Решение № 13881 от 17.10.2019 г. на ВАС по адм. д. № 2857/2019 г.

Решение № 13881 от 17.10.2019 г. на ВАС по адм. д. № 2857/2019 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Мирослава Георгиева Производството е по чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на И. Крумов от [населено място], чрез адв. Казанджиева срещу решение № 14400/22.11.2018 година на тричленен състав на Върховния административен съд по адм. д. № 12126/2017 година, с което е отхвърлена жалбата му срещу заповед № 8121 К – 5997/14.07.2017 година на министъра на вътрешните работи. Прави възражения за неправилност на обжалвания съдебен акт поради допуснати съществени процесуални нарушения, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. Твърди, че като не е обсъдил детайлно възраженията на жалбоподателя, както и като не е установил действителната фактическа обстановка по спора, първоинстанционният съд е допуснал съществени процесуални нарушения. Обжалваната заповед № 8121 К-5997/14.07.2017 г. на министъра на вътрешните работи, с която е прекратено служебното му правоотношение на основание чл. 226, ал. 1, т. 6 от Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР) била нищожен административен акт. Като отхвърлил жалбата срещу заповедта тричленният състав на ВАС постановил материално незаконосъобразно решение. Заповедта не съдържала нормативно установеното съдържание, а бланкетни и недаващи яснота текстове. Г-н Крумов отрича да му е предлагана "равностойна" на заеманата от него длъжност. Твърди, че както разпоредбата на чл. 232 от Закона за министерство на вътрешните работи (ЗМВР), така и тази на чл. 226, ал. 1, т. 6 ЗМВР следвало да се приложат в редакцията им преди изменението от м. декември 2017 година. Неправилно съдът приел, че предложената му длъжност "полицейски инспектор VI степен в група "Териториална полиция" в сектор "Охранителна полиция" към Районно управление Хасково при ОДМВР Хасково е равностойна на упражняваната от него като "разузнавач VI степен в сектор "Криминална полиция" към РУ Хасково при ОДМВР Хасково. В ОДМВР гр. Хасково имало вакантни длъжности за "разузнавач VI - V степен", каквато г-н Крумов намира, че следва да му бъде предложена. Отрича законосъобразното позоваване от страна на първоинстанционния съд на чл. 7, ал. 6 вр. ал. 1, т. 5 от НАРЕДБА № 8121 з-310 от 17.07.2014 г. за преназначаване на държавните служители в Министерството на вътрешните работи, които твърди да противоречат на ЗМВР. Прави искане за отмяна на обжалваното съдебно решение и постановяване на друго, с което да се отмени обжалваната заповед № 8121 К – 5997/14.07.2017 година на министъра на вътрешните работи, а при условията на евентуалност, моли делото да бъде върнато на друг тричленен състав на ВАС за ново разглеждане. Претендира разноски по делото. Ответникът по касационната жалба, министърът на вътрешните работи, чрез юрк. Табакова и в писмени бележки на л. 36 по делото, оспорва същата като неоснователна. Твърди, че мотиви, послужили за издаване на обжалваната заповед били подробно изложени в предложение рег. № 272 р-12667/20.06.2017 година на директора на ОДМВР гр. Хасково. В обжалваната заповед № 8121 К – 5997/14.07.2017 година на министъра на вътрешните работи било изрично посочено, че същата е издадена на основание чл. 226, ал. 1, т. 6 ЗМВР и предложение рег. № 272 р-12667/20.06.2017 година на директора на ОДМВР гр. Хасково. Като се позовава на Тълкувателно решение № 16/30.03.1975 година на ОСГК на ВС, ответникът твърди законосъобразност на обжалваната заповед, чиито мотиви се съдържали в предхождащ издаването й акт, който бил посочен в обжалвания. Претендира спазване на процедурата по издаване на заповедта, както и осъществяване на фактическия състав на разпоредбата на чл. 226, ал. 1, т. 6 във връзка с чл. 232 ЗМВР. На г-н Крумов била предложена друга "равностойна" длъжност, която той не приел, поради което и била издадена заповедта с посоченото правно основание. Прави искане за отхвърляне на касационната жалба като неоснователна. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, петчленният съдебен състав на Върховния административен съд намира същата за подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от страна с правен интерес. Производството пред тричленния състав на Върховния административен съд е образувано по жалба на И. Крумов срещу заповед № 8121 К – 5997/14.07.2017 година на министъра на вътрешните работи. Въз основа на правилния си извод за допустимост на жалбата, съдебният състав е насрочил делото в открито съдебно заседание, за което страните са редовно призовани, като е разгледал спора по същество. Първоинстанционният съд е събрал относими, допустими и необходими за изясняване на фактическата обстановка доказателства, въз основа на анализ на които и при приложение на относимите правни норми е обосновал законосъобразност на обжалваната заповед на всички основания по чл. 146 АПК. Обжалваното решение е валидно и допустимо. Фактическата обстановка по спора, така както е установена от първоинстанционния съд съответства на анализа на приетите доказателствени средства в процеса: На л. 17 по адм. д. № 12126/2017 година по описа на ВАС е приложено и прието като доказателство влязло в сила на 03.05.2017 г. решение № 2653/06.03.2017 г., постановено по адм. д. № 575/2016 г. по описа на Върховния административен съд. С решението е отменена Заповед № 8121 К-4677/25.11.2015 г. на министъра на вътрешните работи, с която е прекратено служебното правоотношение с МВР на И. Крумов. С молба вх. № 272000-6545/15.05.2017 г. (л. 16 по адм. д. № 12126/2017 година по описа на ВАС) И. Крумов е заявил, че се явява на служба и желае да бъде възстановен на длъжността, от която е бил уволнен. Според справка рег. № 272 р-11114/02.06.2017 г. (л. 19 по адм. д. № 12126/2017 година по описа на ВАС), подписана от началника на сектор КАПОЧР последната заемана от И. Крумов длъжност е разузнавач VI степен в група "Противодействие на криминалната престъпност"- запад на сектор "Криминална полиция" към Районно управление - Хасково при ОДМВР - Хасково. Това обстоятелство се установява и от кадрова справка рег. № 272 р-2012/29.01.2018 г. (л. 68 по адм. д. № 12126/2017 година по описа на ВАС) и от заключението на вещото лице, чието заключение е прието като доказателство по делото. Според цитираната справка, изготвена от началник сектор КАПОЧР длъжността, заемана от И. Крумов преди прекратяване на служебното му правоотношение, не е вакантна, а е посочена като свободна за заемане и равностойна, съгласно класификатора на длъжностите в МВР, длъжността на полицейски инспектор VI-V степен в група "Териториална полиция" на сектор "Охранителна полиция" на Районно управление – Хасково. Видно от протокол рег. № 252 р-11298/05.06.2017 г. (л. 55 по адм. д. № 12126/2017 година по описа на ВАС) на И. Крумов към 05.06.2017 година е предложена длъжността полицейски инспектор VI-V степен в група "Териториална полиция" на сектор "Охранителна полиция" на Районно управление – Хасково. Протоколът е подписан от директор ОДМВР гр. Хасково и И. Крумов, като последният собственоръчно е изписал под текста на протокола, че приема предложената му длъжност полицейски инспектор VI степен в група "Териториална полиция" на сектор "Охранителна полиция" на Районно управление – Хасково. Със Заповед № 2 Н2 з-1186/06.06.2017 г. на директора на ОДМВР-Хасково (л. 56 по адм. д. № 12126/2017 година по описа на ВАС) И. Крумов е възстановен на служба и преназначен от длъжността разузнавач VI степен в група "Противодействие на криминалната престъпност" - запад на сектор "Криминална полиция" към Районно управление–Хасково при ОДМВР-Хасково на длъжността полицейски инспектор VI степен в група "Териториална полиция" в сектор "Охранителна полиция" към Районно управление – Хасково на ОДМВР-Хасково. Видно от приложеното копие на л. 21 по делото обаче г-н Крумов след текста по заповедта ръкописно с дата 19.06.2017 г. е заявил, че отказва да заеме длъжността полицейски инспектор VI степен в група "Териториална полиция" в сектор "Охранителна полиция" към Районно управление – Хасково на ОДМВР-Хасково. За отказа е съставен нарочен протокол рег. № 272 р-12535/19.06.2017 г. (л. 67 по адм. д. № 12126/2017 година по описа на ВАС), подписан с посочване на три имена и длъжностите от двама служители. С предложение УРИ-272 р-12667/20.06.2017 г. (л. 58 по адм. д. № 12126/2017 година по описа на ВАС) директорът на ОДМВР-Хасково е предложил на министъра на вътрешните работи да прекрати служебното правоотношение на И. Крумов, защото служителят е отказал да подпише Акт за встъпване в длъжността, на която е възстановен. Предложението съдържа в хронологичен вид относимите към спора факти за периода от решението на Върховния административен съд по адм. д. № 575/2016 г., с което е отменена Заповед № 8121 К-4677/25.11.2015 г. на министъра на вътрешните работи до датата на подписването му – 20.06.2017 година. Въз основа на изписаните факти директор ОДМВР гр. Хасково прави извод за приложимост на чл. 226, ал. 1, т. 6 ЗМВР и отправя предложение на министъра на вътрешните работи да прекрати служебното правоотношение на служителя Крумов поради отказ на същия да заеме предложената му равностойна длъжност. С обжалваната заповед № 8121 К-5997/14.07.2017 г. на министъра на вътрешните работи на основание чл. 226, ал. 1, т. 6 от ЗМВР и въз основа на предложение рег. № 272 р-12667/20.06.2017 г. е прекратено служебното правоотношение на инспектор комисар И. Крумов – разузнавач VI степен към Районно управление – Хасково при Областна дирекция на МВР-Хасково. По делото е прието като доказателство заключение на извършена съдебна експертиза, която е проследила какви са изискванията за ранг, професионален опит, образование и др. специфични за длъжността разузнавач VI степен в група "Противодействие на криминалната престъпност"-запад на сектор "Криминална полиция" към Районно управление–Хасково при ОДМВР-Хасково (заемана от И. Крумов преди прекратяване на служебното му правоотношение) и за длъжността полицейски инспектор VI степен в група "Териториална полиция" в сектор "Охранителна полиция" към Районно управление – Хасково на ОДМВР-Хасково (длъжността, която му е предложена след отмяна на уволнението му). Според заключението на в. л., което в тази част първоинстанционният съд е кредитирал като безпристрастно, и за двете длъжности за ранг V степен има изискване за най-малко 1 година трудов стаж в по-ниска степен, а за ранг VI степен – няма изискване за стаж; професионален опит за VI степен не се изисква, а минималната образователно-квалификационна степен е "бакалавър". И за двете длъжности има специфично изискване за разрешен достъп до класифицирана информация. Въз основа на съпоставка на длъжностите с оглед изискването за ранг, професионален опит, образователна-квалификационна степен и специални изисквания, съдебният състав на първоинстанционният съд е направи обоснован извод за равностойност на двете длъжности. Правилно съдебният състав не е кредитирал заключението на в. л. в частта, в която заявява равностойност между длъжностите в ОДМВР-Хасково и тези в РУ-Хасково при ОДМВР-Хасково. В действителност, по делото не са представени длъжностни характеристики за длъжности в ОДМВР-Хасково, а само в полицейско управление. Първоинстанционният съд е извършил констатация по справка за вакантните бройки в ОДМВР-Хасково рег. № 272 р-1029/25.05.2017 г. (л. 64-67 по адм. д. № 12126/2017 година по описа на ВАС), от която правилно е приел за установено, че към датата на изготвянето на справката в РУ-Хасково при ОДМВР-Хасково, в която организационна структура се намира длъжността, заемана от И. Кумов преди уволнението му, има три свободни позиции в сектор "Криминална полиция", група "Противодействие на криминалната престъпност – Изток" – за началник група, разузнавач VI-V степен (Детска педагогическа стая) и младши разузнавач". Правилен е изводът на съда в насока, че нито една от тези свободни позиции не съответства на длъжността, заемана от И. Крумов преди прекратяване на служебното му правоотношение през 2015 г. В действителност се констатират свободни позиции за "разузнавач VI-V степен" в сектор "Криминална полиция", но същите са в ОДМВР-Хасково, а не в РУ-Хасково при ОДМВР-Хасково. Като проследи установената от първоинстанционния съд фактическа обстановка въз основа на подробния анализ на приетите в хода на производството доказателствени средства, петчленният състав на ВАС отхвърля като неоснователно възражението на касатора за неизясненост на спора. Установената фактическа обстановка се явява съответстваща на доказателствата по делото, като изяснени въз основа на допустими доказателствени средства за всички релевантни за решаването му факти. Първоинстанционният съд не е допуснал съществени процесуални нарушения, основание за отмяна на обжалвания съдебен акт. Досежно неговата материална законосъобразност: Съгласно разпоредбата на чл. 168 АПК във връзка с чл. 146 от същия н. а. първоинстанционният съд има задължения да осъществи контрол за законосъобразност върху обжалвания индивидуален административен акт на всички нормативно изброени основания, без значение, че жалбоподателят не релевирал всяко едно от тях. Правилен е изводът на първоинстанционния съд за валидност на административния акт. АПК не съдържа изрична квалификация на пороците, водещи до нищожност на административните актове. Единствено разпоредбата на чл. 173, ал. 2 от АПК указва правомощията на съда да прогласи за нищожен административен акт, когато прецени, че актът е нищожен поради некомпетентност. В тази връзка, на първо място, следва да се прецени компетентността на органа, издал процесната заповед. Нищожен е актът, който не е издаден от компетентен орган. Като компетентността на органа следва да се преценява по материя, по място и по степен. Осъществявайки контрол за валидност на обжалваната заповед, правилно първоинстанционният съд е приел, че същата е действителен административен акт, като издадена от компетентен орган. Съгласно чл. 227 от ЗМВР заповедта за прекратяване на служебното правоотношение на държавен служител се издава от съответния орган по чл. 158 или 159. На основание чл. 158, т. 2 от ЗМВР (в приложимата редакция) министърът на вътрешните работи назначава държавните служители на изпълнителски длъжности при първоначално назначаване. Според чл. 143, ал. 1 от ЗМВР (в приложимата редакция) държавните служители съобразно изпълняваните функции и притежаваната квалификация изпълняват служебните си задължения на следните видове длъжности: 1. висши ръководни; 3. ръководни; 6. изпълнителски; 7. младши изпълнителски. Правилен е изводът на първоинстанционният съд, че според последната специфична длъжностната характеристика, заеманата от И. Крумов длъжност е изпълнителска. При съвместното тълкуване на всички цитирани разпоредби, първоинстанционният съд е направил обоснован извод, че министърът на вътрешните работи е органът, който има правомощие да прекрати служебното правоотношение на г-н Крумов, поради което и оспорената заповед е издадена от компетентния орган и на това основание е действителен административен акт. Петчленният съдебен състав на ВАС не приема възражението на касатора, че обжалваната заповед е нищожен акт, тъй като "не почива на действителните факти", а съдържа бланкетни текстове, които не дават яснота. В действителност, доктрината и съдебната практика въвеждат критерий за разграничаване на нищожността и унищожаемостта на административните актове и като такъв се очертава степента и/или тежестта на допуснатата незаконосъобразност при издаването на същия. Преценката за незаконосъобразност, в смисъл на нищожност, е конкретна, в зависимост от тежестта на констатирания порок, като изключва случаите, когато определени пороци по дефиниция (както при липсата на компетентност) водят до нищожност на акта. В тази насока, в действителност, след като по всеки конкретен повод се обсъдят останалите изискванията за законосъобразност на административния акт, както са регламентирани в нормата на чл. 146 от АПК, в зависимост от тяхната тежест, в случай, че се констатира нарушение на някое от изискванията, следва да се направи преценка относно степента на незаконосъобразност на акта. В тази насока, касаторът твърди нищожност на заповедта на министъра поради порок във формата. Порокът във формата обаче е основание за нищожност, само когато е толкова сериозен, че практически се приравнява на липса на форма и оттам - на липса на волеизявление. Формата е начин за външно изразяване на волеизявлението и за да бъде налице е необходимо тя да предписана от закона. В конкретната хипотеза е спазена изискуемата писмена форма на заповедта. Същата е подписана от издателя си – министъра на вътрешните работи. Заповедта е изведена с номер и дата през деловодната система на администрацията при органа. Съдържа правно основание за издаването й и в мотивната част препраща към предложение от 20.06.2017 година. Предвид това не е налице порок във формата. Дали правната квалификация съответства на изложените фактически установявания е въпрос на материална законосъобразност на акта. По отношение на съществените нарушения на административнопроизводствените правила. Във всички случаи те биха могли да обосноват единствено незаконосъобразност на акта, ако са налице. В случая обаче органът строго и формално е спазил процедурата по издаване на обжалваната заповед. След като служителят е подал в срок молба за възстановяване на заеманата преди уволнението длъжност, органът е направил справка за вакантността на длъжностите в организационната структура – РУ Хасково при ОДМВР Хасково. Въз основа на констатациите от справката и предвид това, че заеманата от г-н Крумов длъжност не е била вакантна, на същия е предложена друга "равностойна" такава. Отказът на служителя да заеме предложената му длъжност е надлежно удостоверен в съставен протокол. Въз основа на предложение, съдържащо фактическата обстановка по спора и отразяващо релевантните по спора факти, органът с валиден административен акт е прекратил служебното правоотношение на Крумов на основание чл. 226, ал. 1, т. 6 ЗМВР. Препращането в заповедта към предложението от 20.06.2017 година не се явява съществено процесуално нарушение, доколкото Тълкувателно решение № 16/30.03.1975 година на ОСГК на ВС обосновава като мотивиран административен акт, чиито мотиви се съдържат в друг акт, предходно съставен, към който административният акт препраща изрично. Останалите нормативно предвидени реквизити се съдържат в заповедта. Относно правилното приложение на материалния закон: Нарушенията на материалния закон като принцип засегят законосъобразността на административния акт. Както правилно е приел първоинстанционният съд, оспорената заповед е издадена на основание чл. 226, ал. 1, т. 6 от ЗМВР в приложимата към датата на издаването й редакция. Неоснователно е възражението на касатора в насока, че първоинстанционният съд не е приложил закона в относимите му редакции. Съдът не е взел предвид нормите на чл. 226, ал. 1, т. 6 ЗМВР и чл. 232 ЗМВР в редакцията им с Дв-к бр. 97/2017 година, тъй като тя е неотносима, поради което и тези изменения като неотносими, не следва да се обсъждат в текста на решението. Фактическият състав на чл. 226, ал. 1, т. 6, предложение второ ЗМВР в относимата му редакция /Дв-к бр. 103/2016 година/ в случая следва да се разглежда във връзка с относимата редакция на чл. 232 ЗМВР, като приложението на тези разпоредби изисква реализирането в действителността на следните елементи от фактическия им състав: 1. С влязло в сила съдебно решение е отменена заповед за прекратяване на служебно правоотношение; 2. В 14-дневен срок от влизането в сила на съдебното решение за отмяна на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение, лицето се явява на служба и желае да бъде възстановено на длъжността, от която е уволнено; 3. При справка от органа се констатира, че предишната заемана длъжност не е вакантна; 4. На служителя се отправя предложение за заемане на друга "равностойна длъжност"; 5. Последният отказва да заеме длъжността, която му е предложена като равностойна. В конкретната хипотеза всеки един от елементите от фактическия състав е реализиран в действителността. В случая е установено по категоричен начин, че И. Крумов е възстановен на държавна служба. Поради това, че заеманата от него длъжност преди прекратяване на служебното му правоотношение не е вакантна, на същия е отправено предложение да бъде преназначен на друга равностойна длъжност. Предложената длъжност е равностойна на заеманата от него и е в същата организационна структура (РУ-Хасково на ОДМВР-Хасково), като с окончателно волеизявление служителят отказва да я заеме и да подпише Акт за встъпване, поради което са осъществени всички факти от хипотезата на чл. 226, ал. 1, т. 6, предл второ от ЗМВР във връзка с чл. 232 от същия н. а. Основният спор между страните касае т. нар. "равностойност" на двете длъжности. За да обоснове извод за равностойност, първоинстанционният съд правилно е съобразил ранга, професионалния опит, образователно-квалификационната степен и специалните изисквания за заемане на двете длъжности. В действителност, доколкото чл. 7, ал. 1, т. 5 и ал. 4 на Наредба № 8121 з-310 от 17.07.2014 г. за преназначаване на държавните служители в Министерството на вътрешните работи (Наредба № 8121 з-310) говорят за "друга длъжност", същите противоречат на чл. 232 ЗМВР в относимата редакция, където законът изрично говори за "равностойна", а не за друга длъжност. В случая обаче тази равностойност е установена. Предвид гореизложеното, като е приел, че оспорената заповед е законосъобразна, тричленният състав на Върховния административен съд е постановил правилен съдебен акт, който следва да бъде оставен в сила. Предвид изхода на делото на ответника следва да се присъди юрисконсултско възнаграждение в размер на 200 лева на основание чл. 78, ал. 8 ГПК във връзка с чл. 37 от Закона за правната помощ, във връзка с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. По изложените съображения петчленният състав на Върховния административен съд