закон първоинстанционният съд намира жалбата на Енчев за основателна. Решаващият съд приема, че не се установява нито неспазване на кръга на служебните правомощия - нарушение на чл. 89, ал. 2, т. 3 от ЗДСл, нито неспазване на служебната йерархия - чл. 89, ал. 2, т. 5 от ЗДСл. вр. с чл. 6, ал. 1 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация /КПСДА/. От длъжностната характеристика - раздел V т. 1 и т. 5 - както и от чл. 7 от НКДА извежда, че лицето може да дава оценки, тъй като заема експертна длъжност. Не се споделя становището на ответника в първоинстанционното производство, изразено в акта, че само ръководителят на отдела може да изразява такива. В производство по проверка законосъобразността на първоинстанционното решение, Върховният административен съд намира, че касационната жалба е основателна. Атакуваният с нея съдебен акт е неправилен, тъй като страда от пороци, обуславящи наличието на касационните отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3, предл. 1 и 3 АПК. Процесното съдебно решение е постановено при неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. По делото не съществува спор относно релевантните факти. Безспорно е установено, че на 29.08.2016 г. с "Обращение" вх. № 1029-40-8421 до Надзорния съвет на НОИ, с копие до управителя на НОИ, до директора на Националната следствена служба и до председателя на Камарата на следователите в България, К. Е. уведомява адресатите му, че счита, че с писмо № 1029-40-8370/26.08.2016 г. на директора на дирекция "Правна" е извършена "демонстрация на груба професионална некомпетентност; незачитане на Вътрешните правила за документооборота и неуведомяване на всички, които участват в административния процес по преценка правото на пенсия". След провеждане на дисциплинарно производство, дисциплинарно наказващият орган приема извършеното деяние за нарушение по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 3 и т. 5 от ЗДСл във връзка с чл. 6 от КПСДО, изразяващо се в превишаване на служебните правомощия и неспазване на служебната йерархия, поради което на основание чл. 92 във вр. чл. 90, ал. 1, т. 2 ЗДСл налага на държавния служител К. Г. Е., заемащ длъжността "държавен експерт по осигуряването" в отдел "Методология по отпускане на пенсиите, дирекция "Пенсии", централно управление на НОИ дисциплинарно наказание "порицание". Спорен от правна страна е въпроса досежно материалната законосъобразност на оспорената заповед. Организацията на общоадминистративната деловодна дейност, документооборота и контрола по изпълнение на сроковете, включително начина и реда за изготвяне, съгласуване и подписване на становища, писма и отговори до физически, юридически лица и институции в Националния осигурителен институт (НОИ) са уредени във Вътрешни правила за организацията на деловодната дейност, документооборота и контрола по изпълнение на сроковете (ВПОДДДКИС) в НОИ. Приетите по делото Вътрешни правила са издадени на основание Правилника за организацията и дейността на НОИ, приет с Решение № 1.1 от Протокол № 7 от 14.06.2012 г. на Надзорния съвет на НОИ на основание чл. 36, ал. 1, т. 5 от Кодекса за социално осигуряване, в сила от 18.06.2012 г. и в съответствие с чл. 2, ал. 1 от Наредбата за вътрешния оборот на електронни документи и документи на хартиен носител в администрациите, обн. ДВ, бр. 48/23.05.2008 г., в сила от 13.06.2008 г. Съгласно чл. 1, ал. 2 от горните Вътрешни правила, същите са задължителни за всички административни звена в НОИ. Разпоредбата на чл. 12, ал. 1, т. 5 от ВПОДДДКИС изрично въвежда задължение за служителите при подготовката и създаването на документи да съгласуват съдържанието на проектите със съответните служители на ръководна длъжност. На основание чл. 51 от ВПОДДДКИС изготвянето на документите в НОИ се извършва под ръководството на ръководителя на съответното административно звено; на посочения на първо място в резолюцията служител, когато подготовката е възложена на няколко служителя, включително от различни дирекции; на ръководителя на работната група, когато подготовката на документите е възложена на работна група; на ръководителя на проверяващия екип. Нормата на чл. 56 ВПОДДДКИС установява компетентността на лицата относно документи, адресирани до Народното събрание, Администрацията на Президента, Министерски съвет, министерства и централни ведомства, съд, прокуратура както и кореспонденция с международни институции да се подписват от управителя на института, от подуправителя, от главния секретар или изрично упълномощено длъжностно лице, след писмено делегиране за това. Предвид гореизложеното, основателни са доводите на касатора досежно необоснованост на изводите на първоинстанционния съд, съобразно които се признава възможността на служителя да дава по конкретни запитвания отговори на физически и юридически лица и общо да дава становища по прилагането на закона. Видно от представената длъжностна характеристика за длъжност "държавен експерт по осигуряването" в Дирекция "Пенсии", отдел "Методология на отпускане на пенсиите", раздел V "Преки задължения", т. 6, на служителя е възложено да подготвя отговори на запитвания на физически и юридически лица. След подготвянето на проект на отговор, последният следва да бъде съгласуван и подписан от началника на отдела, както и от директора на дирекцията. Предвид гореизложеното основателни са доводите на касатора, че служителят на длъжност "държавен експерт" няма правомощия да "дава" становища и отговори, а да изготвя проекти на такива, които на основание чл. 12, ал. 1, т. 5 от ВПОДДДКИС се съгласуват със съответните служители на ръководна длъжност и се подписват от лицата по чл. 56 от правилата. Съобразно длъжностната характеристика, държавният експерт по осигуряването има двама ръководители - пряк (началник на отдел) и контролиращ (директор на дирекция). Към датата на "обращението" - 29.08.2016 г. е установено, че прекият ръководител е бил на работа, но несъгласие със становището на дирекция "Правна", както и въпросния документ не са обсъдени или съгласувани с него. Освен това, от протокола от срещата с дисциплинарно наказващия орган се установява, че служителят е заявил, че не спазва йерархична подчиненост поради липсата на достатъчна увереност в професионалната компетентност у ръководните нива. По отношение обръщението му към надзорния съвет на НОИ служителят обяснява, че то е породено от факта, че не е получил увереност от управителя, че ще предприеме конкретни действия по освобождаване на директора на дирекция "Правна" за проява на професионална некомпетентност, както и не е получил от него достатъчно доводи, оборващи правотата му. В писмените си обяснения К. Е. изразява мнение, че счита, че е спазил служебната йерархия, като е уведомил управителя с няколко писма по електронната поща. Видно от кореспонденцията по електронната поща на 26.08.2016 г., в 8, 41 часа, държавният служител е уведомил управителя, че в ДВ, бр. 62/09.08.2016 г. е публикуван Закон за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт. В отговор, изпратен на 26.08.2016 г., в 8, 51 часа, управителят е отговорил, че знае за промяната и е възложил на дирекция "Правна" да подготви коментар. Съотнасяйки установената фактическа обстановка към релевантната правна уредба, Върховният административен съд намира, че лицето с извършеното деяние е осъществило състава на констатираните дисциплинарни нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 3 и т. 5 от ЗДСл. във вр. чл. 6, ал. 1 от КПСДА - неспазване кръга на служебните правомощия и неспазване на служебната йерархия. В чл. 89, ал. 2 от ЗДСл. са изброени видовете нарушения на служебната дисциплина, при което едно деяние може да осъществява състава на няколко нарушения на служебната дисциплина, като тези обстоятелства следва да бъдат взети предвид при определяне на съответното наказание с оглед тежестта на извършените нарушения. В конкретния случай, административният орган прилага правилно материалния закон, като определя вида и размера на наказанието като взема предвид тежестта на нарушението, настъпилите от него последици, формата на вината, обстоятелствата, при които е извършено нарушението и цялостното служебно поведение на държавния служител, съгласно изискванията на чл. 91, ал. 1 от ЗДСл. Спазени са и сроковете по чл. 94, ал. 1 и ал. 3 от ЗДСл. При тези обстоятелства следва да се приеме, че правната квалификация на установените нарушения е правилна и оспорената заповед е материално законосъобразна. Други фактически основания, освен съдържащите се в хипотезиса на разпоредбата, административният орган няма задължение да излага. След като е издал оспорената заповед при наличие на фактическите обстоятелства, субсумиращи се в приложимата правна норма на чл. 89, ал. 2, т. 3 и т. 5 ЗДСл, същият е упражнил властническите си правомощия в рамките на предоставената му от закона оперативна самостоятелност, по целесъобразност и правилно е наложил дисциплинарно наказание по чл. 90, ал. 1, т. 2 от ЗДСл - "порицание". Не е налице превратно упражняване на дискреционната власт. По горните съображения Върховният административен съд намира, че оспорената пред първата инстанция заповед № 1016-40-1188 от 28.10.2016 г. на управителя на НОИ е издадена при спазване на материалноправните изисквания за законосъобразност, противно на отразеното в мотивите на проверявания съдебен акт, и не страда от други пороци по чл. 146 от АПК. При постановяване на решението си първоинстанционният съд е приложил неправилно материалния закон и правните му извод за незаконосъобразност на процесния акт на администрацията са необосновани, поради което и при наличие на касационните основания по чл. 209, т. 3, предл. 1 и 3 от АПК неправилното съдебно решение следва да се отмени. Доколкото спорът е изяснен от фактическа и правна страна и не се налага извършване на нови процесуални действия, вместо първоинстанционното решение следва да бъде постановено друго по съществото на спора, с което подадената първоначална жалба от К. Г. Е., следва да се отхвърли като неоснователна. Предвид изхода на спора и своевременно направеното искане за присъждане на разноски за двете инстанции от страна на касационния жалбоподател, на основание чл. 143, ал. 1 от АПК, във вр. с чл. 144 АПК във вр. с чл. 78, ал. 8 от ГПК в съответствие с чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредба за заплащането на правната помощ, К. Г. Е. следва да бъде осъден да заплати Националния осигурителен институт, със седалище гр. С. 1303, бул. "А. С." №...-64, съдебни разноски, представляващи юрисконсултско възнаграждение в общ размер на 200 лева (двеста лева), от които по 100 лева (сто лева) за всяка съдебна инстанция. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 2 и чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд - шесто отделение,