Решение № 320 от 14.1.2025 г. на ВАС по адм. д. № 4413/2024 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационни жалби от П. С. З. и М. С. Ц. против решение 571/09.02.2024 г. по адм. д. 776/2021 г. на Административен съд - Плевен. Твърдят, че решението е неправилно и молят да бъде отменено. Излагат възражения, че кметът на община Плевен е бил задължен по закон да предприеме действия по премахване на незаконните постройки, изградени в собствения им имот, а неизпълнението на това задължение не е санкционирано от съда. Претендират за присъждане на направените по делото разноски. Ответникът - община Плевен, редовно призован, не се представлява. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение, че касационните жалби са основателни. Върховният административен съд, Трето отделение, в настоящия състав, намира, че касационните жалби са подадени в срока по чл. 211, ал. 1 АПК от надлежни страни, поради което са допустими. Предмет на разглеждане в производството пред административния съд са предявени искове от П. С. З. и М. С. Ц. срещу община Плевен, с цена на иска за всяка от ищците: сумата по 23 750 лева, представляваща обезщетение за причинените й имуществени вреди от реално обезценяване/намаляване/ на пазарната стойност на поземления имот с идентификатор 06999.501.652 по КККР на [населено място]; за всяка от ищците сумата по 10 956 лева, представляваща обезщетение за причинените й имуществени вреди от лишаване от ползването на поземлен имот с идентификатор 06999.501.652 по КККР на [населено място]; за всяка от ищците по 5000 лева обезщетение за неимуществени вреди, изразяващи се в причинено напрежение, стрес, чувство на безпомощност, влошаване на здравословното състояние, причинени от бездействието на община Плевен да изпълни правомощията си по чл. 225а от ЗУТ по премахване на незаконни сгради в поземлен имот с идентификатор 06999.501.652 по КККР на [населено място], за периода 03.10.2016 г. 03.10.2021 г., както и законната лихва върху предявената сума за периода. Съдът е отхвърлил исковете. Осъдил е всяка от ищците да заплати по 947,30 лв., направени разноски по делото, както и двете ищци да заплатят 200 лв. юрисконсултско възнаграждение на община Плевен. Посочил е, че след изменението на ЗУТ - ДВ, бр.82/2012 г., законодателят е предвидил, че въз основа на констативен акт за незаконно строителство по чл. 225а, ал. 2 от ЗУТ, кметът на общината или упълномощено от него длъжностно лице издава заповед за премахване на незаконни строежи или на части от тях от четвърта до шеста категория на основание чл. 225а, ал. 1 от ЗУТ (ДВ, бр. 82 от 2012 г., доп. ДВ, бр. 16 от 2021 г.). Според съда, издаването на актовете по специалния закон, се извършва по преценка на административния орган, поради което не съществува законово задължение за служителите на общинската администрация да издадат констативен акт за незаконно строителство по чл. 225а, ал. 2 от ЗУТ, нито кметът на общината въз основа на този акт да издаде заповед за премахване, поради което не е налице и незаконосъобразно бездействие по смисъла на закона. Съдът е приел, че изричен или мълчалив отказ, респективно бездействие за издаване на индивидуален административен акт, е налице тогава, когато административният орган е длъжен да се произнесе с акт с определено от нормата съдържание. В разпоредбата на чл. 225а от ЗУТ са регламентирани правомощията на кмета на общината по установяване и премахване на незаконно извършено строителство за определени категории строежи, като в този случай той действа служебно, а не по инициатива или сигнал на засегнати граждани. Съдът е изложил мотиви, че в ЗУТ няма норма, която да създава за кмета на общината задължение да издаде заповед по чл. 225а, ал. 1 ЗУТ за премахване на незаконен строеж, затова и отказът - изричен или мълчалив, респективно бездействието да издаде акт по направено в сигнал искане, не представлява индивидуален административен акт. Съдът е приел, че ЗУТ не предвижда възможност да се оспорва изричен или мълчалив отказ да се образува производство за премахване на незаконен строеж. Съгласно чл. 214, т. 3 от ЗУТ на съдебен контрол подлежат заповедите за премахване на незаконни строежи, но не и отказите да се издадат такива. Поради изложените доводи е посочил, че в случая липсва подлежащ на оспорване административен акт - изричен или мълчалив отказ на кмета на община Плевен и/или на други длъжностни лица от общинската администрация, да издаде заповед по чл. 225а, ал. 1 от ЗУТ за премахване на посоченото в искането /сигнала/ незаконно строителство. Изложени са и съображения, че наличието на незаконен строеж само по себе си не дава право на държавния орган да разпореди във всички случаи премахването му, като съдът се е позовал на решение на Европейския съд по правата на човека по делото Й. и други срещу България /жалба номер 25446/06/, като издадена заповед за премахване на незаконен строеж следва да се съобрази с чл. 8 от ЕКПЧОС. Преценката дали да се издаде заповед е само на административния орган, а съдът само упражнява контрол за законосъобразност върху заповедта за премахване, ако такава бъде издадена. Решението е неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост. От фактическа страна съдът е установил, че с нотариален акт за собственост върху недвижим имот, възстановена по чл. 10, ал. 7 от ЗСПЗЗ 187 от 1999 г., С. З. А. се легитимира като собственик на имот от 10,120 дка, находящ се в строителните граници на [населено място], в местността Край село, съставляващ имот 28 от кадастралния план, утвърден 1996 г. в стр. кв. 49 по плана на [населено място]. А. е починал на 06.10.2001 г., като видно от удостоверението за наследници, негови наследници са ищците П. С. З. и М. С. З.. Видно от скица на поземления имот 15-102210-03.02.2021 г., трайното предназначение на територията е земеделска, начин на трайно ползване: за друг вид застрояване, а площта на имота е 10 520 кв.м. Идентификаторът на имота е 06999.501.652, и в имота попадат 20 сгради, които са посочени с предназначение жилищна сграда-еднофамилна. Процесният имот е в чертите на населеното място, съставлява част от урбанизираната територия, има отреден планоснимачен номер, парцел и квартал, както и същият е отреден за мероприятие - училище, магазини, обществено хранене, клуб на МВР, което мероприятие не е реализирано. Двете ищци са подавали молби и заявления до кмета и Общинския съвет на община Плевен, както и до други държавни органи. Първата молба е от 06.01.2005 г., и съдържа искане да се замени процесната земя с такава от фонда на общината, или да им бъдат изплатени компенсаторни бонове, поради това че имотът им е застроен с незаконни сгради. В последващи молби се сочи, че на незаконните къщи е прекарана вода и е построена улица. Отговорите на тези молби са отрицателни. Въз основа на сезирането за незаконно строителство, през м. септември 2009 г. са съставени 18 констативни акта /КА/ от служители на общината по отношение на строежите, като е прието, че те са незаконни, изградени са без необходимите строителни книжа, и в нарушение на чл. 224, ал. 1, т. 1 от ЗУТ във вр. с чл. 148, ал. 1 от ЗУТ. Същите КА са подписани от извършилите строителството или от техни близки. За всеки от КА в отделен акт е посочено, че не са постъпили възражения срещу КА. Видно от писмо на РО НСК от 29.02.2012 г., същите КА са изпратени от общината на РО НСК. С 18 броя заповеди, издадени през 2012 г. на началник РДНСК-СЗР е прекратено производството по тези КА, съставени от служители на РО НСК, като е прието, че за строежите е приложим §16, ал. 1 от ПР на ЗУТ. Във връзка с тези заповеди, издадени от началника на РДНСК-ЗСР, в ДНСК е получен сигнал от заместник окръжен прокурор на ОП-Плевен, във връзка с който с 18 отделни заповеди на началника на ДНСК са отменени посочените 18 прекратителни заповеди. Заповедите на началника на ДНСК са връчени на представител на общината. С оглед твърдяните настъпили неимуществени вреди вследствие твърдяното бездействие на общинската администрация, относно здравословното състояние на ищците, по делото е приобщена медицинска документация за заболяванията на двете ищци. Заключението на съдебно техническата експертиза с вещо лице геодезист, посочва, че процесният имот е с идентификатор 06999.501.652 по КККР на [населено място] и в него са построени 18 броя жилищни сгради от пета категория. За строежите няма одобрени инвестиционни проекти и разрешения за строеж. Същите не са въведени в експлоатация. Площта, която изградените строежи заемат от ПИ с идентификатор 06999.501.652 по КККР на [населено място] е 10 520 кв. м. Вещото лице е определило пазарната стойност на имота като незастроен - 77 790 лв. и след застрояването му - 30 290 лв., както и е определил месечния наем за имота за процесния период от м. октомври 2016 г. до м. октомври 2021 г. Касационната инстанция не споделя мотивите на административния съд. Действително съдебната практика определя собствениците на имота само като лица, подали сигнал за незаконно строителство. Правомощията обаче на административните органи - било на ДНСК или кметът на общината, натоварени със задължения да установяват и премахват незаконното строителство, не могат да бъдат приети само като права, които те могат или не да упражнят, в зависимост от личната им преценка. В случая не става дума за незаконно строителство върху общински или държавен имот, а върху имот, частна собственост. Съгласно чл. 17, ал. 1 от Конституцията на РБ правото на собственост и на наследяване се гарантира и защитава от закона, а съгласно чл. 17, ал. 3 от Конституцията частната собственост е неприкосновена. Становището, че общинските и държавните органи имат право, но не и задължение да изпълняват своите правомощия за борба с незаконното строителство, е в противоречие с това, гарантирано от Конституцията на РБ право. Без да има отношение към предмета на делото, следва да се посочи, че ищците са предложили на ответника редица варианти за уреждане на имуществените им отношения, като замяна на имота с общински, компенсаторни бонове и др., които са останали без отговор. Необосновани са и изводите на съда относно приложението на практиката на ЕСПЧ по делото Й. и други срещу България. Преценка дали да се премахнат незаконни постройки или не, с оглед задоволяване на жилищната нужда на лица в неравностойно положение, е допустима, но само ако се касае до общински или държавни терени, върху които те са построени, какъвто е случаят в посоченото дело. Не може общински или държавни органи да преценят, че ще задоволяват жилищните нужди на социално слаби лица върху частни терени. Съгласно българското и европейско законодателство, частната собственост може да се ползва за обществени нужди само след надлежно обезщетяване или отчуждаване. Административните производства по премахване на незаконните сгради в имота на ищците, започнали през 2009 г. със съставянето и връчването на констативните актове по чл. 224 ЗУТ, са били прекратени със заповеди, издадени на 13.08.2012 г., от началника на Регионална дирекция Северозападен район /РДНСК-СЗР/. По сигнал на зам.-окръжния прокурор на Окръжна прокуратура - Плевен, тези 18 броя заповеди са отменени със заповеди на началника на ДНСК, издадени на 20.02.2020 г. и преписките са били изпратени на кмета на община Плевен, който в качеството му на компетентен орган по чл. 223, ал. 1, т. 8 ЗУТ да разпореди проверка на изрично посочените в заповедите незаконни постройки. В тези 18 броя заповеди - от РД-14-2/20.02.2020 г. до РД-1419/20.02.2020 г. на началника на ДНСК е изложен подробен преглед на състоянието на незаконните постройки, които безспорно с констативни актове са установени като такива; преценено е, че липсват основания за прилагане на §16 от ПР на ЗУТ относно търпимостта на сградите; направен е извод за незаконосъобразно прекратяване на образуваните административни производства по съставените констативни актове от служители на РО НСК - Плевен и в заключение заповедите на началника на РО Северозападен район за прекратяване на административните производства, образувани въз основа на констативните актове за незаконни строежи, са били отменени и преписките са изпратени на компетентния орган по чл. 223 ЗУТ - кмета на община Плевен, на когото е възложено да извърши проверка на всички жилищни сгради, изградени върху имота на ищците. Заповедите са съобщени на кмета на община Плевен чрез архитект Н. И.. Няма данни по делото община Плевен, респективно кметът на общината, да е възразил по изпълнението на възложените му задължения. С оглед на това не може да се приеме за основателно възражението на ответника, че компетентен орган по премахването на незаконните постройки е ДНСК и поради това кметът на общината не е предприел никакви действия. Защитата срещу неоснователните бездействия от страна на административен орган се уреждат в глава ХV, раздел II на АПК в две хипотези - по чл. 256, ал. 1 и ал. 2 АПК. В хипотезата на чл. 256, ал. 1 АПК, административният орган не изпълнява свое задължение, произтичащо пряко от нормативен акт. При втората хипотеза по ал. 2, административния орган следва да е сезиран с искане да извърши фактически действия, които е длъжен да извърши по силата на закон, но в продължение на 14 дни бездейства. Нормата е придобила настоящия си вид след изменението на АПК - ДВ бр. 77/2018 г. и отмяната на чл. 257 АПК, първоначално създаден с приемането на кодекса. В сегашната си редакция разпоредбата на чл. 256 АПК обединява защитата както срещу незаконосъобразни фактически бездействия /ал. 2/, така и срещу тези бездействия, които не могат да се определят като строго фактически, при които задължението за действие по определен начин произтича пряко от нормативен акт и има своите правни последици, засягащи правната сфера на гражданите и организациите, но не представляват административен акт, по см. на чл. 21 АПК, тъй като в този случай защитата срещу тях би била по реда на глава десета на АПК. Такива действия могат да бъдат определяни като правни, доколкото имат своите правни последици, рефлектиращи върху правната сфера на гражданите, представляват част от обхвата на компетентността на съответния административен орган, вменени са за извършване пряко от нормативен акт, т.е. тяхното извършване не е опосредено от издаване на индивидуален или общ административен акт. Разпоредбата на чл. 256 АПК не определя юридическата сила и вида на нормативния акт, вменяващ задължение за определено действие на административния орган или длъжностно лице, което сочи, че задължението за определено действие може да произтича както от закон или кодекс, така и от подзаконов нормативен акт, а разпоредбата по тази причина дава широк обхват на защитата на гражданите. Кметът на община Плевен, при безспорните данни за наличие на незаконни постройки в имота на ищците, и при изричното задължение от страна на началника на ДНСК да извърши отново проверка на тези постройки, т.е. да изпълни задълженията си по закон, е бездействал по отношение на това свое задължение, произтичащо от закона, да възложи проверка и издаването на констативни актове по чл. 223 ЗУТ, които не представляват индивидуални административни актове. При тези доводи, настоящият касационен състав счита, че обжалваното решение следва да бъде отменено и спорът да бъде решен по същество, поради това че делото е изяснено от фактическа страна. Видно от изложените по-горе съображения, кметът на община Плевен не е изпълнил своите задължения по закон. Основателни са предявените искове за причинените на ищците имуществени вреди. В този смисъл следва да се кредитира заключението на вещото лице, което определя пропуснатите ползи от наем на процесния имот за исковия период в размер на 10 956 лв. за всяка от ищците, ведно със законната лихва. Безспорно е, че ако имотът им беше освободен от незаконните постройки, той можеше да бъде отдаден под наем и този наем определя размера на пропуснатите ползи. Следва да бъдат уважени и исковете за обезщетение в размер на 23 750 лв. за всяка от ищците, ведно със законната лихва, представляващи имуществени вреди от намаляване на пазарната стойност на имота им поради незаконното застрояване. Съгласно заключението на вещото лице, пазарната стойност на имота като незастроен е била 77 790 лв. и след застрояването му 30 290 лв., което представлява намаляване на пазарната стойност с 47 500 лв. Следва да се посочи, че дори и този намален размер на пазарната стойност на имота едва ли би могъл да бъде получен, поради това че продажба на процесния имот, ведно с незаконните постройки, е практически невъзможна. Събраните доказателства безспорно установяват причинените на двете ищци неимуществени вреди, изразяващи се във влошаване на здравословното им състояние през процесния период. С оглед това предявените от тях искове за присъждане на обезщетение в размер на 5000 лв. за неимуществени вреди, ведно със законната лихва, считано от предявяване на исковете до окончателното изплащане на сумите, следва да бъдат уважени изцяло. С оглед изхода на спора, на ищците следва да бъдат присъдени разноски за двете инстанции в размер на 3720 лв. адвокатско възнаграждение, държавни такси и възнаграждение за вещо лице. Ответникът следва да заплати и разноските за вещи лица по сметка на административния съд в размер на 1894.60 лв. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, трето отделение,