Решение № 6791 от 31.05.2017 г. на ВАС по адм. д. № 4445/2017 г.

Решение № 6791 от 31.05.2017 г. на ВАС по адм. д. № 4445/2017 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Аделина Ковачева Производството е по реда на чл. 208 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 АПК.

Образувано е по касационни жалби от министъра на околната среда и водите чрез юрисконсулт А. А. и от " [фирма]", регистрирано в съответствие със законите на щата Невада чрез адвокат И. Г. И. против решение № 1416 от 2.02.2017 година по адм. дело № 12813/2014 година на Върховния административен съд, трето отделение. С него по жалби, подадени от Фондация " [ЮЛ]", С. Щ. Н., В. Г. В., М. Ц. Х. и Е. Х. Д. е отменено, като незаконосъобразно решение № 28-ОС от 26.08.2014 година, допълнено с решение № 195 от 8.09.2014 година и преписката е върната за ново произнасяне съобразно тълкуването на закона, дадено от съда. Правят се възражения за процесуална недопустимост на решението, като подадено по процесуално недопустими жалби - касационно основание по смисъла на чл. 209, т. 2 АПК. При условията на алтернативност се правят и възражения за неправилно прилагане на материалния закон и необоснованост - отменително основание по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК.

Ответната страна Фондация " [ЮЛ]" със седалище в село Д., [община] изразява чрез процесуалния си представител - адвокат К. становище за неоснователност на касационната жалба.

Ответните страни - М. Ц. Х. и Е. Х. Д. изразяват също становище за неоснователност на касационната жалба.

Ответната страна С. Щ. Н. изразява становище за неоснователност на касационната жалба, но писмено чрез процесуалния си представител - адвокат Е. Г..

Ответната страна В. Г. В. не взема отношение.

Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационните жалби. Мотивира се, че решението е допустимо, като произнесено срещу подлежащ на оспорване административен акт. Приема за обосновани изводите на съда за задължителното изготвяне на екологична оценка на предложените планове.

Касационните жалби са подадени от надлежни страни в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и са процесуално допустими, а разгледани по същество са частично основателни само по отношение процесуалната недопустимост на жалбите, подадени от физическите лица.

Производството пред първоинстанционния съд е образувано по многобройни жалби, подадени от физически и юридически лица против решение № 28 - ОС/2014 година на министъра на околната среда и водите, допълнено с решение № 195 от 8.09.2014 година. С него е съгласуван цялостен работен проект за периода 2014-2019 година и годишен работен проект за 2014 година за търсене и проучване на нефт и природен газ в границите на Блок "...-11 В.". Прието е, че няма вероятност те да окажат значително отрицателно въздействие върху природни местообитания, видове растения, животни и птици и техните местообитания, предмет на опазване в защитени зони: BG0000154 "Е. Д.", BG0000130 "К. Д.", BG0002051 "Калиакра" и BG 0002115 "Б.". С протоколно определение от 18.02.2015 година и определение № 700 от 21.01.2016 година по делото, са оставени за разглеждане само жалбите, подадени от Фондация " [ЮЛ]", С. Щ. Н., В. Г. В., М. Ц. Х. и Е. Х. Д. Сдружението се позовава на наличие на отменителните основания по чл. 146, т. 3, 4 и 5 АПК, като счита, че са извършени редица нарушения на процесуални и материалноправни норми при издаване на административния акт. Останалите жалбоподатели са твърдели, че за съгласуване на проектите е необходимо извършване на екологична оценка.

За да приеме за допустима жалбата от сдружението с нестопанска цел, съдът е обсъдил предмета му на дейност и целите, които си поставя. Съобразил е, че макар да е учредено в частна полза, целите му да оказва съдействие за опазване и възстановяване на редки и застрашени, уязвими животински и растителни видове, както и да съдейства за опазване на българската природа обуславят наличие на правен интерес. З. целта е взел предвид характера на оспорения акт, засягащ условията на живот на включените в защитените зони местообитания и животински видове. Наличието на активна легитимация на физическите лица-жалбоподатели е обосновал с факта, че биологическото разнообразие е част от националното богатство и основен компонент на околната среда. Позовал се е на конституционната защита на правото на гражданите на благоприятна околна среда. По тези съображения е допуснал петте жалби до разглеждане по същество.

Съдът е изяснил спора от фактическа страна, като е приел в цялост административната преписка по издаване на решението и е допуснал комплексна съдебна експертиза. Тя е извършена от три вещи лица: геолог, специалист по химия и екология и специалист по биология и химия. Задачите, на които е отговорено са поставени от страните и служебно са допълнени и формулирани от съда. Въз основа на така събраните доказателства са изложени приетите за установени факти:

1. Решение № 718 от 4.10.2010 година на Министерския съвет за даване на разрешение на " [фирма]" - дружество, регистрирано по законите на щата Невада да извърши за своя сметка и на свой риск търсене и проучване на суров нефт и природен газ в Блок "...-11 В." с размер 397. 42 км и описаните координатни точки.

1. Сключен на 1.04.2014 година договор между дружеството и министъра на икономиката и енергетиката за търсене и прочуване на суров нефт и природен газ с предвидените в него работни задължения, включващи два етапа: етап по геоложка и геофизична работа и етап по оценяване и сондиране.

1. Подадено на 29.04.2014 година от титуляра на разрешението в качеството му на възложител на план за търсене и проучване на суров нефт и природен газ уведомление съгласно приложение № 1 към чл. 10 от Наредба за условията и реда за извършване на оценка за съвместимостта на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения с предмета и целите на опазване на защитените зони, обнародвана ДВ, бр. 73/2007 година (наричана в настоящото изложение Наредба за ОС). Към него са приложени: Цялостен работен проект за търсене и проучване на суров нефт и природен газ за периода на договора от 2014 до 2019 година (ЦРП); Годишен работен проект и бюджет (ГРП) за първата година (2014) и отделни части от сключения договор.

1. Издадено на 23.07.2014 година от министъра на околната среда и водите (МОСВ) писмо изх. № НСЗП-163 с три важни за спора заключения: първото е, че ЦРП не попада в обхвата на глава шеста от ЗООС и не е предмет на процедура по ОВОС или екологична оценка по реда на същия закон. Второто е, че ЦРП попада в обхвата на чл. 2, ал. 2 Наредбата за ОС. З. целта е посочено, че в границите на определения блок не попадат защитени територии по ЗЗТ, но попадат описаните четири защитени зони: BG0000154 "Е. Д.", определена за опазване на природните местообитания и дивата флора и фауна и включена в списъка с решение на МС № 802/2007 година; BG0000130 "К. Д.", определена за опазване на природните местообитания и дивата флора и фауна, включена в списъка на защитените зони с решение на МС № 122/2007 година; BG0002051 "Калиакра", определена за опазване на дивите птици, обявена със заповед от 21.08.2009 година, изменена през 2014 година и BG 0002115 "Б.", определена за опазване на дивите птици, обявена със заповед от 28.04.2014 година. Отчитайки местоположението и характера на дейностите, заложени в ЦРП, министърът е приел, че при реализацията му има вероятност за отрицателно въздействие върху предмета и целите на опазване на четирите защитени зони. Третото заключение е, че за ЦРП следва да се проведе процедура по реда на Г. втора от наредбата. Цитираната глава регулира правоотношенията при оценката за съвместимост на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения извън обхвата на ЗООС.

1. На 1.08.2014 година дружеството е подало същото уведомление. Единственото допълнение е, че на настоящия етап не се предвиждат конкретни дейности, попадащи в обхвата на ЗООС, тъй като инвеститорът все още няма изготвен геоложки модел и не е оценил въглеводородната перспективност на блока. След избора на местата за провеждане на полеви сеизмични проучвания и/или сондажни работи, ще бъдат изготвени конкретни работни планове и проекти, които ще бъдат внесени до МОСВ за преценка на провеждане на процедура по ОВОС или екологична оценка.

1. На 26.08.2014 година министърът е издал обжалваното решение № 29-ОС, с което на основание чл. 31, ал. 7 ЗБР и чл. 18, ал. 1 Наредбата за ОС е съгласувал ЦРП и ГРП по изложените четири групи мотиви и при формулираните в самостоятелен раздел шест условия.

1. Решението в частта му, в която са формулирани задължителните за спазване условия е допълнено с решение № 195 от 8.09.2014 година на МОСВ - допълнено е второто условие и е въведено ново седмо такова, свързано с прилагане на действащата забрана за прилагане на технологията хидравлично разбиване при проучване и/или добив на газ и нефт на територията на страната.

Въз основа на така установената фактическа обстановка, съдът е направил и правните си изводи. Първият от тях е, че търсенето и проучването на нефт и природен газ съгласно ЗПБ става въз основа на цялостни и годишни работни проекти, които са легално дефинирани в допълнителната разпоредба от този закон. Изискванията към съдържанието и обхвата им е предмет на специална уредба в Наредба за изискванията към обхвата и съдържанието на работните проекти за търсене и проучване или за проучване, добив и първична преработка на подземни богатства, за ликвидация и/или консервация на геологопроучвателните и на миннодобивните обекти и за рекултивация на засегнатите земи и за условията и реда за тяхното съгласуване (наричана в настоящото изложение Наредбата по чл. 85 ЗПБ). Съдът е посочил, че ЦРП трябва да съдържа информацията, описана в чл. 3 от тази наредба, в частност техническите и технологичните решения. Вторият правен извод е, че представеният от търговското дружество ЦРП не съдържа тези задължителни компоненти. Това е налагало административният орган да проведе предвидената в чл. 11 от Наредбата за ОС процедура по отстраняване на непълнотите и пропуските. Неизясняването на основни въпроси на цялостния работен проект, свързани с предвидените за използване технологии, липсата на подробна програма за сондажните промивки и тяхното съдържание са довели до постановяване на решение при непълна информация. Третият правен извод е, че оспореният административен акт не отговоря на изискванията за форма, предвидени в чл. 28, ал. 2 от наредбата, тъй като не съдържа мотиви. Изложените такива са преценени, като повърхностни и лишени от анализ на критериите за определяне степента на въздействие, формулирани в чл. 22 от нея.

Четвъртият правен извод е за материална незаконосъобразност на становището на МОСВ, че ЦРП не попада в обхвата на ЗООС. Съдът го е обосновал с факта, че съгласно нормата на чл. 48 ЗООС опазването и ползването на земните недра при търсенето и проучването на подземни богатства се извършва по реда на този закон и на Закона за подземните богатства. Доколкото цялостният работен проект очертава рамката за бъдещо развитие на инвестиционно предложение за проучвателни сондажи за нефт и газ, включени в приложение № 2 към чл. 93, ал. 1, т. 1 ЗООС – т. 2, б. "е", той попада в обхвата на чл. 85, ал. 1 от закона. Екологичната оценка за него е задължителна.

Последният правен извод за задължително провеждане на процедура по екологична оценка или оценка за въздействие върху околната среда е базиран на правилата на Наредба № 18/2000 година за условията и реда за съгласуване на годишни работни проекти за търсене и/или проучване, добив и първична обработка на подземни богатства, на проекти за ликвидация и/или проучване, добив и първична преработка на подземни богатства, на проекти за ликвидация и/или консервация на геологопроучвателни и на миннодобивни обекти и на техните изменения и допълнение (наричана в настоящото изложение Наредба № 18/2000 година), издадена от министъра на околната среда и водите. Съдът се е позовал на разпоредбата на чл. 3 от нея, постановяваща, че цялостните проекти за търсене и/или проучване подлежат на оценка на въздействието върху околната среда съгласно разпоредбите на ЗООС.

Последните две групи съображения са довели до правния извод, че незаконосъобразно е била проведена само процедура по реда на чл. 31а БЗР при игнориране на провеждането на екологична оценка или ОВОС по реда на ЗООС. Поради това и оспореното решение на МОСВ е незаконосъобразно и подлежи на отмяна и то изцяло, поради факта, че годишният работен проект за 2014 година не може да бъде оценен преди оценката на цялостния работен проект. По тези съображения обжалваният административен акт е отменен, като незаконосъобразен, а преписката е върната на министъра за ново разглеждане при спазване на указанията по тълкуване и прилагане на закона, дадени от съда. Присъдени са и разноски. Така постановеното решение е допустимо в частта му, в която е разгледана жалбата от фондацията и недопустимо в частта му, в която са разгледани по същество жалбите, подадени от М. Ц. Х., Е. Х. Д., С. Щ. Н. и В. Г. В..

В двете касационни жалби се твърди недопустимост на съдебното решение в резултат на липсата на активна процесуална легитимация на жалбоподателите. По отношение на Фондация " [ЮЛ]" се твърди, че не е носител на право да обжалва акта на МОСВ, тъй като е учредена в частна полза. Сочи се наличието на разнообразна практика по този въпрос, като жалбоподателят [фирма] ([фирма]) счита за доминиращи съдебните актове, в които понятието "засегната общественост" включва само юридическите лица с нестопанска цел, учредени в обществена полза. Доводът е неоснователен, тъй като не отчита международната и национална законодателна уредба в тази насока, а цитатите от отделни решения и определения на съдебни състави на Върховния административен съд са извън контекста на конкретните казуси, при решаването на които са постановени.

Понятията "общественост" и "засегната общественост" по смисъла на ЗООС са легално дефинирани в т. 24 и 25 от ДР, пар. 1 на закона. Съществуващите проблеми във връзка с тълкуването им са подробно формулирани, разгледани и разрешени в определение № 1182 от 4.02.2016 година на ВАС, седмо отделение. В него е посочено, че за да е налице право на достъп до правосъдие по смисъла на Орхуската конвенция за неправителствените организации - юридически лица с нестопанска цел, не е от значение дали са учредени в обществена или частна полза. Определящи са два фактора: от една страна правният им статус и предмет на дейност и от друга страна – предметът на регулиране чрез оспорения акт, за който се твърди, че нарушава разпоредби на националното законодателство, касаещо околната среда.

Приложен по отношение на Фондация " [ЮЛ]", тестът за наличие на правен интерес е успешен. Безспорно е, че актът на МОСВ, предмет на първоинстанционен контрол е относим към проблемите, свързани с опазване на околната среда, доколкото в процеса на издаването му, министърът е приел, че цялостният работен проект не попада в обхвата на глава шеста от ЗООС и не е предмет на процедура по ОВОС или екологична оценка по реда на същия закон. Данните по делото установяват наличието и на втория елемент, обуславящ правния интерес от оспорване. Съдът е взел предвид част от предмета на дейност, относима към създаването на посетителски центрове за размножаване и отглеждане на диви птици в Д. и на други значими места в България. Съобразил е и част от поставените цели, относими към опазване на биоразнообразието и българската природа. Към приетите за установени от него факти следва да се добави и съществуващата в интернет информация за реалната дейност, която фондацията осъществява за изпълнение на така поставените цели. Така на 12.10.2012 година е взето решение от Предприятие за управление на дейностите по опазване на околната среда за отпускане на безвъзмездна финансова помощ на Българо-американски проект за опазване и проследяване на миграцията на Червеногушите гъски. То е мотивирано с голямото значение за опазване на вида гъски и обстоятелството, че проектът е продължение и надграждане на постигнатите резултати от реализацията на приключилия първи етап. Налични са данни и за друг изпълняван и значим Българо-френски проект, финансиран изцяло от френското правителство и осъществяван от фондацията за оценяване и оценка на екосистемите в района на П. Д., както и установяване на адекватни форми за трайно управление и развитие на екотуризма. Трета общодостъпна информация показва, че част от пеликаните в резервата "С." са се настанили за гнездене върху изградена от фондацията платформа, чийто модел е заимстван от платформа в езеро в Гърция. Сдружението с нестопанска цел е и партньор на федерация на природозащитни сдружения – "[ЮЛ]". С изпълнението на двете изисквания по европейското и националното законодателство, страната доказва качеството си на заинтересована общественост и е надлежно легитимирана да обжалва издаденото от МОСВ решение.

Не така обаче стои въпросът с правния интерес на останалите жалбоподатели. В цитираното вече определение № 1182 от 4.02.2016 година е посочено, че за разлика от неправителствените организации - юридически лица с нестопанска цел, по отношение на които е презумиран правният интерес за достъпа до правосъдие, такава презумпция не съществува за физическите лица. Поради това те са задължени да установят такъв във всеки конкретен случай с оглед разпоредбите на вътрешното право. Съдът изрично е посочил, че нормите, които въвеждат презумпция, не могат да бъдат тълкувани разширително, а само стриктно, тъй като установяват изключение от общо установеното. Жалбоподателите в първоинстанционното производство обуславят правния си интерес единствено с конституционно защитеното им право в разпоредбата на чл. 55 Конституцията на Р. Б. да живеят в здравословна и благоприятна околна среда. В развилото се производство обаче те не са формулирали и не са доказали наличие на пряк и непосредствен правен интерес от оспорване на конкретния административен акт съгласно чл. 120, ал. 2 от Конституцията и чл. 147, ал. 1 АПК. В този смисъл е и формираната съдебна практика. Така в определение № 7892 от 6.06.2011 година по адм. дело № 7010/2011 година на ВАС, петчленен състав е посочено, че правният интерес трябва да е личен и пряк, което означава, че със самата отмяна на оспорения административен акт ще се отстрани настъпващата или настъпилата щета от неговото изпълнение и то конкретно за жалбоподателя. Жалбоподателите дори нямат конкретни твърдения в тази насока. Поради това жалбите им са били процесуално недопустими и не са подлежали на разглеждане по същество. Като ги е разгледал, съдът е постановил в тази му част недопустимо решение, което следва да се обезсили, а образуваното въз основа на четирите жалби съдебно производство се прекрати.

По подадената от фондацията жалба, то е процесуално допустимо и по отношение на него не е налице касационното основание по чл. 209, т. 2 АПК. Същото е правилно в допустимата му част, но само като краен резултат.

1. Основателни са възраженията в касационните жалби за необоснованост на извода на първоинстанционния съд за непълнота на представения цялостен работен проект. В тази връзка следва на първо място да се посочи, че регулирането на правоотношенията, породени от решение за предоставяне на разрешение за търсене и проучване и сключения въз основа на него договор е извършено на законово ниво в Закона за подземните богатства. Докато нормата на чл. 82 от него императивно обвързва търсенето и проучването с изготвяне на цялостен и годишни работни проекти след съгласуване от министъра на енергетиката, то изискванията към тях в обобщен вид са формулирани в чл. 83. Това е наложило делегиране на компетентност на Министерския съвет да определи конкретните изисквания към обхвата и съдържанието на проектите, ведно с условията и реда за съгласуването им с компетентните органи с подзаконов нормативен акт. Това е Наредба за изискванията към обхвата и съдържанието на работните проекти за търсене и проучване или за проучване, добив и първична преработка на подземни богатства, за ликвидация и/или консервация на геологопроучвателните и на миннодобивните обекти и за рекултивация на засегнатите земи и за условията и реда за тяхното съгласуване (наричана в настоящото изложение Наредбата по чл. 85 ЗПБ). Тя е приета с ПМС № 248 от 25.10.2. 13 година от Министерския съвет и е в сила от 1.11.2013 година, като в пар. 1 от нейните ПЗР е посочено, че се приема на основание чл. 85 ЗПБ. При така съществуващата подзаконова регламентация, правните изводи на тричленния съдебен състав за допуснато нарушение на чл. 3 от Наредба № 18/2000 година за условията и реда за съгласуване на годишни работни проекти за търсене и/или проучване, добив и първична обработка на подземни богатства, на проекти за ликвидация и/или проучване, добив и първична преработка на подземни богатства, на проекти за ликвидация и/или консервация на геологопроучвателни и на миннодобивни обекти и на техните изменения и допълнение е материално незаконосъобразен, тъй като с приемането на Наредбата по чл. 85 ЗПБ, предходната такава от 2000 година е престанала да действа. Тя е издадена от министъра на околната среда и водите въз основа на предоставена му законова делегация с предходна редакция на чл. 85 ЗПБ, обн. ДВ, брой 23/1999 година. С изменението на чл. 85, обн. ДВ, бр. 70/2008 година и приемането на Наредбата с ПМС от 2013 година, предходната такава е загубила действието си и не се прилага при уреждане на правоотношенията, които са в предметния й обхват.

На второ място, първоинстанционният съд е приел непълнота на ЦРП, доколкото той не съдържа техническите и технологичните решения, които ще се приложат от инвеститора, както и мерките за опазване на околната среда. Този извод на съда е необоснован, тъй като не съдържа фактически анализ, както на съдържащия се в преписката ЦРБ, така и на заключението на комплексната експертиза. Освен това противоречи на материалния закон, тъй като по никакъв начин не изследва съдържанието му с оглед изискванията към обхвата и съдържанието, формулирани в раздел І от глава втора със съпътстващото я приложение № 1 от Наредбата по чл. 85 ЗПБ. Понятието "цялостен работен проект" е законово дефинирано в пар. 1, т. 32 от ДР на ЗПБ, която дефиниция е преповторена в мотивите на съдебното решение. Тя съответно е залегнала, както в разпоредбата на чл. 83, ал. 1 ЗПБ, така и в чл. 3, ал. 2 от съответната наредба. Конкретиката в цялата тази материя обаче е представена в чл. 5, ал. 2 от нея, където е въведено задължение към възложителите на проекта да оформят текстовата част към ЦРП и ГРП съгласно приложение № 1. Г. трета от него изисква описание на методическия комплекс на търсещо-проучвателните работи. (Легална дефиниция на самото понятие "проучвателни операции" е дадена в пар. 1, т. 25 ДР на ЗПБ.) В този комплекс са включени видовете търсещи и проучвателни работи; целите; полевите методики и техническите средства (раздел ІV от глава трета на Приложение № 1 е относима само към ГРП). В глава четвърта следва да са описани мероприятията по опазване и възстановяване на компонентите на околната среда. Тази изискуема информация е основата, въз основа на която следва да се извърши преценка за съответствие на обхвата и съдържанието на представения ЦРП с въведените изисквания в Наредбата по чл. 85 ЗПБ.

Преценен от тази гледна точка, представеният такъв от [фирма] покрива нормативните изисквания. В ЦРП се съдържа обособена глава трета "Методически комплекс на търсещо-проучвателните работи с представени информация по всички посочени в Приложение № 1 към чл. 5, ал. 2 от Наредбата по чл. 85 ЗПБ раздели. Раздел 1 - "Видове търсещи и проучвателни работи" специално съдържа т. 3.1.3, посветена на сондирането и то в три насоки: Първата е повторното отваряне на сондаж В. 1; втората е повторно отваряне на съществуващи сондажи; третата е сондиране на нови сондажи. Без да се преповтаря съдържанието на плана, следва да се отбележи, че за всяка една от групите сондажи се съдържат предварителни данни за технически и технологични решения, като по отношение на повторното отваряне на съществуващите сондажи, те са онагледени в табличен вид. Неоснователно е възражението на първоинстанционните жалбоподатели, че не било показано как точно ще се извършат планираните нови 10 км. сондажи. В ЦРП е залегнала принципната технология - в прокарания първи сондаж да се извлече ядка и други данни от каротажа. По описаните причини е планирано използване на ядково сондиране в сондажния ствол. Получените резултати ще обусловят решението относно следващите сондажи, дали да са хоризонтални, диагонални или вертикални. В изпълнение на изискванията към ЦРП в него е залегнала Г. 3. Раздел ІІІ - Полеви методи и технически средства. В тях отново е разгледан, но вече от друг аспект сондажният етап с отделните му компоненти: Провеждане на нови сондажи и влизане в съществуващи сондажи; Сондажна площадка; Сондажни течности; Циментиране; Избягване на замърсяването на хоризонтите с прясна вода; Сондажен контрол и противофонтанни превентори; Отвеждане на сондажните води; Каротаж; Изследвания на скоростите; Тестване на сондажа и Завършване на сондирането. ЦРП съдържа още обемното и финансово изражение на инвестициите. А глава четвърта от него описва предвидените мероприятия за опазване и възстановяване на компонентите на околната среда. Самостоятелно са разгледани: шум; вода; земни недра; почви; въздух.

Изследването на тези въпроси в преобладаващата си част е от правен характер. А в останалата част, изискваща специални знания е налице експертиза, изготвена от специалисти в областта на химията, екологията и биологията. Тяхното заключение, което не е оспорено от страните и е прието, като доказателство, също установява съответствие на ЦРП със законовите изисквания. Доколкото е възникнал спор във връзка със състава на сондажните промивки, то вещите лица са изготвили в тази връзка отговор на въпрос № 5. В него са разгледани четирите възможни алтернативи на разпореждане с добитата вода. А окончателно избраният метод ще бъде предмет на описание в съответния годишен работен проект за годината, през която ще бъде използван. Вещите лица изрично са посочили, че В ЦРП са описани причините, налагащи използване на сондажни промивки и целените резултати от използването им - стр. 13 от заключението, което е безпредметно да се преписва отново в мотивите на решението. Още повече, че допълнителни данни в тази насока са развити и в отговора на въпрос № 6 на стр. 14 и 15 от заключението, а са дадени и при изслушването на експертите в съдебното заседание на 2.11.2016 година. Същите проблеми са обект и на изследване в разработването на експертите на допълнителни въпроси № 1, 2 и 3, поставени от съда. Обобщеният извод е, че ако сондажните промивки и отпадните води се третират по описаните начини, те не би трябвало да окажат вредно въздействие върху околната среда. А конкретното описание на състава на промивките е предмет на определяне в проекта на сондажа, предвиден в съответния ГРП.

Съдът не е извършил необходимия анализ на доказателствата по делото, поради което изводът му за непълнота на ЦРП е напълно необоснован. Цялостният работен проект отговаря на всички нормативни изисквания за обхват и съдържание, поради което е годен да бъде обект на приложимата съгласувателна процедура.

1. Основателни са възраженията в касационните жалби и за незаконосъобразност на извода на съда за несъответствие на оспорения административен акт с изискванията за форма, предвидени в чл. 28, ал. 2 и преценка на критериите по чл. 22 от Наредбата за ОС. В тази връзка касационната инстанция взе предвид следните обстоятелства:

В хода на административната преписка, МОСВ е приел на първо място, че предложените работни проекти не попадат в обхвата на глава шеста от ЗООС, поради което дължи преценка само за съответствие с нормативните изисквания, защитаващи биоразнообразието и е необходима оценка по реда на чл. 31, ал. 5 ЗБР с прилагането на процедурата по Наредбата за ОС. П. се е на чл. 2, ал. 1, т. 2 от нея. В тази връзка в оспореното решение, МОСВ е направил втория решаващ извод за липса на вероятност плановете да окажат значително отрицателно въздействие върху защитените зони, което е предпоставило прилагане на чл. 31, ал. 7 от закона.

Първата дължима от министъра проверка, уредена в нормата на чл. 12 от наредбата е тази за допустимостта на проектите спрямо режима на дейностите в защитените зони, определен със заповедите по обявяването им. Тя е направена в издадения административен акт, без обаче да са изследвани въпросите по чл. 12, ал. 5. В същото време от съдържанието на ЦРП е видно, че такова водовземане ще се наложи в хода на изпълнение на сондажните работи през последните две години от реализиране на дейностите по търсене и проучване.

При установяване на допустимостта на плановете, следващата стъпка е тази по чл. 15, ал. 1 от наредбата – преценка на вероятната степен на въздействие на плановете върху конкретните местообитания предмет на опазване в защитените зони. Тази преценка съласно правилото на чл. 15, ал. 2 се основава на критериите по чл. 16. Тя се съдържа в обжалваното решение. Въз основа на нея министърът е приел, че проектите няма вероятност да окажат значително отрицателно въздействие върху защитените зони. По тези съображения ги е съгласувал в хипотезата на чл. 18, ал. 1 от подзаконовия нормативен акт. Правилността на изводите му за липса на вероятност от значително отрицателно въздействие върху защитените зони напълно се потвърждава от заключението на комплексната експертиза - подробните отговори на въпроси № 7, 8, 9, 10 и 11 (стр. 15-21 от заключението). Обобщеният извод на вещите лица е, че терминът "значително въздействие" се основава на специфични характеристики и екологични условия в защитените зони и означава съществена промяна върху флората и фауната в определена местност. В конкретния случай при реализирането на предвидените геолого-проучвателни дейности, заложени в ЦРП и ГРП за 2014 година няма вероятност за значително въздействие върху тях.

При тези данни по административната преписка и по делото, напълно неоснователно съдът се е е позовавал на разпоредбите на чл. 22 и чл. 28, съдържащи се в раздели ІV и V от наредбата. Те са приложими само в хипотезата чл. 20 от нея – т. е. в случаите, при които се установи вероятност проектите да окажат значително отрицателно въздействие върху защитените зони, какъвто настоящият не е.

1. Третата група касационни възражения касае правните изводи на съда относно попадането на представения от корпорацията цялостен работен проект в обхвата на глава шеста от ЗООС. Това са и най-съществените въпроси за правилното решаване на възникналия спор между инвеститора и засегнатата общественост. Тези въпроси са останали изцяло извън обхвата на обсъждане и мотивировка от страна на министъра, доколкото в издаденото от него писмо изх. № НСЗП-163 от 23.07.2014 година по уведомлението от [фирма] е налице само констатация, че ЦРП не попада в обхвата на глава шеста от ЗООС и не е предмет на процедура по ОВОС или екологична оценка по реда на същия закон.

Ето защо съдът е задължен да провери доколко е обоснован този извод на административния орган, който е обусловил вида и хода на цялата съгласувателна процедура, съответно на окончателния акт. Това на свой ред изисква анализ на глава шеста от закона и съответния подзаконов нормативен акт.

В разпоредбата на чл. 81, ал. 1 ЗООС са посочени два вида актове, които подлежат на един от двата вида оценки. Единият от тях е този по т. 2 - инвестиционни предложения за строителство, дейности и технологии съгласно приложения № 1 и 2 от закона. В този смисъл съдът е приел, че се касае за инвестиционно предложение, попадащо в обхвата на приложение № 2, т. 2, б. "е". В същото време е изложил мотиви за задължителност на оценка по чл. 85, ал. 1 от закона. Тя обаче касае другата законова хипотеза – тази по чл. 81, ал. 1, т. 1 – планове и прогнози в процес на изготвяне или ободряване от централни органи.

За да се отговори на въпроса, в коя от двете хипотези подада предложението от [фирма] за съгласуване работни проекти – цялостен и годишен, следва да се съобразят законовите дефиниции на двете понятия, дадени в ДР, пар. 1 от ЗООС. Съгласно т. 22 от него "Планове и програми" са планове, програми, стратегии и други подобни документи, които се изискват от законови, нормативни или административни разпоредби и са предмет на подготовка и/или приемане от публичен орган на национално..... равнище. На свой ред в т. 17 от разпоредбата при условията на алтернативност са определени две форми на понятието "Инвестиционно предложение". Първата по б. "а" е предложение за извършване на строителни работи или изграждане на инсталации или схеми. Второто по б. "б" е друга намеса в естествената околна среда и ландшафта, включително добив на полезни изкопаеми. Отнесено към Приложение № 2 към чл. 93, ал. 1, т. 1 ЗООС – т. 2, б. "е" инвестиционно предложение са всички проучвателни сондажи за нефт и газ. В двата представени работни проекта не се съдържат конкретни инвеститорски предложения за проучвателни сондажи, тъй като такива ще бъдат изготвени във втория етап на дейността по търсене и проучване на нефт и газ – през последните две години от петгодишния му срок на действие. Ето защо ЦРП и ГРП за първата година категорично не попадат в обхвата на чл. 81, ал. 1, т. 2, съответно раздел ІІІ от глава шеста на ЗООС и не подлежат на оценка на въздействие върху околната среда.

Те следва да бъдат анализирани с оглед характера им на планове и програми, подлежащи на екологична оценка. Видно от характера и същността на цялостния работен проект, той отговаря на белезите, определени в т. 22 т ДР на ЗООС. Съгласно правилата на чл. 82, ал. 1 ЗПБ е задължителен при търсенето и проучването на подземни богатства и подлежи на задължителни съгласувателни процедури от министъра на енергетиката. Същевременно от разпоредбата на чл. 8, ал. 2 от Наредбата по чл. 85 ЗПБ е видно, че титулярите трябва с внасянето за съгласуване на цялостния работен проект да приложат и влязъл в сила акт съгласно нормативната уредба по опазване на околната среда. Ето защо е неправилно тълкуването на разпоредбата на т. 22 от касационния жалбоподател [фирма], че се касае само за планове и програми, изготвяни от публични органи. То се опровергава и от легалната дефиниция по т. 21 от ДР на ЗООС на "възложител на план или програма", включваща наред с органите и лицата, оправомощени да възложат изготвянето на плана или програмата. В случая се касае не за план, а за проект, който попада в категорията " и други подобни документи" по т. 22 от ДР. Всичко това показва, че ЦРП попада в обхвата на глава шеста от ЗООС и на наредбата по чл. 90 от него, каквато е Наредбата за условията и реда за извършване на екологична оценка на планове и програми в приложимата й редакция от 30.11.2012 година, действала към момента на подаване на уведомлението (наричана в настоящото изложение Наредбата по чл. 90 ЗООС). Направеният обратен извод от МОСВ в писмото му до инвеститора е не само немотивиран, но и противоречащ на материалния закон.

Последният въпрос, на който следва да се отговори е по коя от двете самостоятелни и различни по същността си хипотези по чл. 2 от наредбата в приложимата й редакция следва да се процедира. Коментирайки задължителността на извършване на екологична оценка по чл. 85, ал. 1 ЗООС, съдът не е съобразил текста на чл. 2 от нея към момента на подаване на уведомлението, което прави решението в тази му част материално незаконосъобразно.

Видно от цитираната разпоредба на чл. 2, ал. 1, т. 1 от наредбата – обн. ДВ. бр. 94/2012 година, извършването на екологична оценка на плановете и програмите е задължително при наличието на две кумулативни предпоставки: първата е да се изискват по чл. 85, ал. 13 ООС, а втората е да са включени в приложение № 1. Касае се за приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от наредбата. В него никъде не са включени плановете за търсене и проучване на подземни богатства. В т. 8 от него се сочи добивът на такива, което е различна дейност от търсенето и проучването им. При липсата на една от двете нормативни предпоставки, ЦРП не попада в обхвата на чл. 2, ал. 1 от наредбата, съответно извършването на екологична оценка за него не е задължително.

Видно от данните по преписката и комплексната експертиза, цялостния работен проект е извън приложения № 1 и № 2 от наредбата. В същото време обаче в него се съдържа рамка за бъдещо развитие на инвестиционно предложение по чл. 93, ал. 1, т. 1 ЗООС – това е бъдещото инвестиционно предложение по т. 2, б. "е" от Приложение № 2 към закона за проучвателни сондажи за нефт и газ. Ето защо по отношение на него следва да се приложи разпоредбата на чл. 2, ал. 2, т. 3 от Наредбата по чл. 90 от ЗООС, като се прецени необходимостта от екологична оценка по реда на глава втора от подзаконовия нормативен акт в приложимата му редакция. Като не е извършил такава преценка, министърът е допуснал нарушение на закона, което пряко е рефлектирало до степен на незаконосъобразност на обжалваното решение по чл. 18 от Наредбата за ОС.

Н. са възраженията на касационните жалбоподатели, че подобни оценки ще се извършват при съгласуване на следващите годишни работни проекти, предвиждащи инвестиционните дейности във връзка със сондажите за проучване на нефт и газ. Те ще съставляват отделни проекти, които на свой ред съобразно съдържанието им ще бъдат преценявани в коя хипотеза от ЗООС попадат. В настоящия случай на преценка дали е необходимо да се извърши екологична оценка подлежи цялостният работен проект. А съгласуването му е предпоставка за съгласуване и на конкретния работен проект за 2014 година.

По така изложените съображения крайният извод на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на решението на МОСВ № 28-ОС е правилен. Съдебният акт следва да се остави в сила в допустимата му част, но като се имат предвид мотивите в настоящото решение, даващи конкретни указания по тълкуване и прилагане на закона.

Искане за присъждане на разноски в касационното и първоинстанционното производство е направено само от адвокат Е. М. Г., като процесуален представител на С. Щ. Н.. Неговата жалба обаче е била процесуално недопустима, поради което той няма право на разноски и искането му следва да се остави без уважение, като неоснователно.

Водим от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2 и ал. 3 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия