Решение № 11872 от 5.10.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8501/2018 г.

Решение № 11872 от 5.10.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8501/2018 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Десислава Стоева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на юриск. Л. Калейн и И. Григоров, в качеството им на процесуални представители на В. Г., министър на финансите, срещу Решение № 6806 от 23.05.2018 г. по адм. дело № 3730/2017 г. на Върховния административен съд, пето отделение, тричленен състав. С решението, по жалба на М. М., е отменена Заповед №П-121/28.02.2017 г. на министъра, с която е прекратено служебното правоотношение на лицето като държавен служител поради съкращаване в щата. Заповедта е отменена като постановена при липсата на посочените в нея материалноправни и фактически основания, и при допуснати нарушения на основни принципи по АПК. В касационната жалба са развити доводи за неправилност на обжалваното решение поради нарушаване на материалния и процесуалния закони и необоснованост, които могат да се квалифицират като отменително касационно основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Иска се отмяна на решението и постановяване на друго по съществото на спора с отхвърляне жалбата на лицето и присъждане на съдебни разноски. Излагат се подробни твърдения, че при издаването на заповедта, органът е спазил предвидените в Закона за държавния служител (ЗДСл) административнопроизводствени правила и същата е постановена въз основа на утвърдено длъжностно разписание и след връчване на предизвестие, за неспазването на което е предвидено обезщетение по чл. 106, ал. 4 от ЗДСл. Твърди се, че с влизане в сила на новото длъжностно разписание е извършено действително съкращаване на длъжността, която е заемана от М. М. в дирекция "Финанси и управление на собствеността" и че съкращаване на длъжността има не само в случаите, когато се премахват присъщите й функции, но и в случаите, когато те продължават да се изпълняват, но от по-малко служители, като именно намаляване обема на работа е аргументът за съкращаване на длъжността. Правят се доводи, че преценката коя длъжност или бройка на длъжността да бъде съкратена, е свързана с оперативната самостоятелност на управляващия дейността и липсва задължение за извършване на подбор и задължение да се предлага друга сходна длъжност на служителя. Излагат се твърдения, че в случая не е налице заинтересованост и необходимост от отвеждане на главния секретар на Министерство на финансите, с когото е съгласувана заповедта и който участва в процедурата, на основание чл. 9, ал. 4 от Устройствения правилник на Министерство на финансите. Ответната страна по касационната жалба – М. М., оспорва същата като неоснователна, чрез адв. Р. Вълев, в съдебно заседание и в депозирано становище по реда на чл. 163, във връзка с чл. 228 от АПК. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, II колегия, петчленен състав, след като прецени допустимостта на касационната жалба и наведеното отменително основание, и при съобразяване с чл. 218 от АПК, приема за установено следното от фактическа и правна страна: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211 от АПК, от надлежна страна, а разгледана по същество е неоснователна. Предмет на съдебен контрол в производството пред Върховния административен съд, пето отделение, е била Заповед № П-121/28.02.2017 г. на министъра на финансите, с която, на основание чл. 106, ал. 1, т. 2, във връзка с § 2, т. 3 от Постановление № 37 на Министерски съвет от 2017 г. за изменение на устройствения правилник на Министерство на финансите и утвърдено и влязло в сила длъжностно разписание на Министерство на финансите, в сила от 28.02.2017 г., е прекратено служебното правоотношение на М. М. за заеманата длъжност "главен експерт" в отдел "Стопански дейност", дирекция "Финанси и управление на собствеността" в МФ, поради съкращение в щата. В мотивите на съдебното решение подробно е изложена фактическата обстановка по спора, а именно законосъобразността на оспорената от М. М. заповед, приложените от административния орган правни разпоредби и възраженията на страните. По делото безспорно е установено, че М. М. заема длъжност в Министерство на финансите (МФ) от 24.02.2010 г., а със Заповед № Р-17/31.03.2014 г. е повишен в първи младши ранг, на основание чл. 75, ал. 1 ЗДСл и чл. 26, т. 2, б. "а" от НУРОИСДА и "главен експерт" в дирекция "Финанси и управление на собствеността" в отдел "Стопански дейности", сектор "Управление на собствеността, поддръжка на материално- техническата база и транспорт, считано от 19.07.2016 г. С писмо, изх. № 91-00-19/10.01.2017 г., главният секретар на МФ стартира процедура по съгласуване на проект на доклад на министъра на финансите, проект на Постановление на Министерски съвет (ПМС) за изменение и допълнение на Устройствения правилник (УП) на МФ, частична предварителна оценка на въздействието, финансова обосновка и проект на съобщение за средствата за масово осведомяване. От съдържанието на доклада на министъра се установява, че с промяната се предвижда численият състав на дирекция "Централизирано възлагане и обществени поръчки" да се увеличи с една щатна бройка, която е за сметка на намаляване на числеността на персонала на дирекция "Финанси и управление на собствеността". С доклад, изх. № 03-00-141 от 10.02.2017 г., министърът на финансите, на основание чл. 31, ал. 2 от УП на МС и неговата администрация, внася за разглеждане проект на ПМС за изменение на УП на МФ. С ПМС № 37/17.02.2017 г. е изменен УП на МФ, като съгласно § 2 са направени следните изменения в приложението към чл. 9, ал. 3: 1/ На ред "Инспекторат" числото "10" се заменя с "9"; 2/ На ред "Обща администрация" числото "122" се заменя със "121"; 3/ На ред "дирекция "Финанси и управление на собствеността" числото "68" се заменя с "67"; 4/На ред "дирекция "Човешки ресурси и административно обслужване" числото "24" се заменя с "23"; 5/На ред "дирекция "Информационни системи" числото "17" се заменя с "18"; 6/ На ред "Специализирана администрация" числото "418" се заменя с "420"; 7/ На ред "дирекция "Финанси на общините" числото "20" се заменя с "22"; 8/На ред "дирекция "Методология на контрола и вътрешен одит" числото "24" се заменя с "23"; 9/На ред "дирекция "Централизиранo възлагане и обществени поръчки" числото "23" се заменя с "24". В деня на обнародване на ПМС 37/2017 г. за промяната в Устройствения правилник, е изготвена докладна записка от директора на дирекция "Финанси и управление на собствеността" (ФУС) с изх. № 93-16-146/24.02.2017 г. до главния секретар на МФ, в която е посочено, че в дирекцията има две свободни щатни бройки – "старши експерт" в отдел "Стопански дейности", сектор "Управление на собствеността, поддръжка на материално-техническата база и транспорт" (УСПМТБТ) (отделът и секторът, в които е заемал длъжност жалбодателят), за която е стартирана конкурсна процедура, и "старши специалист в сектор "Отбранително-мобилизационна подготовка"(ОМП), за която има положителна резолюция на молбата за назначаване на кандидата и същият е в процес на проучване по ЗЗКИ, като е предложено да бъде съкратена длъжността, заемана конкретно от жалбодателя – М. М. – "главен експерт" в отдел "Стопански дейности"(СД), сектор УСПМТБТ, а служебното му правоотношение бъде прекратено, на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, без спазване срока на предизвестие. Това предложение е мотивирано с обстоятелството, че посочената длъжност е разкрита при установена през месец юли 2016 г. необходимост от укрепване на капацитета на сектора в областта на правното подпомагане при осъществяване на функциите му, при което била разкрита длъжността "главен експерт", на която бил преназначен М. Към момента на изготвяне на докладната, дейността на сектора, свързана с правното подпомагане, била намалена като обем, след като имотите с отпаднала необходимост за МФ били предоставени на други бюджетни организации. Със Заповед № ЗМФ-192/28.02.2017 г., министърът утвърждава ново длъжностно разписание в сила от същата дата, като общият брой на служителите в МФ е определен на 568 броя, от които 121 – "Обща администрация" и 420 в "Специализирана администрация". Броят на служителите в дирекция "ФУС" е определен на 67, от които в отдел "СД" - 27, като в сектор УСПМТБТ са 20 щатни бройки, от които три за длъжността "главен експерт", като са намалени с по една щатна бройка и в Инспектората и дирекции "Човешки ресурси" и "Методология на контрола и вътрешен одит", или общо са намалени в тези дирекции и Инспектората 4 щатни бройки, а са увеличени щатните бройки на дирекции "Информационни системи" /1 бр./, "Финанси на общините" /1 бр./ и "Централизиранo възлагане и обществени поръчки"/1 бр./, или общо увеличение с 3 щатни бройки. С утвърденото със Заповед № ЗМФ -1/03.01.2017 г. длъжностно разписание, в сила от същата дата, общият брой на служителите в МФ също е 568, от които 122 в "Обща администрация" и 418 в "Специализирана администрация". В дирекция "ФУС", също част от "Обща администрация", са предвидени 68 щатни бройки, разпределени в три отдела, като в отдел " Стопански дейност" са предвидени 26 щатни бройки, от които 19 в сектор УСПМТБТ. Първоинстанционният съд е направил преценка, че съгласно поименното щатно разписание на МФ, в сила към 01.01.2017 г., се установява, че в сектор УСПМТБТ е била налице свободна длъжност "старши експерт", с изисквания за заемане на длъжността- образователна степен "магистър", за която е посочено, че е обявен конкурс, както се твърди и в Докладната на директора, а в сектор "Отбранително-мобилизационна подготовка" е налице свободна щатна брой за длъжността "старши специалист" с изискване за заемане на длъжността- средно образование. След извършената проверка и справка на щатната численост на МФ по посоченото поименно разписание на длъжностите в сила от 01.01.2017 г., както на това в сила от 28.02.2017 г., инстанцията по същество е установила, че в Министерството, освен в дирекцията, в която е заемал длъжност М., са налице множество свободни щатни бройки. Посочени са примери, че в дирекция "Правна" е налице една свободна щатна бройка за "главен експерт" в отдел "Нормативни актове" и две щатни бройки за длъжността "юрисконсулт" в дирекция "Съдебна защита". В дирекция "Централизирано възлагане на обществени поръчки, в отдел "Централизирани обществени поръчки", са налице две свободни щатни бройки за длъжността "главен експерт" и една за "младши експерт", а в дирекция "Съдебна защита" са налице две свободни щатни бройки за длъжността "юрисконсулт", както и други общо 45, само за 3 от които е бил обявен конкурс. Установено е още, че за три бройки няма посочени имена на служители, които да ги заемат, а е посочено "мобилност". Настоящият съдебен състав на Върховния административен съд, II колегия, намира, че обжалваното решение е правилно. Съдът е установил правилно фактическата обстановка по делото и съответно на доказателствата е приел, че е налице липса на числено намаляване на щата в администрацията, както и липса на реално премахване на длъжността като нормативно определена позиция и система от функции, задължения и изисквания. С новото длъжностно разписание, в сила от 28.02.2017 г., не е намален броят на служителите на МФ и в сектор УСПМТБТ е била налице свободна длъжност "старши експерт", с изисквания за заемане на длъжността- образователна степен "магистър", за която е посочено, че е обявен конкурс. От приетите от първоинстанционния съд доказателства безспорно се установява, че действията по промяна на Устройствения правилник се свеждат до разкриване на нови щатни бройки в дирекциите "Централизирано възлагане и обществени поръчки", "Финанси на общините" и " Информационни системи", при запазване на общата численост на служителите в Министерството, за сметка на закриване на щатни бройки в дирекции "ФУС", "Човешки ресурси", "Методология на контрола и вътрешен одит" и в Инспектората. В последните две дирекции, и в Инспектората, както към момента на започване на процедурата по промяна на правилника, така и след това, е установено наличие на свободни щатни бройки, а такива са били налице и в други звена на същата администрация. С оглед на изложеното, правилно е прието от съда, че правомощието на органа по назначаването да извърши структурни и организационни промени, е упражнено в противоречие с принципа на съразмерност, предвиден в чл. 6, ал. 2 и ал. 4 от АПК. При утвърдената от министъра идентична структура на дирекциите и отделите в министерството, при наличие на свободна длъжност, сходна и препокриваща се с тази, която е заемал М., при установеното наличие на множество свободни щатни бройки и при условие, че другите, предложени за съкращение длъжности, не са заети, а е заета само тази на ответника, както и обстоятелството, че в дирекцията са налице две свободни щатни бройки, а се предлага да се съкрати именно заетата от лицето длъжност в администрацията на министерството, следва извод, че утвърждаването на новото щатно разписание не е извършено с оглед съответните изисквания за осигуряване на необходимия административен капацитет и оптимизация на администрацията на министерството. Правилни са изводите на съда, че с оспорената заповед се засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която е издадена. При наличие на две и повече възможности, които в конкретния случай са многобройни, предвид общия брой незаети места в МФ, органът не е избрал тази възможност, която е осъществима най-икономично и е най-благоприятна за държавата и обществото. Гореизложените изводи се потвърждават и от факта, че на 08.02.2017 г. е обявен конкурс за свободната длъжност "старши експерт" в същия сектор, с първо изискване за заемане на длъжността "знания и умения в областта на законодателството, свързано с управлението на държавната собственост, стопанисването и поддръжката на материално- техническата база", води до обратен на твърденията в Докладната извод, а именно- необходимост от служител в тази дирекция с изисквания за знания и умения, присъщи на съкратената длъжност. От изложеното може да се направи законосъобразен и съответен на доказателствата по делото извод, че формално изискванията на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл са осъществени. Същевременно от доказателствата безспорно е установено, че макар броят на служителите, ангажирани с изпълнение на длъжността "главен експерт" в отдел "Стопански дейности" на посочената дирекция на МФ да е намален, броят на служителите, заемащи същата длъжност, изискваща знания и умения в областта на правото и законодателството в други дирекции и отдели не е намален, а освен това са налице и множество свободни щатни бройки в администрацията със сходни функции, задължения и изисквания, както и е обявен конкурс за такава длъжност. Правилно първоинстанционния съд е приел в постановения от него съдебен акт, че заповедта е постановена в нарушение на принципите за законност по чл. 4 АПК, за съразмерност по чл. 6 АПК, истинност по чл. 7 АПК и за самостоятелност и безпристрастност по чл. 10 АПК. В конкретния случай, от приобщените по делото доказателства, а по-конкретно от подадените сигнали от страна на М., съдържащи твърдения, свързани с главния секретар на МФ, може да се направи обоснован извод, че същият не е следвало да участва в процедурата по съкращаване на длъжността на М., било то и само в частта по съгласуването, а е следвало да се отведе, предвид задължението му по чл. 10, ал. 2, предл. последно от АПК. Както бе вече посочено, при наличие на свободни щатни бройки и при обявен конкурс за длъжност с изисквания, на които безспорно М. отговаря, имайки степента на образование и знанията в неговата професионална област, както и факта, че е заемал по-висока по степен експертна длъжност, законосъобразни и верни са изводите на съда, че заповедта е издадена във вреда на правата и законните интереси на служителя, в нарушение на изискванията на чл. 4, ал. 3 от АПК и в нарушение на изискванията по чл. 4, ал. 2 от АПК. За пълнота на изложението, настоящият състав подчертава, че касационната жалба не съдържа конкретни доводи относно допуснати нарушения от първоинстанционния съд, а твърдения, касаещи неправилната преценка на съда относно броя на незаетите свободни щатни бройки и съответните им длъжностни характеристики. Останалите съображения са относно компетентността на административния орган, който действа в условията на оперативна самостоятелност, която не подлежи на съдебен контрол и относно изменението на Устройствения правилник на МФ във връзка с организацията на работа в министерството. Обжалваното решение, като правилно, следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора, на ответната страна следва да се присъдят съдебни разноски, представляващи реално платено адвокатско възнаграждение за касационната инстанция, съгласно представен Договор за правна защита и съдействие, в размер на 1 500(хиляда и петстотин) лева, на основание чл. 143 от АПК. Съобразно изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, II колегия, петчленен състав,