Решение № 11990 от 1.10.2012 г. на ВАС по адм. д. № 4883/2012 г.

Решение № 11990 от 1.10.2012 г. на ВАС по адм. д. № 4883/2012 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. АПК.

Образувано е по касационна жалба на "Гален Фарма" ООД, седалище и адрес на управление с. Калугерово, Пазарджишка област, срещу решение № 101 от 13.03.2012 г. на Административен съд, гр. Пазарджик, постановено по административно дело № 969/2011 г.

С обжалваното решение съдът отхвърлил жалбата на "Гален Фарма" ООД срещу заповед № 26 от 01.11.2011 г. на директора на Областната дирекция по безопасност на храните, гр. Пазарджик, с която е спряна експлоатацията на обект "Цех за пакетиране на хранителни добавки", находящ се в с. Калугерово.

Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за постановено при съществени нарушения на съдопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Съдът неправилно приел, че е налице нарушение на чл. 13, т. 2 и 4 и на чл. 21, ал. 1 от Наредба № 5 за хигиена на храните (Наредба № 5). Не отчел, че цитираните норми касаят проектирането и изпълнението на помещенията, в които се произвеждат храни, каквото в случая не се твърди от органа. Органът твърди неосигурени условия за спазване на хигиенните изисквания при използване на помещенията, което е категорично друга хипотеза. Счита, че решението е постановено и в нарушение на чл. 30а във вр. с чл. 30, ал. 1 от Закона за храните (ЗХ), тъй като наложената мярка е в противоречие със законовата цел - да се предприемат коригиращи действия. Касаторът твърди, че обжалваното решение е необосновано - фактическите изводи на съда са в противоречие с доказателствата по делото. В подкрепа на това твърдение прави анализ на доказателствата по делото и сочи, че по делото няма доказателства, установени с помощта на експерти, относно твърденията за липса на разделност и поточност, за нарушаване на хигиената при наличие на отделни и обособени помещения за различни производства на един етаж, за използването на един асансьор и вход и други. Сочи, че няма нормативен акт, който да изисква императивно производството да се извършва в самостоятелни сгради. Твърди, че съдебното решение е в нарушение на съдопроизводствените правила, тъй като съдът не констатирал допуснатото от органа нарушение на чл. 30, ал. 1, т. 6 ЗХ като не посочил срока на наложеното спиране. Моли съда да отмени обжалваното решение и постанови друго, с което отмени оспорения административен акт. Претендира направените по делото разноски. Касаторът се представлява от адв. Иван Църцаров, Адвокатска колегия, гр. Пазарджик.

Ответникът по касационната жалба - директорът на Областната дирекция по безопасност на храните, гр. Пазарджик, счита същата за неоснователна. Обжалваното съдебно решение е постановено при отчитане на всички доказателства в тяхната съвкупност. В представени по делото отговор и писмена защита прави подробен анализ на доказателствата по делото и установените въз основа на тях факти. Счита за категорично установено нарушението на чл. 17, ал. 1 във вр. с § 1, т. 14 ЗХ. Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от адв. Зоя Милева, Адвокатска колегия, гр. Пазарджик.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Съдът изяснил релевантните за спора факти, обсъдил доказателствата и становищата на страните и направил мотивиран извод за неоснователност на оспорването на заповедта за налагане на принудителната административна мярка.

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество, касационната жалба е основателна.

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че:

1. Със заповед № РД-11-1277 от 19.10.2011 г. на изпълнителния директор на Българската агенция по безопасност на храните била назначена комисия, която да извърши на 20.10.2011 г. проверка в цеха за пакетиране на хранителни добавки, находящ се в с. Калугерово, стопанисван от "Гален Фарма" ООД.

1. Проверката била извършена и резултатът от нея отразен в доклад, рег. № 2709 от 25.10.2011 г. Основното заключение било, че в обекта се извършва производство на хранителни добавки, на добавки в храни, на лекарствени и на козметични продукти при липса на физически самостоятелно обособени производствени обекти с поточност на суровини, работен персонал, изход на готова продукция, без възможност за вътрешно-комуникационни връзки за отделните производства и липса на технологично оборудване.

1. "Гален Фарма" ООД бил уведомен за резултатите от проверката и подал възражение.

1. Въз основа на доклада била издадена заповед № 26 от 01.11.2011 г., с която директорът на Областната дирекция по безопасност на храните спрял експлоатацията на обект "Цех за пакетиране на хранителни добавки", находящ се в с. Калугерово, считано от 01.11.2011 г. до привеждане на обекта, съгласно изискванията на чл. 15, ал. 2 и чл. 17, ал. 1 ЗХ.

1. Заповедта била оспорена по административен ред и със заповед № 66535-Ю от 09.12.2011 г. на изпълнителния директор на Българската агенция по безопасност на храните жалбата била отхвърлена.

1. "Гален Фарма" ООД оспорил заповедта по съдебен ред.

1. В хода на съдебното производство съдът разпитал свидетелите: Петър Шарков и Любка Табакова - служители на областната дирекция, като Шарков бил и участник в проверката, както и Светлана Янкова и Нона Загорска - служители на "Гален Фарма" ООД.

Въз основа на така установените факти съдът приел, че не е налице нарушение на чл. 15, ал. 2 ЗХ, както и че не е установено по безспорен начин, че не е осигурено необходимото технологично оборудване, че в складовите помещения за суровини и готови продукти не са осигурени условия за поддържане на необходимата температура, че не е осигурено помещение за съхранение на несъответстващи продукти. Приел, че липсва поточност и осигуреност на разделност на приема на суровини, опаковъчни материали и експедиция на готова продукция. С оглед на това от правна страна приел, че е налице нарушение на чл. 17, ал. 1 ЗХ, чл. 13, т. 2 и 4 и чл. 21, ал. 1 от Наредба № 5. Това го мотивирало да направи извод за законосъобразност на издадената заповед.

Крайният извод на съда е неправилен.

Твърденията на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение са свързани с фактите - тяхната доказаност и относимост към предмета на делото, и с приложението на закона.

По отношение на фактите:

Касаторът твърди, че визираните в заповедта нарушения не са доказани. Посочените в оспорваната заповед нарушения са: 1. извършване на дейност без надлежно разрешение; 2. липса на технологичен проект с обяснителна записка за извършваната в обекта дейност по пакетиране на хранителни добавки; 3. липса на физическо разделяне и диференциране на извършваните в сградата производства; 4. липса на технологично оборудване; 5. неосигурени условия за поддръжка на необходимата температура; 6. липса на помещение за съхранение на несъответстващи продукти. От тези шест нарушения съдът приел, че не са осъществени нарушенията по т. 1, 4, 5 и 6. Предмет на проверка в настоящото производство са приетите от съда нарушения по т. 2 и 3.

По отношение на липсата на технологичен проект с обяснителна записка за извършваната в обекта дейност по пакетиране на хранителни добавки касатора не излага каквито и да било доводи. С оглед на това и в съответствие с разпоредбата на чл. 218 АПК съдът не следва да обсъжда това визирано в оспорената заповед нарушение, а да провери, с оглед на него, съответствието на решението с материалния закон. По принцип, всеки оператор на предприятие за храни трябва да притежава и предоставя на контролните органи технологична документация за производството. Липсата на документация е нарушение на изискването на чл. 4, § 1 Регламент (ЕО) № 852/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29.04.2004 г. относно хигиената на храните във вр. с приложение I, част А, раздел III "Водене на документацията". Съгласно тази разпоредба операторите на предприятия за храни водят и съхраняват документация, отнасяща се за мерките, предприети за контрол на опасностите, по подходящ начин и за достатъчен период от време. С оглед на това съдът, като приел като краен резултат нарушение на това изискване, приложил правилно материалния закона.

По отношение на липсата на физическо разделяне и диференциране на извършваните в сградата производства. Това задължение произтича от чл. 3 и 4 на Регламент (ЕО) № 852/2004, както и от чл. 17, ал. 1 ЗХ, които задължават операторите на храни да гарантират, че всички етапи на производството, преработката и разпространението на храни под техен контрол отговарят на съответните хигиенни изисквания, установени в регламента, както и на тези, определени в издадените в съответствие с разпоредбата на чл. 17, ал. 2 ЗХ актове. Един от установените в чл. 5 на Регламент (ЕО) № 852/2004 основни принципи на Системата за анализ на опасностите и критичните контролни точки (НАССР), който операторите са задължени да прилагат, за да гарантират установените с нормативните актове нива на хигиена, е идентифицирането на критичните контролни точки на етапа или етапите, на който или които контролът е крайно необходим, за да се предотврати, отстрани или да се редуцира до приемливи нива определена опасност. Съдът, с оглед на доказателствата по делото приел за обоснован извода на органа, че такива критични точки са приема на едно и също място на суровини и опаковъчни материали за извършваните в сградата четири производства - през един вход, с един асансьор, който освен това се ползва и за експедиция на готовите лекарствени и козметични продукти, както и на хранителни добавки и добавки в храните. Правилно съдът не кредитирал представения от касатора график за ползване на асансьора, тъй като той не отговаря дори на изискванията за частен документ по смисъла на чл. 180 ГПК. С оглед на това графикът основателно не е приет от съда за мярка по смисъла на чл. 5 от Регламента, която да предотврати, отстрани или редуцира до приемливи нива опасността от замърсяване по смисъла на глава IХ, т. 3, приложение II на Регламента. Доказателствената тежест за установяване на този факт е била на касатора, но ангажираното от него доказателство не е установило по надлежен начин твърдяната коригираща мярка.

Твърденията в оспорваната заповед за наличие на критични точки се доказват и от представената от самия касатор схема на потоците на третия етаж. От нея безспорно е видно, че на третия етаж се намират складови помещения и за храни, и за лекарства, и за козметика, а така също и административни помещения - счетоводство и архив. Фактът на кръстосване на четирите производства, както правилно посочил в мотивите си и съдът, не се оборва и от показанията на разпитаните свидетели, в т. ч. свидетелите на касатора. Съгласно изискванията на "добрата практика" по смисъла на § 1, т. 14 ЗХ, разположението на помещенията за производство на храни трябва да позволява поддържането на добри хигиенни практики, включително предпазване от кръстосано замърсяване. Наличието на точки на кръстосване на производствените потоци на четирите производства е достатъчно основание да се приеме, че е налице нарушение на добрите практики.

По приложението на закона:

Неоснователно е твърдението на касатора за нарушение от съда на процесуалните правила поради неотчитане, че заповедта не отговаря на изискванията на чл. 30, ал. 1, т. 6 ЗХ, тъй като не съдържа срок на наложената мярка. Видно от съдържанието на самата заповед спирането на обекта е считано от 01.11.2011 г. до привеждането му съгласно изискванията на чл. 15, ал. 2 и чл. 17, ал. 1 ЗХ. Доколкото съдът приел в мотивите на решението си, че не е налице нарушение на чл. 15, ал. 2 ЗХ, то срокът на наложената принудителна мярка е до привеждане на обекта в съответствие с изискванията на чл. 17, ал. 1 ЗХ. Кога ще настъпи този факт, зависи от действията на касатора, но това не означава, че мярката е наложена без в заповедта да е определен срок за нейното прилагане.

Неоснователно е твърдението на касатора и за нарушение на чл. 13, т. 2 и 4 и чл. 21, ал. 1 от Наредба № 5. Касаторът твърди, че разпоредбите на чл. 13, т. 2 и 4 и на чл. 21, ал. 1 от Наредба № 5 имат действие само в процеса на проектиране и изпълнение на помещенията, не и в процеса на тяхното експлоатиране. Преди всичко следва да се посочи, че в случая не става въпрос за конструкцията, местоположението и размерите на помещенията в обектите, а става въпрос за технологичния план - за разпределението на технологичните процеси на четирите производства в наличните помещения на сградата. Именно технологичния план следва да се проектира и изпълни по начин, който да гарантира визираните в т. 2 и 4 на чл. 13 и в чл. 21, ал. 1 от Наредба № 5 изисквания, в т. ч. и чрез прилагането на адекватни мерки за редуциране до приемливи нивата на опасност от замърсяване. Наред с това съгласно чл. 1 от регламента той се прилага за всички етапи на производство, преработка и разпространение на храни, а Наредба № 5 е издадена, за да осигури изпълнението на регламента, което означава, че визираните в нея задължения следва да се тълкуват в контекста на европейската норма, т. е. това са задължения, които са относими за всеки етап от производството на храни.

Основателно обаче е твърдението на касатора за нарушението на чл. 30а във вр. с чл. 30, ал. 1 ЗХ. Това твърдение на практика поставя въпроса за пропорционалността на наложената принудителна административна мярка, т. е. за спазването на чл. 6 АПК. Преди всичко следва да се посочи, че законодателят е предоставил на административния орган правото да прецени дали да наложи принудителната административна мярка - спиране експлоатацията на обект. Юридическият факт, при наличието на който органът може да стори това е установено нарушение на нормите и изискванията, определени с нормативен акт. Следователно тогава, когато органът установи нарушение негово е правото да прецени да спре ли експлоатацията на обекта и за какъв период. Тази свобода на органа законодателят е ограничил с въвеждането - в чл. 30а, ал. 1 ЗХ, на специална цел, която да реализира мярката - създаване на възможност производителят да предприеме коригиращи действия за отстраняване на несъответствията и причините за появата му. Наред с това законодателят е посочил изрично, че органът следва да упражни оперативната си самостоятелност като отчете същността на несъответствието и водената документация от производителя. Следователно границите на дискрецията на органа са ясно очертани от законодателя - създаването на възможност производителят да предприеме действия за отстраняване на несъответствието при отчитане на неговата същност.

Какво означава това за административния орган? Това означава първо, че органът налага мярката не автоматично, т. е. не винаги, когато установи нарушение той разпорежда спиране експлоатацията на обекта. Второ. Спирането на експлоатацията той може да наложи само тогава, когато точно тази принудителна мярка ще постигне законовата цел - създаване на възможност за производителя да отстрани несъответствието. Трето. Спирането трябва да е съответно на същността на несъответствието, т. е. последното трябва да е такова, че спирането да е средството чрез което законните права и интереси на адресата не се засягат в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която акта се издава. Наред с това трябва да не съществуват други по-благоприятни за субекта мерки, чрез които също може да се постигне целта на акта - създаването на възможност за отстраняване на несъответствието. Ако не са спазени тези изисквания, принудителната административна мярка би се превърнала от инструмент за обезпечаване на законосъобразното осъществяване на определени правоотношения чрез налагане на държавната принуда в санкция за определено поведение, което изцяло би подменило нейното съдържание, цел и характеристика.

В случая органът безспорно установил определени нарушения, което означава, че е имал компетентността да прецени да наложи или не принудителната мярка. В оспорената заповед обаче органът не изложил абсолютно никакви мотиви защо налага точно тази принудителна мярка. Не е ясно тази мярка ще създаде ли възможност производителя да отстрани несъответствията. Не е ясно това ли е единственият начин да се създаде тази възможност. Не е ясно съществуват ли други мерки, които също могат да доведат до целения резултат, но които са по-икономични за касатора, а и за обществото. Не е ясно отчел ли е органа същността на несъответствието. Липсата на мотиви досежно тези решаващи за законосъобразното упражняване на дискрецията обстоятелства не дава възможност на съда да извърши проверка за законосъобразност по смисъла на чл. 169 АПК. А елемент на законосъобразността на решението, взето при дискреция, е нейното законосъобразно упражняване. Липсата на мотиви за релевантните досежно упражнената дискреция обстоятелства прави оспорената заповед незаконосъобразна.

Съдът като не отчел това нарушение на закона постановил неправилно като краен резултат съдебно решение. Същото следва да бъде отменено. Делото е изяснено от фактическа и правна страна. Не се налага установяването на нови факти, а и в хода на съдебното производство съдът не е допуснал нарушения на административнопроизводствените правила. С оглед на това касационната инстанция следва да се произнесе по съществото на спора. От изложеното по-горе досежно липсата на мотиви, от които да може да се прецени законосъобразно ли органът е упражнил дискрецията си да наложи процесната принудителна мярка, следва, че оспорваната заповед е незаконосъобразна. Същата следва да бъде отменена.

С оглед на изхода от делото, направено от касатора искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК съдът следва да осъди Българска агенция по безопасност на храните, юридическото лице в чиято структура се намира административният орган, да заплати на касатора направените по делото разноски. Разноските, видно от приложените по делото доказателства - вносни бележки за внесени държавни такси и договори за правна защита и съдействие № 005767 от 03.11.2011 г. и № 014426 от 12.09.2012 г., са в размер на 75,00 лв. държавна такса и 480,00 лв. реално внесено адвокатско възнаграждение.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд