Решение № 4559 от 31.03.2011 г. на ВАС по адм. д. № 6773/2010 г.

Решение № 4559 от 31.03.2011 г. на ВАС по адм. д. № 6773/2010 г., V о., докладчик председателят Марина Михайлова Производството по делото е образувано на основание чл. 208 и сл. Административнопроцесуалния кодекс (АПК) по касационна жалба на Областния управител на Пловдивска област против решение от 17.03.2010 г., постановено по адм. дело № 2152/2009 г. на Административен съд град Пловдив. Оплакванията в касационната жалба са за неправилност на решението, като необосновано и постановено в нарушение на материалния закон - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Ответницата - Иванка Петрова Даражанска от град Пловдив, чрез пълномощника си адв. Печева оспорва касационната жалба и поддържа становище за нейната неоснователност. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба и правилност на оспореното решение. Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от надлежна страна и при наличие на правен интерес, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, същата е неоснователна. С оспореното решение е отменена заповед № 13/19.11.2009 г. на областния управител на Пловдивска област, издадена на основание чл. 107, ал. 2 от ЗДСл, с която е прекратено служебното правоотношение на Иванка Петрова Даражанска от длъжността "главен секретар" на областния управител на област Пловдив, с ранг V старши, поради получена възможно най-ниска оценка при атестиране, съгласно Наредбата за условията и реда за атестиране на служителите в държавната администрация (НУРАСДА, приета с ПМС № 105/21.05.2002 г., Обн., ДВ, бр. 54 от 31.05.2002 г.), наричана по-долу за краткост Наредбата. По делото е установено, че към административната преписка е приложен формуляр за оценка на индивидуалното изпълнение на длъжността "главен секретар", заемана от Даражанска за периода от 1.12.2008 г. до 30.11.2009 г. Оценяващ ръководител на Даражанска като главен секретар по смисъла на чл. 4, ал. 2 от Наредбата е органът по назначаването - в случая областният управител на област Пловдив, който може да възложи тези свои функции на свой заместник. Контролиращ орган по смисъла на чл. 5, ал. 3 от Наредбата също е органът по назначаване - областният управител на област Пловдив, тъй като е налице хипотезата, при която ръководителят на администрацията осъществява функциите и на оценяващ и на контролиращ ръководител. Прието е, че при провеждането на процедурата по атестиране на държавната служителка е допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила, изразяващо се в провеждането на междинна среща, която във в формуляра е отразена с дата 29.06.2009 г., и е подписана от оценяваното лице и от областния управител, който за времето от 15.06.- 05.07.2009 г. е бил в отпуск и е заместван от заместник-областния управител Пенка Калапанкова. Съдът е изложил мотиви, че по време на законоустановен отпуск титулярът на правомощията по Наредбата не може да ги изпълнява, тъй като те са възложени на неговия заместник за посочения период от време. С оглед на това като е оформил формуляра за проведена междинна среща на 29.06.2009 г., той е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила, което води до незаконосъобразност на издадения административен акт. Касационната инстанция намира така постановеното решение за правилно. С НУРАСДА се определят условията и редът за атестиране на служителите в държавната администрация. Основна цел на системата за атестиране чрез оценка на трудовото изпълнение е да се подобри дейността на съответната администрация чрез ефективно управление на изпълнението на всеки отделен служител по отношение на постигането на целите, изпълнението на задълженията и развиването на личната компетентност. Друга важна задача на атестирането е да се определят нуждите от развитие на всеки служител и подобряване на професионалната му компетентност. За постигането на така регламентираните с чл. 1, ал. 2 от Наредбата цели, в Глава II от нормативния акт са уредени задължителни правила за атестирането на държавните служители, чието стриктно съблюдаване е гаранция за обективността, безпристрастността и компетентността на извършваното оценяване. Съгласно предписанието на чл. 3, ал. 2 от Наредбата, процедурата по атестирането чрез ежегодно оценяване на изпълнението на длъжността на всеки служител в държавната администрация се извършва от оценяващ ръководител под наблюдението и контрола на контролиращ ръководител и на представителните синдикати в администрацията. Атестирането чрез оценяване на трудовото изпълнение включва следните етапи: 1). Изготвяне и съгласуване на работен план в началото на периода; 2). Междинна среща в средата на периода; 3). Заключителна среща и определяне на обща оценка на трудовото изпълнение в края на периода. Видно от данните по делото, описаните три етапа на процедурата по атестирането на държавната служителка Иванка Петрова Даражанска са проведени в рамките на установените с Наредбата срокове. В атестационния формуляр, удостоверяващ извършената процедура по атестирането на служителя, има коментар на поставените оценки по отделните показатели, визирани в чл. 16 от Наредбата. Оценяващият ръководител е оформил надлежно атестационния формуляр при атестирането на държавния служител и като е изпълнил разпоредбите на чл. 23 и 24 от Наредбата, е изпълнено и задължението му по чл. 25 от същата за безпристрастно, честно и компетентно извършване на оценката, въз основа на обективно установими факти и обстоятелства. В съответствие с доказателствата по делото оценките по нормативно уредените показатели за атестиране, формиращи крайната обща оценка на изпълнението на длъжността на държавния служител, са определени с конкретни, изложени коментари (мотиви) по всеки раздел срещу съответната оценка. Тези мотиви, основаващи се на надлежно установени факти, обуславят преценката за неприемливо изпълнение на работата под нивото на изискванията на длъжността (чл. 23, т. 5 от Наредбата). Видно от приложения по делото формуляр за оценка на Даражанска, проведена е междинна среща между нея и оценяващия ръководител на 29.06.2009 г., съгласно изискването на чл. 13 от Наредбата. След провеждането на срещата е попълнен съответния раздел от формуляра за оценка - изискване по ал. 4 на чл. 13 и този раздел е подписан от служителя и оценяващия ръководител. Не се спори между страните, че подписът под оценяващ ръководител е на областния управител на област Пловдив - Тодор Петков. Спорът по делото е дали той е имал право да провежда междинната среща и да оформи протокол за нея, при положение, че към посочената дата е бил в законоустановен отпуск, съгласно заповед № ЗД-00-101/11.06.2009 г., по силата на която за времето на отсъствието му от (от 15.06 до 5.07.2009 г.), той е възложил изпълнението на функциите си на зам. областния управител Пенка Калапанкова. Касационната инстанция споделя правните изводи на първоинстанционния съд, че в хипотезата на заместване, функциите на титуляра на правомощията се изпълняват в пълен обем от лицето, което го замества и издадените от него актове се явяват като издадени при липса на компетентност. В този смисъл са и мотивите в ТР № 4/2004 г. на общото събрание на ВАС, което тълкува делегирането като възможност, предвидена в закона, временно - за определен случай или период от време, съгласно конкретната обстановка и преценката на горестоящ административен орган, той да предостави част от правомощията си на някой от подчинените му органи. Подчиненият орган издава административни актове въз основа на това специално овластяване от органа, в чиято компетентност поначало е решаването на съответния проблем. Той не запазва за постоянно делегираното правомощие. Възможността за делегиране на административни правомощия се характеризира с няколко принципни ограничения: никой не може да делегира правомощия, които не притежава; не могат да бъдат делегирани правомощия, които законът определя като изрична компетентност на съответния орган; органът, на когото са делегирани правомощия, не може да ги предоставя другиму. За разлика от "делегирането" на правомощия "заместването" се извършва в случаите, когато лицето, титуляр на правомощия, е в обективна невъзможност да ги изпълнява. В тези случаи, предвид необходимостта от непрекъснато функциониране на административния орган, по силата на изрична писмена заповед, отсъстващият титуляр нарежда заместването му от друго, подчинено нему лице. За определения период заместващият изпълнява правомощията на замествания в пълен обем, като върши това от името на замествания орган. С оглед на посочената разлика между двете правни понятия, правилно е прието, че областният управител не е имал компетентност да издава актове и да упражнява правомощията си по време на законоустановен отпуск и подписаният от него формуляр за междинна среща опорочава процедурата по атестиране. Неоснователни са и доводите на касатора, че междинната среща не е задължителна като елемент от процедурата по оценяване, с оглед на което извършването и от некомпетентен орган не опорочава цялата процедура. Съгласно разпоредбата на чл. 13, ал. 5 от Наредбата междинна среща не се провежда само в случаите по чл. 9, ал. 1, която не е налице в конкретния случай. Проведена е и заключителна среща, съгласно изискванията на разпоредбата на чл. 14 от Наредбата изисква провеждане на заключителна среща между оценяващия ръководител и оценявания, на която се обсъждат обстоятелствата, изброени в ал. 2 на разпоредбата и след като приключи тази среща се попълват съответните раздели от формуляра за оценка - ал. 3. Видно от формуляра, заключителна среща е проведена, като Даражанска е потвърдила това с подписа си на 17.11.2009 г., с изразено несъгласие по оценката. Съгласно чл. 26, ал. 1 от Наредбата контролиращият ръководител преглежда формулярът за оценка и подписва същия в 7-дневен срок от получаването му. Тези задължения са императивни и представляват част от процедурата по оценяване на държавния служител. Действително ръководителят има право, а не и задължение да изисква от оценяващите ръководители допълнителна информация и аргументация за оценките, както и да направи коментар, който да запише в съответния раздел на формуляра за оценка. Тези изисквания контролиращият ръководител може да прецени дали да извърши, но преглеждането на формуляра и подписването на същия са задължителни изисквания, които той следва да изпълни като елемент от процедурата по оценяване. В случая контролиращият ръководител е изложил коментар, с който потвърдил дадената оценка от оценяващия ръководител и е подписал формуляра на 25.11.2009 г. При наличие на доказателства, че нормативноустановената процедура за атестация на държавните служители не е спазена, изготвената по надлежния ред оценка не може да бъде материалноправното основание за постановяване на оспорената заповед за прекратяване на служебното правоотношение, поради получената възможно най-ниска обща оценка при атестиране. С оглед на това правилно АС е отменил заповедта за прекратяване на служебното правоотношение на касационната ответница. Предвид на изложеното, оспореното решение следва да бъде оставено в сила. Ответницата не претендира разноски пред настоящата инстанция, поради което такива не се присъждат. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение,