Решение № 6138 от 12.05.2009 г. на ВАС по адм. д. № 15906/2008 г.

Решение № 6138 от 12.05.2009 г. на ВАС по адм. д. № 15906/2008 г., V о., докладчик съдията Маргарита Славова Производството е по реда на чл. 145 и следващите от АПК, във връзка с чл. 84, ал. V от Закона за признаване на професионални квалификации (ЗППК). С една жалба са оспорени два отделни административни акта, поради което са образувани две съдебни производства - настоящото адм. д. № 15906/08 г. по описа на ВАС, V отделение и адм. д. № 15915/ 2008 г. на същия съд, които са обединени за общо разглеждане, поради връзката между тях и обуславящия характер на решението по настоящото дело по отношение изхода на присъединеното. Установено е наличието на условията за приложение на нормата на чл. 213 ГПК, във връзка с чл. 144 АПК, поради което с протоколно определение от 15.04.09 г., производството по двете дела е обединено за издаване на общо решение. Образувано е по жалба на Валентина Илиева Николова-Тенева от гр. Бургас, против Заповед № РД 09-548/ 10.11.08 г. и Заповед № РД 09-549/10.11.08 г. -двете издадени от Министъра на здравеопазването, с които на оспорващата е отказано признаване на професионална квалификация "лекар" - с първата заповед и на медицинска специалност "хигиена на труда" (ново наименование "трудова медицина") - с втората. Навеждат се доводи за незаконосъобразност на оспорените индивидуални административни актове като постановени в нарушение на материалния закон и при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила (чл. 146, т. 3 и т. 4 от АПК). В съдебното производство жалбоподателката е представлявана по пълномощие от адв. Стефка Атанасова от АК гр. София, която допълнително мотивира възраженията в жалбата, развива съображения и за противоречие на оспорените откази с целта на закона (чл. 146, т. 5 АПК), а по съществото на спора представя писмени бележки. Претендира се и присъждане на разноски. Ответникът- Министърът на здравеопазването, чрез процесуален представител юрисконсулт Людмила Василева (приложено пълномощно на л. 67 от присъединеното адм. д. № 15915/08 г. на ВАС), оспорва жалбата и по отношението на двете заповеди, като моли съда да я отхвърли. В писмени бележки по делото поддържа правилност на атакуваните административни актове. Върховният административен съд, състав на Пето отделение, извърши проверка на оспорените Заповеди на Министъра на здравеопазването, съобразно чл. 168, ал. I от АПК на всички основания по чл. 146 от АПК и за да се произнесе, взе предвид следното: Жалбата е подадена в законоустановения срок, от надлежна страна, срещу актове, подлежащи на съдебен контрол (чл. 84, ал. V ЗППК, вр. с чл. 21, ал. I АПК), съответства на изискванията на чл. 150 и чл. 151 АПК и следователно, е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна. Административното производство по признаване на професионална квалификация "лекар" и на медицинска специалност "хигиена на труда" е започнало по заявление на Валентина Николова-Тенева вх. № УД-С-13/11.04.08 г. От представените към заявлението документи, се установява, че жалбоподателката е завършила висше образование в Ленинградския санитарно-хигиенен медицински институт с продължителност на обучението 5 години. Дипломирала се е на 25.06.1985 г., с присвоена квалификация "лекар". Започнала е обучението си, в редовна форма, по специалност "медицина" във Висшия медицински институт гр. Плевен (сега Медицински университет) и е положила 8 изпита от първи курс, след което е продължила образованието си в посочения по-горе медицински институт в Русия, което е видно от приложената академична справка изх. № 278/25.11.08 г. (л. 56). В периода от 01.09.2000 г. до 31.07.2001 г. се е обучавала по специалността "хигиена на труда" в Санкт Петербургската държавна медицинска академия "И. И. Мечников" в Русия, за което свидетелства приложеното Удостоверение № 1125 (л. 17). С Диплома № 32323 от 06.01.1988 г., издадена от Медицинска академия гр. София й е призната специалност по "епидемиология". Преминала е и едномесечни обучения по трудова медицина в Столичното ХЕИ и в Национален център по хигиена, медицинска екология и хранене гр. София. От представеното копие от трудова книжка № 118 на жалбоподателката (л. 29-л. 36) се установява, че в периода 20.11.1985 г.- 01.10.1992 г. е работила като лекар-ординатор и завеждащ отделение в ХЕИ гр. Бургас, след което е извършвала лечебна дейност като ординатор в Кожен кабинет на Общинска болница гр. Поморие до 01.07.1998 г. От Удостоверение № 159/24.11.2000 г., издадено от Министерството на здравеопазването на основание чл. 16 от Наредба № 14/07.08.1998 г. за службите за трудова медицина (отм.) се установява, че "ТЕАТОМ" ЕООД гр. Бургас, чиито едноличен собственик на капитала и управител е оспорващата, е регистрирано като служба по трудова медицина, а в списък на екипа на службата, тя е посочена като лекар със специалност "Епидемиология". През 2004 г. и 2006 г. същото удостоверение е преиздавано, като в списъците на екипа от специалисти в регистрираната служба по трудова медицина жалбоподателката фигурира като лекар със специалност "Трудова медицина". В жалбата се твърди, че и към момента на сезиране на ответния административен орган е извършвала дейност като лекар със специалност "Трудова медицина" и ръководител на регистрираната Служба по трудова медицина. Съгласно чл. 18, ал. III от Наредба № 14/1998 г. (отм.) е недопустимо, ако оспорващата не е лекар със специалност по трудова медицина или хигиена на труда, да бъде вписана от Министерството на здравеопазването, в обсъдените по-горе удостоверения, като ръководител на регистрираната служба по трудова медицина. Представена е и служебна бележка (л. 28), издадена от Регионалната лекарска колегия гр. Бургас, която свидетелства, че жалбоподателката е вписана в колегията като лекар (доктор) под рег. № 806 и е с персонален номер на съсловната организация на лекарите - 0300000111. В съдебно заседание на 22.04.09 г. са представени копия от осигурителни книжки за 1998 г., 2008 г. и 2009 г., които са годни да установят единствено обстоятелството, че като самоосигуряващо се лице, осъществяващо дейност като ЕТ "Вита Вер- Валентина Николова" гр. Бургас (с неустановен предмет или евентуална регистрация по ЗЛЗ), е внасяла дължимите осигурителни вноски в бюджета на НОИ по силата на чл. 4, ал. 3, т. 2 КСО. Като ирелевантни за спора тези доказателства няма да се обсъждат от настоящия състав. Процедурата по признаване на професионални квалификации е нормирана в Глава Пета на ЗППК. Със заповед № РД 09-168/11.04.08 г. на основание чл. 77 , ал. II, чл. 79 и чл. 84, ал. III , във връзка с §4, ал. II от Закона за признаване на професионални квалификации, министърът на здравеопазването е определил комисия за признаване на професионална квалификация, в т. ч. и за професията "лекар". В т. IV от заповедта е разпоредено комисиите да разглеждат документите за признаване на професионални квалификации по регулирана медицинска професия и/или специалност в областта на здравеопазването и да представят на министъра на здравеопазването мотивирано предложение за признаване или отказ за признаването им. На проведено заседание на 11.07.2008 г., с Протокол № 20, комисията е взела решение по т. 5, да се изискат допълнително документи от жалбоподателката, след което преписката да се предостави на проф. Кр. Методиев за становище за съответствие с нормативните изисквания за придобиване на професионална квалификация "лекар" в Република България. На 30.09.2008 г. проф. д-р Красимир Методиев е изготвил писмено становище, което предхожда издаването на двете оспорени заповеди, но е значително след проведеното на 12.09.2008 г. заседание на комисията, на което по т. 13, видно от Протокол № 26, е взето решение да се предложи на министъра на здравеопазването да откаже признаване на професионална квалификация "специалист хигиена на труда". Като мотиви в решението са посочени становища на проф. Кр. Методиев за наличие на съществени несъответствия по смисъла на чл. 29, ал. II от ЗППК в обучението на Николова-Тенева с изискванията на закона и Наредбата за единните държавни изисквания за придобиване на висше образование по специалността "Медицина" и "Дентална медицина" за образователно- квалификационна степен "магистър" (Обн. ДВ, бр. 94/25.11.05 г., в сила за учебната 2006/07 г.) Към административната преписка е приложено становище на проф. Методиев, съобразно което при обучението на жалбоподателката не са изпълнени коментираните по-горе изисквания, както следва: Според единните държавни изисквания у нас пълният хорариум за обучение по "медицина" е 6285 часа в рамките на 6 пълни академични години, а заявителката е удостоверила, че има общо 6101 часа теоретично обучение за петте години в Ленинградския санитарно-хигиенен институт. Освен това несъответствие в общата продължителност на обучението и задължителния хорариум, е установено, че и положените държавни изпити от заявителката не съответстват на изискуемите по българския образователен стандарт - 5 държавни изпита по основни медицински дисциплини плюс 1 - по избираема. Не са обсъждани в това становище отделно изискванията на Наредба № 34/29.12.06 г. за придобиване на специалност в системата на здравеопазването, издадена от Министъра на здравеопазването (обн. ДВ, бр. 7/23.01.07 г.), но в оспорената Заповед № РД 09-549/10.11.08 г., такъв коментар е направен от ответния орган, в следния смисъл: заявителката е преминала 11-месечна интернатура по специалността "хигиена на труда" и й е присвоена квалификация "лекар по хигиена на труда", а съгласно чл. 10 от Наредбата и Приложение № 1 към чл. 1, ал. I от нея в раздел "А", подраздел I е предвидено четиригодишно обучение за придобиване на специалност "Хигиена на труда" (ново наименование "Трудова медицина"). Същата продължителност е залегнала и в приетия Списък по чл. 6, ал. I, т. 5, б. "в" от ЗППК с Решение № 639 на Министерския съвет от 2007 година. С първата оспорена заповед № РД 09-548/10.11.08 г. министърът на здравеопазването е отказал да признае професионална квалификация "лекар" на жалбоподателката, а с втората заповед № РД 09-549/10.11.08 г. - е отказал да й признае специалност "Хигиена на труда", като се е позовал основно на обстоятелството, че медицинска специалност не може да бъде призната на лице, което няма призната професионална квалификация "лекар" и отделно от това - на коментираните по-горе несъответствия между проведената от жалбоподателката 11-месечна интернатура по специалността в Санкт Петербургската държавна медицинска академия и изискванията на Наредба № 34/06 г. в нейните чл. 10, ал. I , чл. 14 и Приложение № 1 към чл. 1, ал. I от същата наредба. Като правно основание и в двете заповеди са посочени чл. 84, ал. IV , във връзка с чл. 80 от ЗППК и предложението на комисията, а като фактически основания за постановените откази по заявлението на оспорващата, което е едно с вх. № УД-С-13/11.04.08 г. - са изложени следните обстоятелства: към заявлението са представени всички необходими документи съгласно чл. 77, ал. II ЗППК; комисията е установила, че не са налице необходимите предпоставки за признаване на професионална квалификация и специалност в областта на здравеопазването, поради съществено несъответствие между продължителността и съдържанието на преминатото обучение и изискванията за придобиване на същата професионална квалификация, респ. медицинска специалност, съгласно действащата нормативна уредба в България; изучаваните от Николова-Тенева дисциплини не съответстват на задължителните учебни дисциплини, съставляващи теоретична подготовка по специалността "медицина" и на минималния им хорариум, съгласно програмата по чл. 43, ал. I, т. 1 от ЗППК и чл. 7, ал. II от Наредбата за единните държавни изисквания за придобиване на висше образование по специалностите "Медицина" и "Дентална медицина" за образователно-квалификационна степен "магистър". В първата заповед е изброено конкретно несъответствието в хорариума на задължителните учебни дисциплини, както и тези, които не са изучавани. Посочено е, че не е проведено в изискуемата продължителност и практическото обучение (клиничен стаж), съгласно чл. 43, ал. I от ЗППК и чл. 8, ал. I от наредбата, както и не са положени всички държавни изпити, съгласно единните държавни изисквания. По така установените факти страните не спорят. От тях, обаче, извеждат различни правни аргументи по приложимостта на норми от специалния ЗППК и изводи относно съответствието със закона на оспорените отказани административни актове. Настоящият съдебен състав, след анализ на така установената фактическа обстановка по делото, намира от правна страна следното: Неправилно жалбоподателката счита, че по инициираното от нея административно производство е била приложима Наредбата за признаване на професионална квалификация по медицинска професия и на специализация в областта на здравеопазването (загл. изм. - ДВ, бр. 82/06 г.), приета с ПМС № 254/30.11.05 г. (обн. ДВ, бр. 100/13.12.05 г. - в сила от 01.01.2007 г., изм. и доп. ДВ, бр. 82/06 г. и ДВ, бр. 92/13.11.07 г.), която не е отменена. Тази наредба е издадена по силата на законовата делегация на чл. 194, ал. II и чл. 195, ал. II от Закона за здравето, които обаче, са изрично отменени с §8 от ПЗР на ЗППК (Обн. ДВ, бр. 13/08.02.08 г.). Съгласно чл. 13, ал. I от ЗНА: "Актът по прилагане на закон губи изцяло или отчасти сила едновременно с пълното или частично отменяване на закона, съобразно обсега на отменяването. " Новият закон (в случая ЗППК) не е разпоредил оставането временно в сила на всички или някои разпоредби на горната Наредба, поради което същата е изгубила изцяло сила и не може да служи за уреждане на спорните административни правоотношения между страните. Оплакванията за несъответствие на оспорените заповеди с разпоредби на ЗППК; за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и за противоречието им с целта на същия специален закон, подлежат на обсъждане на общо основание от настоящия съдебен състав. Обжалваните заповеди са издадени от компетентен орган съгласно чл. 4, ал. I, т. 1 от ЗППК, но в противоречие с материалноправните изисквания на същия закон и в нарушение на предписаната от него форма. Това е така, защото: Изложените фактически основания за издаване и на двете отказни заповеди, сочат наличие на хипотезата на чл. 29, ал. II, във връзка с ал. I от ЗППК. В тази насока са и констатациите на назначената от административния орган комисия. Съгласно правилото на чл. 83, ал. I ЗППК, когато доказателствата за професионална квалификация имат съществени несъответствия с изискванията на този закон, комисиите предлагат на органа по признаване да предостави на заявителя възможност да премине стаж за приспособяване или да се яви на изпит за признаване на правоспособност. Комисията и административният орган са констатирали наличие на съществени несъответствия, но в нарушение на чл. 83, ал. I и чл. 29, ал. I , във връзка с чл. 30 от ЗППК, на заявителката не е предоставена възможността, предвидена в закона. Действително нормата на чл. 29, ал. I ЗППК е диспозитивна и дава на компетентния орган възможност да изиска от заявителя да премине стаж за приспособяване, с продължителност до три години, или да положи изпит за признаване на правоспособност, но при всички случай на наличие на хипотезите на чл. 29, ал. I ЗППК, следва да бъдат изложени мотиви, установяващи защо административният орган е приложил една от двете възможности. Неизлагането на съображения в тази насока е достатъчно основание за отмяна на акта, в какъвто смисъл е и Постановление № 4/1976 г. на Пленума на ВС, както и ТР № 4/22.04.04 г. на ВАС по т. д. № ТР-4/02 г. на ОСС, в т. 2. Следва да се отбележи и това, че в оспорените заповеди не е посочено конкретното правно основание за отказа да се признае професионална квалификация и/или заявената медицинска специалност. Нормата на чл. 84, ал. IV от ЗППК регламентира, че органът по признаване отказва признаване на съответна професионална квалификация с мотивирана писмена заповед, за която уведомява писмено заявителя, а разпоредбата на чл. 80 ЗППК гласи, че комисиите разглеждат документите за признаване на професионална квалификация и представят пред органа по признаване мотивирано предложение за признаване или за отказ от признаване на професионална квалификация в съответствие с изискванията на този закон. Следователно, след като в мотивите и на двете заповеди е прието наличие на хипотезите на чл. 29, ал. I , във връзка с ал. II ЗППК, а именно - посочено е, че е налице съществено несъответствие между продължителността и съдържанието на преминатото обучение и изискванията за придобиване на същата професионална квалификация и/или специализация по професията "лекар", съгласно действащата нормативна уредба в РБългария, то административният орган е следвало да изложи съображения защо не прилага разпоредбата на чл. 29, ал. I , във връзка с чл. 30 ЗППК. Правилото на чл. 29, ал. I регламентира, че органът по признаване може да изиска от заявителя да премине стаж за приспособяване с продължителност до три години или да положи изпит за признаване на правоспособност в случаите, когато обучението, удостоверено с доказателствата за професионални квалификации, обхваща съществено различно съдържание от изискваното в РБългария. Легалната дефиниция на "съществено различно съдържание" е дадена в чл. 29, ал. II , а именно: това е съдържанието, познаването на което е необходимо за упражняване на професията и обучението, преминато от заявителя, се характеризира със съществени несъответствия в сравнение с продължителността или съдържанието на обучението, изисквано в Република България. Законовото определение на "доказателства за професионална квалификация" е дадено в §1, т. 3 от ДР на ЗППК. Систематичното място на разпоредбите на чл. 29 и чл. 30 е в Част III на Глава Първа , озаглавена "Обща система за признаване на професионални квалификации" и следователно, същите следва да се прилагат и спрямо гражданите на държави членки, завършили образованието си в трета държава. Видно от материалите в административната преписка, нито помощната комисия за признаване на професионална квалификация, нито административният орган, са обсъждали и преценявали относимостта към решавания въпрос на обстоятелствата, че заявителката е член на Българския лекарски съюз; твърденията й, че е упражнявала лекарска професия в областта на "хигиената на труда" повече от 20 години - първоначално в ХЕИ гр. Бургас, впоследствие в Общ. Б гр. Поморие, след което, при условията на ЗЗБУТ и Наредба № 14/98 г. за службите по трудова медицина (отм.) е извършена (подновявана през годините) нарочна регистрация от Министерството на здравеопазването на ръководена от нея Служба по трудова медицина, както и останалите й твърдения, подкрепени с неоспорени писмени доказателства. Последното сочи на самостоятелно нарушение на нормата на чл. 35 от АПК, която е приложима на общо основание. Отделно от това, не е преценена съставомерността на горните обстоятелства към нормите на чл. 27 от ЗППК - систематично подредена в Глава Първа на Част III от закона "Обща система за признаване на професионални квалификации" и на чл. 39 ЗППК. Не е убедително и не издържа критиката на закона възражението на ответния орган, изложено в писмената защита, че по отношение приложението на чл. 39 , респ. чл. 41, ал. I от ЗППК към спорните правоотношения, не можело да се приеме, че става въпрос изобщо за доказателства за професионална квалификация по професията "лекар", издадени от бившия СССР, а само за издадените от държавите, които сега са членки на Европейския съюз - Литва, Латвия и Естония. Извежда се аргумент от Списъка по чл. 6, ал. I, т. 5, букви "а", "б" и "г", където не били посочени референтни дати за третите държави, респ. за другите държави от бившия Съветски съюз, което между впрочем, не е направено и в самия нормативен текст на чл. 41, ал. I ЗППК. Само по себе си, възражението, че щом не са нормативно посочени дати, преди които да е започнало обучението в бившия СССР, то не следва да се ценят издадените документи за професионални квалификации, не е годно да обори тезата на жалбоподателката, защото такова изрично нормативно изискване не е въведено. В нормата на чл. 41, ал. I ЗППК е посочено: "притежавани от граждани на държави-членки (каквато със сигурност е оспорващата) и издадени от бившия Съветски съюз ИЛИ от Естония, когато обучението е започнало преди 20.08.1991 г., ИЛИ от Латвия" Нещо повече, логическото и граматическо тълкуване на тази норма, с оглед употребения съюз "или", по-скоро говори за друга законодателна воля, свързана с алтернативно преценяване на документите по чл. 39 , респ. чл. 41, ал. I от ЗППК, издадени от бившия СССР или от държавите, които са били в неговия състав, но сега са членки на ЕС. Не може да се направи извод от горните текстове, че са изключени останалите съставни държави на бившия Съветски съюз, включително Русия, откъдето са издадени процесните документи на жалбоподателката. Административният орган носи задължението да прилага точно закона. В обобщение, изложеното сочи на съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като ако бяха обсъдените въпросните относими към спора факти, решаващият орган би стигнал до друг краен извод. В основата на отказа, обективиран в Заповед № РД 09-549/10.11.08 г. на ответника е легнало обстоятелството, че не може да бъде призната медицинска специалност "трудова медицина" на лице, на което не е призната професионална квалификация "лекар", поради което изцяло относими и към нейната незаконосъобразност са изложените до тук съображения. Позоваването в писмената защита на процесуалния представител на министъра на здравеопазването на §3 от ДР на ЗППП не следва да се обсъжда, тъй като административният орган е приел и в двете атакувани заповеди, че са представени всички необходими документи по чл. 77, ал. II от ЗППК. Следователно, обжалваните заповеди са издадени в противоречие с материалноправните норми на ЗППК ; в нарушение на предписаната от закона форма и при допуснати съществени нарушения на административно производствените правила, поради което следва да бъдат отменени. При този изход на съдебното производство, основателно се явява искането на жалбоподателя за присъждане на съдебни разноски, които са установени по делото, вкл. и присъединеното адм. д. № 15915/08 г. на ВАС, в размер общо на 470 (четиристотин и седемдесет) лева, от които 450 лева- представляват заплатено възнаграждение на един адвокат, видно от представените два договора за правна защита и съдействие, а 20 лева - платени държавни такси по двете дела. Този извод се извежда пряко от нормата на чл. 143, ал. I АПК и не се нуждае от друго мотивиране. Разноските са поискани своевременно и не са правени възражения по смисъла на чл. 78, ал. V ГПК, поради което и преценки на техния размер са недопустими. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. II от АПК, Върховният административен съд, Пето отделение