Решение № 10486 от 29.07.2014 г. на ВАС по адм. д. № 5190/2014 г.

Решение № 10486 от 29.07.2014 г. на ВАС по адм. д. № 5190/2014 г., VI о., докладчик съдията Николай Гунчев Производството е по реда на чл. 208 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на директора на Столична здравноосигурителна каса (СЗОК) срещу решение № 742 от 11.02.2014 г., постановено по административно дело № 9683 по описа за 2013 г. на Административен съд - София-град (АССГ), с което по жалба на "Лора - Медицински център" ЕООД със седалище гр. София е отменена Писмена покана изх. № 29-07-59 от 15.08.2013 г. на директора на СЗОК за възстановяване на суми, получени без правно основание, и СЗОК е осъдена да заплати на "Лора - Медицински център" ЕООД сумата от 750 лева разноски за първата инстанция. Касаторът твърди, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост (касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3, предл. 1 и 3 от АПК), а отменената с него писмена покана е законосъобразна. Моли за отмяна на съдебното решение и за потвърждаване на писмената покана, като претендира и присъждане на направените деловодни разноски и юрисконсултско възнаграждение. Ответникът по касация - "Лора - Медицински център" ЕООД, чрез пълномощника адв. Ганев, в писмена защита и съдебно заседание оспорва касационната жалба като неоснователна и моли за оставянето й без уважение, както и да му се присъдят разноските по делото. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба и предлага оспореният с нея съдебен акт да бъде оставен в сила. Върховният административен съд, шесто отделение, счита касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. След като провери решението по реда на чл. 218 от АПК, настоящият съдебен състав намира касационната жалба за основателна. Предмет на контрол пред първоинстанционния съд е писмена покана изх. № 29-07-59/15.08.2013 г. на директора на Столичната здравноосигурителна каса за доброволно възстановяване на заплатените от СЗОК на изпълнителите на медицинска помощ за четвърто тримесечие на 2012 г. средства за специализирани медицински дейности (СМД) - бл. МЗ-НЗОК № 3, и медико-диагностични дейности (МДД) - бл. МЗ-НЗОК № 4, назначени от "Лора - Медицински център" ЕООД вън от определените му стойности, заедно с разрешените надвишения, в общ размер от 1 280.24 лв., от които превишение на определените брой СМД (бл. МЗ-НЗОК № 3) - 255.00 лв., и на определените стойности на МДД (бл. МЗ-НЗОК № 4) - 1025.24 лв. Съдът правилно е установил от фактическа страна, че административното производство е образувано със заповед № РД-18-770 от 15.07.2013 г. на директора на СЗОК. С нея се нарежда извършването на финансова проверка на лечебно заведение за специализирана извънболнична медицинска помощ (СИМП) - "Лора - Медицински център" ЕООД, по изпълнението на сключен с НЗОК индивидуален договор № 22-2386/2012 г. със задача контрол по изпълнение броя на специализираните медицински дейности и стойностите на назначаваните медико-диагностични дейности за IV-то тримесечие на 2012 г. Резултатите от извършената проверка са отразени в протокол за неоснователно получени суми № ФВ-201 от 18.07.2013 г., връчен надлежно на представителя на лечебното заведение. Проверяващият финансов инспектор, след съпоставяне на определените на лечебното заведение брой СМД и стойности на МДД, с данните за реално изпълнените и отчетени дейности за IV-то календарно тримесечие на 2012 г., е констатирал превишението им за посочения период в размер на 225,00 лв. за СМД (бл. МЗ-НЗОК № 3), и в размер на 1025.24 лв. за МДД (бл. МЗ-НЗОК № 4), съобразявайки разрешените надвишения по чл. 43, ал. 3 от договора между изпълнителя на медицинска помощ и НЗОК. Възражението на лечебното заведение срещу този протокол не е уважено от директора на СЗОК, като последният на основание чл. 45, ал. 1 от договора между страните и чл. 76а, ал. 1 от ЗЗО (Закона за здравното осигуряване) е издал процесната писмена покана, с която е поискал изпълнителят на медицинска помощ да възстанови неоснователно заплатените от касата средства за медицински дейности, назначени от лечебното заведение, в общ размер от 1280.24 лв., съответстващ на установяванията в протокола за неоснователно получени суми. За да направи проверката на фактическите установявания в административното производство, съдът е назначил съдебна експертиза. Изчисленията в приетото по нея заключение съдът обосновано е кредитирал, тъй като то е изготвено от лице със съответна компетентност, основано е на всички съществуващи източници на данни относно изпълнението на договора, и са направени проверки и съпоставки на отчетните документи, съхраняващи се в страните. При насрещната проверка на наличните данни вещото лице е опровергало частично констатациите на финансовия инспектор, възприети и в писмената покана. Установено е (при отчитане на допустимото надвишение от 10 % по чл. 43, ал. 3 от договора), че по отношение на СМД бл. МЗ-НЗОК № 3 не е налице съществуващо превишение, което следва да се възстанови, а размерът на подлежащото на възстановяване превишение на МДД е в размер на 916.83 лв. От правна страна съдът е приел, че оспорената пред него писмена покана е издадена от компетентен орган, в предвидената от закона форма, но при извършено съществено нарушение на административнопроизводствените правила и при неправилно прилагане на материалноправните норми (незаконосъобразност по смисъла на чл. 146, т. 3 и т. 4 от АПК). В мотивите на проверявания съдебен акт е посочено, че писмената покана е лишена от законно основание, понеже в случая не е съставен акт за установяване на административно нарушение, като е направена аналогия с института на неоснователното обогатяване по чл. 55, ал. 1 от Закона за задълженията и договорите (ЗЗД) и е обоснован извод за неприложимост на нормата на чл. 76а от ЗЗО и на чл. 45, ал. 1 от индивидуалния договор, защото се касае за специфична договорна отговорност, която е гражданскоправна и може да се реализира по общия исков ред. Решаващият съдебен състав е приел и че писмената покана е без предмет, защото по отношение на СМД не е налице превишение, а плащанията за превишените МДД през 2012 г. частично са извършени през 2013 г. Посочил е, че заповедта за проверката е по изпълнението на индивидуалния договор, а не по назначаването на СМД и МДД. Аргументирана е и теза, че налагането на лимити от НЗОК нарушава Конституцията и Закона за здравното осигуряване, защото ограничава правата на гражданите при получаване на медицинска помощ. По тези съображения с атакуваното съдебно решение административният съд е отменил оспорения индивидуален административен акт като незаконосъобразен. Обжалваното решение е валидно и допустимо. То е постановено по отношение на акт, който подлежи на съдебен контрол, като произнасянето е извършено от надлежно сезиран компетентен съд в рамките на правомощията му. Проверяваният съдебен акт обаче страда от пороци, наличието на които обусловя неговата неправилност по смисъла на чл. 209, т. 3, предл. 1 и 3 от АПК - нарушение на материалния закон и необоснованост. Противно на посоченото от АССГ, поканата има своя предмет, ако и по отношение на СМД да не е налице превишение, а част от плащанията за превишените МДД през 2012 г. да са извършени през 2013 г., защото те са заради превишенията на МДД от четвъртото тримесечие на 2012 г. От друга страна, заповяданата финансова проверка по изпълнението на индивидуалния договор инкорпорира в себе си и дейностите по назначаването на СМД и МДД. В процесния казус не става въпрос за получени суми в резултат на извършено нарушение от изпълнителя на медицинска помощ и за налагане на санкции поради това, а се касае за случай, когато изпълнителят на медицинска помощ е превишил с назначените от него медико-диагностични дейности определените му стойности по протокола към сключения от него с НЗОК договор, в резултат на което НЗОК е изплатила от бюджета си суми без правно основание и това е установено от длъжностно лице на РЗОК, поради което изпълнителят е длъжен да възстанови сумите - хипотезата, предвидена в чл. 76а от ЗЗО, а не в чл. 76б от същия закон, каквито навеи има в проверяваното решение. Именно на основание чл. 76а от ЗЗО и чл. 45, ал. 1 от индивидуалния договор между страните (които разпоредби коректно са посочени като правно основание на административния акт от издалия го компетентен по смисъла на същите орган) е отправена оспорената пред административния съд писмена покана за възстановяване на суми, представляващи превишение на определените брой специализирани медицински дейности и стойност на назначаваните медико-диагностични дейности за IV-то тримесечие на 2012 г. Използваният метод за определяне на обективни критерии за възлагане на определен брой медицински дейности и тяхната стойност за отделните изпълнители на специализирана извънболнична медицинска помощ има характера на прогнозна финансова рамка. Вместването на медицинските услуги в рамките на утвърдените стандарти обезпечава финансовият ред в сферата на здравното осигуряване. С оглед на това в индивидуалните договори, сключени между НЗОК, респ. РЗОК, и изпълнителите на медицинска помощ, са установени правила и рамки, в които изпълнителите на медицинска помощ могат да назначават специализирани медицински и медико-диагностични дейности за сметка на НЗОК, което означава, че излизането извън тези рамки е за сметка на изпълнителите на медицинска дейност, защото надвишава обема на медицинските дейности, които другата страна по договора - НЗОК, е приела да финансира. Касае се за финансов механизъм за разпределение на лимитирани бюджетни средства за специализирана извънболнична медицинска помощ и медико-диагностична дейност. Определените с протокол към договора брой СМД и стойности на МДД задължават изпълнителя на медицинска помощ да издаде определен брой направления или да назначи медико-диагностична дейност в рамките на техните параметри (като се отчитат разрешените надвишения). Приемането от изпълнителя на медицинска помощ на задължението да назначи специализирана медицинска дейност в тези рамки се удостоверява именно с подписването на протоколите за възлагане на СМД и МДД, които стават част от договора между страните. В процесният казус тези протоколи също са инкорпорирана част от индивидуалния договор, който изпълнителят на извънболнична медицинска помощ е сключил с НЗОК, представлявана от директора на СЗОК. В чл. 42, ал. 1 от този договор изрично е записано, че изпълнителят може да назначава извършване на специализирани медицински дейности (СМД) и медико-диагностични дейности (МДД) по брой или стойност на отделните видове. В чл. 45, ал. 1 от същия договор е отразено, че изпълнителят е длъжен да възстанови на възложителя заплатените средства за МДД и СМД, назначени от изпълнителя извън разрешените надвишения и задължението за компенсиране, а в ал. 2 на същия чл. - че контролът по изпълнение на определените СМД и стойностите на назначаваните МДД се осъществява по реда на чл. 76а от ЗЗО, като за целта се извършва проверка, за резултатите от нея се съставя протокол за неоснователно получени суми и се издава писмена покана за възстановяване на суми, получени без правно основание. Атакуваният пред Софийския градски административен съд акт представлява писмена покана по смисъла на 76а, ал. 3 от Закона за здравното осигуряване, за възстановяване на суми, получени без правно основание. Съгласно чл. 76а, ал. 1 от ЗЗО в случаите, когато изпълнителят на медицинска помощ е получил от НЗОК суми без правно основание и това е установено от контролните органи на РЗОК, изпълнителят е длъжен да възстанови сумите. В разпоредбите на чл. 76а от ЗЗО е посочена процедурата за установяване на посочените задължения, както и редът за обжалване. Втората алинея на този текст предвижда съставянето на протокол за неоснователно получени суми. Лицето - обект на проверката, има право да представи писмено възражение пред директора на РЗОК в 7-дневен срок от връчване на протокола. След изтичане на срока за възражение по ал. 2 директорът на РЗОК издава писмена покана за възстановяване на сумите, получени без правно основание, която се връчва на изпълнителя на медицинска помощ - ал. 3 от същия член. Член 76а, ал. 4 от ЗЗО предвижда, че поканата за възстановяване на сумите подлежи на обжалване по реда на АПК. Така посочените норми на чл. 76а от ЗЗО създават процедура, която е задължителна за административния орган. В случая визираните разпоредби са били спазени. Налице са заповед за извършване на финансова проверка и протокол за неоснователно получени суми (чиято формална доказателствена сила е опровергана за СМД и частично опровергана за МДД в съдебното производство от експертизата), който предшества процесната писмена покана. Последната съдържа достатъчно ясни фактически и правни основания, а и административният орган се е позовал на протокола за неоснователно получени суми, констатациите в който представляват допълнително фактическо основание за издаване на поканата за доброволно изпълнение. Протоколът за неоснователно получени суми съдържа подробно изложение на фактическите основания за издаване на оспорената писмена покана. Той е приложен към административния акт и изпълнява функциите на допълнителни мотиви за издаването му. Достатъчно е на лечебното заведение, изпълнител на извънболнична медицинска помощ, да бъде предоставена възможност да направи възражение пред директора на РЗОК по тези констатации. В процесния случай тази възможност е предоставена и лечебното заведение е упражнило правото си на възражение. Следва да се упомене и, че разпореденото с поканата възстановяване на съответните парични средства няма характер на санкция, а е вид административно-договорна отговорност. В противоречие с материалноправните норми на ЗЗО съдът е приел, че е налице договорна отговорност, основана на равноправните гражданскоправни отношения на страните по договора, и тя следва да се реализира по общия исков ред. ЗЗО е специален закон и съгласно принципа, че специалният закон отменя прилагането на общия, следва да се приеме, че договорната отговорност по ЗЗД в случая е неприложима. Това са договори, които не се изготвят на свободно договаряне, а въз основа на администриране. Такива са например договорите за наем между определени лица с държавата и общините, които се регулират по специалните закони, а не по ЗЗД. Формулираната в мотивите на проверяваното решение в тази връзка теза очевидно е резултат от правно-техническо смешение и няма как да бъде споделена. В българското позитивно право са уредени няколко вида отговорност: 1. Наказателна - която се прилага при извършени престъпления по Наказателния кодекс; 2. Административно-наказателна отговорност - която се прилага за санкциониране на административни нарушения по смисъла на чл. 6 от ЗАНН; 3. Дисциплинарна отговорност - за извършени нарушения на трудовата или на служебната дисциплина; 4. Имуществена отговорност, която от своя страна е два вида: а) деликтна отговорност за вредите, причинени от деликт (нарушение на правна повеля, което не е престъпление, не е административно нарушение и не е дисциплинарно нарушение); б) договорна - това е отговорността, която се носи при нарушение или неизпълнение на задължение, поето с договор; без значение за тази отговорност е дали договорът е граждански (сключен между равнопоставени граждански субекти) или е административен (договор, сключен между неравнопоставени субекти, единият от които е носител на публична власт). "Лора - Медицински център" ЕООД е лечебно заведение за извънболнична помощ по смисъла на чл. 8, ал. 2, б. "в", предл. 1 от Закона за лечебните заведения и изпълнител на медицинска помощ по силата на чл. 58 от ЗЗО. Сключеният между страните по делото договор № 222386 от 11.02.2012 г. е по своя характер административен, като договор, който се сключва между НЗОК като юридическо лице на публичното право и правен субект - носител на публична власт, и изпълнител на медицинска помощ (ИМП). Този характер на договора за оказване на специализирана извънболнична медицинска помощ от медицински център/диагностично-консултативен център, касателно осъществяване на медицински дейности от ИМП, заплащани напълно или частично от НЗОК, предопределя и надмощното положение на НЗОК по отношение на своя контрагент, което се изразява във възможността касата да контролира изпълнението му, а при констатирани от нейните контролни органи неточни изпълнения или нарушения на уговорените с договора правила, без да е необходимо да доказва вредите, причинени от неизпълнението или нарушението, да изисква възстановяване на неоснователно заплатени от нейния бюджет суми, без непременно това да е предпоставено от установяване на административно нарушение, което изключва прилагането на общия гражданскоправен исков ред. При сключването на договорите с ИМП за оказване на медицинска помощ, заплащана напълно или частично от НЗОК, касата действа в качеството си на административен орган, а не като субект на гражданското право, при което договорът се явява законовото средство, чрез което се охраняват обществените отношения, свързани с управлението и разходването на средства от задължителните здравноосигурителни вноски за здравни дейности. Така и в процесният казус - страните по този договор са постигнали съгласие, че изпълнителят е длъжен да възстанови на възложителя заплатените средства за МДД и СМД, назначени от изпълнителя извън разрешените възражения и задължението за компенсиране. По правило договорите се сключват, за да бъдат изпълнявани поетите с тях задължения. Неизпълнението поражда договорна отговорност, каквато се търси и с процесната писмена покана. Договорната отговорност на ИМП за неспазване на условията на договора му с НЗОК се осъществява именно с писмена покана на директора на съответната РЗОК (действащ в условията на обвързана компетентност, а не на оперативна самостоятелност) след спазване на определена процедура в контролно производство, която покана представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК. С оглед на това е неуместно да се прави аналогия с института на неоснователното обогатяване по гражданското право. Бюджетът на НЗОК е финансова рамка на НРД и включва диференцираните разходи по здравноосигурителните плащания, така както са приети със Закона за бюджета на НЗОК. Определените брой СМД и стойности на МДД на изпълнителите на медицинска помощ са в зависимост от този бюджет, неговото месечно разпределение и очаквано изпълнение. Регулирането на разходване на средства за отделните видове здравноосигурителни плащания в рамките на приетия за календарната година бюджет не противоречи на Конституцията и на Закона за здравното осигуряване, което явства от решение № 2 от 22.02.2007 г. по к. д. № 12/2006 г. на Конституционния съд, който се е произнесъл, че ограничителната норма на чл. 4 от ЗБНЗОК не е противоконституционна, както и че граматическото тълкуване на чл. 4 от ЗЗО не води до извода, че обхватът и обемът на медицинската помощ са неограничени. Това решение съгласно чл. 14, ал. 6 от Закона за Конституционния съд е задължително за всички съдилища. Предвид горното настоящият тричленен състав не споделя отразените в мотивите на проверяваното решение съображения относно цялостната незаконосъобразност на писмената покана. Извършената по делото съдебна експертиза е опровергала частично констатациите на контролния орган на СЗОК досежно допуснатите превишения и техния размер. При установеното от компетентно изготвеното заключение на вещото лице (кредитирано от съда!), че превишение за СМД касателно процесния период няма, а превишението на МДД е налице, макар и в по-малък от посочения в поканата размер, първоинстанционният съд не е следвало да отменя изцяло писмената покана, а съобразно правомощието си по чл. 172, ал. 2, предл. 4 от АПК, да я измени, като намали дължимата сума от изпълнителя на медицинска помощ на възложителя по договора за оказване на такава до установения от вещото лице размер. Като не го е сторил, съдът е постановил необоснован и материално незаконосъобразен съдебен акт. С оглед на това, при наличие на касационните основания по чл. 209, т. 3, предл. 1 и 3 от АПК неправилното съдебно решение трябва изцяло да се отмени (вкл. и в частта за разноските), и доколкото спорът е изяснен от фактическа и правна страна и не се налага извършване на нови процесуални действия, вместо първоинстанционното решение следва да бъде постановено друго по съществото на спора, с което процесната писмена покана се измени съобразно установеното по-горе. Предвид изхода на спора искането на касационния ответник извършените от него деловодни разноски (за настоящата инстанция) да бъдат поставени в тежест на касатора, е неоснователно, а претенцията на касатора за присъждане на юрисконсултско възнаграждение за осъществената защита пред първата инстанция (пред касационната инстанция директорът на СЗОК не е представляван от юрисконсулт), се явява основателна, и такова трябва да се определи в размер на 150 лв. (дължими от ответника по касация) съгласно тогавашната редакция на чл. 8 във връзка с чл. 7, ал. 1, т. 4 от Наредба № 1 от 2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, ведно с репариране на заплатената от касатора държавна такса за касационното производство в размер на 25 лв. Доколкото първоначалната жалба на "Лора - Медицински център" ЕООД срещу писмената покана като краен резултат се явява частично основателна и дружеството е също е направило разноски за производството пред АССГ и за касационното производство, а присъждането на разноски е обусловено от окончателния изход на оспорването срещу обжалвания пред първоинстанционния съд административен акт, то по компенсация разноските за двете съдебни инстанции трябва да бъдат присъдени в размер на 126 лв. в полза на СЗОК. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 2 и чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,