Решение № 5261 от 15.04.2013 г. на ВАС по адм. д. № 2890/2013 г.

Решение № 5261 от 15.04.2013 г. на ВАС по адм. д. № 2890/2013 г., VI о., докладчик председателят Милка Панчева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от директора на Дирекция "Социално подпомагане" /ДСП/ - гр. Ямбол, чрез юрк. Валентин Атанасов, против решение № 13/01.02.2013 г., постановено по адм. дело № 288/2012 г. по описа на Административен съд гр. Ямбол, с което е отменена негова заповед № СП2-Я-3448/26.10.2012 г. Касаторът поддържа, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон, касационно основание по чл. 209, т. 3 АПК. По съображения, изложени в касационната жалба, моли решението да бъде отменено, а вместо него постановено друго, с което да бъде отхвърлена жалбата против оспорения административен акт. Ответникът по касационната жалба - Сейдаамет Яшаров Мехмедов от гр. Ямбол, оспорва жалбата в писмен отговор и моли съдебното решение да бъде оставено в сила. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, като взе предвид наведените доводи в жалбата и доказателствата по делото, намира следното: Касационната жалба е подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, спрямо която първоинстанционното решение е неблагоприятно. С обжалваното решение Административният съд гр. Ямбол е отменил по жалба на Сейдаамет Яшаров Мехмедов от гр. Ямбол заповед № СП2-Я-3448/26.10.2012 г. на директора на дирекция "СП" - гр. Ямбол, потвърдена с решение № РД 07-0058/22.11.2012 г. на директора на Регионална дирекция "СП" гр. Ямбол, и преписката е върната на дирекция "СП" - гр. Перник за ново разглеждане при спазване на задължителните указания по тълкуването и прилагането на закона, изложени в мотивите на съдебното решението. За да постанови това решение съдът е приел, че с обжалваната заповед незаконосъобразно е отказано отпускане на исканата социална помощ, след като лицето не е намерено на постоянния адрес при извършените посещения от социалния работник и не се е явило в дирекция "СП" след поставените уведомления, в резултат на което е препятствана възможността за извършване на социална анкета в дома на посочения постоянен адрес. По съображения в този смисъл е отменил атакувания акт и върнал преписката на административния орган за решаване на въпроса по същество. Настоящият касационен състав намира, че така постановеното решение е правилно. Първоинстанционният съд е установил подробно фактическата обстановка по спора и приложил правилно материалния закон. Безспорно е установено, че Сейдаамет Яшаров Мехмедов е подал до директора на Дирекция "СП" - гр. Ямбол молба-декларация с вх. № СП2-Я-3448/02.10.2012 г. с искане за отпускане на целева помощ за отопление за отоплителен сезон 2012/2013 г. Посоченият адрес съответства на действително регистрирания постоянен адрес на лицето. На 05.10.2012 г. и на 15.10.2012 г. от съответния социален работник са извършени посещения на постоянния адрес на лицето. Видно от свидетелските показания, социалният работник е твърдял, че е оставил уведомления "на нещо като ограда", но те в действителност не са достигнали до адресата им, което е съществено нарушение на производствените правила и възпрепятства правото на заявителя да участва в производството по издаване на акта, както е посочил и решаващият състав. Установено е, че за целите на производството е изготвен социален доклад от 19.10.2012 г., в който са отразени съответните констатации на социалния работник и е направено предложение за отказ за отпускане на исканата целева помощ по съображения, че не е спазено условието по чл. 27, ал. 5 ППЗСП и чл. 4, ал. 3 от РД 07-5 - не може да бъде извършена социална анкета и да се прецени нуждата от социално подпомагане. Със заповед № СП2-Я-3448/26.10.2012 г., издадена от директора на Дирекция "СП" - гр. Ямбол е отказано отпускането на целева помощ за отопление за отоплителен сезон 2012/2013 г., по съображения, че лицето не е намерено на посочения адрес, във връзка с чл. 4, ал. 3 от Наредбата и чл. 27, ал. 5 ППЗСП. От правна страна, на основание чл. 12, ал. 4 ЗСП условията и редът за предоставяне на социални помощи се уреждат с Правилника за прилагане на закона. Съгласно чл. 8 ППЗСП социалните помощи се отпускат по постоянния адрес на лицата, на който се извършва и социалната анкета. Условията и редът за отпускане на целева помощ за отопление на лица и семейства през отоплителния сезон са регламентирани в Наредба № РД-07-5 от 16.05.2008 г. за условията и реда за отпускане на целева помощ за отопление, издадена от министъра на труда и социалната политика, въз основа на законовата делегация от чл. 12, ал. 4 ЗСП. В разпоредбата на чл. 2, ал. 1 от тази наредба е предвидено, че право на целева помощ за отопление имат лицата и семействата, чийто средномесечен доход за предходните 6 месеца преди месеца на подаване на молбата-декларация е по-нисък или равен от диференциран минимален доход за отопление и отговарят на условията по чл. 10 и 11 ППЗСП; според ал. 3 на чл. 2 от наредбата основа за определяне на диференцирания минимален доход за отопление е гарантираният минимален доход, чийто месечен размер се определя с акт на Министерския съвет, а в ал. 4 е посочен начинът на определяне на диференцираният минимален доход за отопление. Редът за отпускане на социалните помощи е регламентиран в разпоредбите на чл. чл. 26 - 28 ППЗСП. В чл. 27, ал. 1 ППЗСП е предвидено изискването за провеждане на социална анкета и изготвяне на социален доклад съгласно приложение № 2, в ал. 2 е посочено, че социалната анкета се провежда в дома на лицето или семейството по постоянен адрес, а в следващите алинеи подробно са уредени процесуалните действията, които следва да извърши социалният работник в случай, че поради отсъствие на лицето социална анкета не може да бъде извършена, като според ал. 5, ако в срока по ал. 4/3-дни, считано от датата на уведомлението/ лицето не се яви за справка в Дирекция "Социално подпомагане", социалният работник прави мотивирано предложение за отказ поради невъзможност за извършване на социална анкета. В чл. 4, ал. 3 от Наредба № РД-07-5 от 16.05.2008 г. е предвидено, че в срок до 20 дни от подаване на молбата социален работник извършва социална анкета и изготвя социален доклад по чл. 27 ППЗСП, съдържащ мотивирано предложение за отпускане или отказ на целева помощ. Съгласно чл. 13, ал. 2 ЗСП социалните помощи се отпускат след преценка на всички данни и обстоятелства, констатирани със социална анкета. Легално определение за понятието "социална анкета" е дадено в разпоредбата на § 1, т. 11 ДР ЗСП, според което "социална анкета" е дейност по установяване наличието на условията за упражняване на правото на социално подпомагане, извършена от социални работници в дирекция "Социално подпомагане", която се изразява в проверки в дома на лицето и/или семейството, в проучване на документация и събиране на информация. От това определение се налага изводът, че социалната анкета е дейност, чиято цел е да установи наличието или липсата на основание за предоставяне на исканата социална помощ, като проверката в дома на лицето е само един от способите за събиране на информацията, която е релевантна за преценката по направеното искане за отпускане на социална помощ. За целите на провеждането на социалната анкета, социалният работник, наред с посещението в дома на лицето, следва да събере информация за фактите и обстоятелствата, които според правните норми, приложими за съответния вид социална помощ, имат значение за отпускането й /в случая това са цитираните по-горе разпоредби на чл. 2 от Наредба № РД-07-5 от 16.05.2008 г. и чл. 10 и 11 ППЗСП/, както и да проучи необходимата в тази връзка документация. В чл. 6, ал. 1, т. 2 ЗСП е предвидено, че Агенцията за социално подпомагане осъществява дейност по предоставяне на социални помощи и социални услуги, като в ал. 2 на същия чл. е посочено, че за изпълнение на функциите по ал. 1, т. 2 дирекциите "Социално подпомагане" имат право на безплатен достъп до Национална база данни "Население", който се осигурява чрез споразумение между Министерството на регионалното развитие и благоустройството и Агенцията за социално подпомагане, и задължително изискват по служебен път необходимата им информация от автоматизираните информационни системи на ЕСГРАОН, териториалните структури на Националната агенция за приходите, Агенцията по вписванията, Агенцията по заетостта, Националния осигурителен институт и от други държавни и общински органи, както и от физически и юридически лица, като те са длъжни да я предоставят безплатно в 14-дневен срок от датата на поискването й. Именно при провеждане на социалната анкета и изготвянето на социалния доклад за целите на произнасянето по искането за отпускане на социална помощ, съответният социален работник от АСП следва да упражни правомощията си по чл. 6, ал. 2 ЗСП, като събере необходимата информация от съответните служби, органи, организации и лица, за да прецени дали са изпълнени нормативните изисквания за предоставяне на поисканата социална помощ. От съдържанието на приложение № 2 към чл. 27, ал. 1 ППЗСП, представляващо образец за социален доклад, е видно, че за установяване на релевантните факти и обстоятелства е необходимо събиране на информация именно по начина, посочен в чл. 6, ал. 2 ЗСП. В обобщение на изложеното следва да се посочи, че посещението на дома на лицето е само един от способите за събиране на информация при преценката за наличието или липсата на основания за отпускане на социална помощ, а ненамирането на лицето на посочения в молбата-декларация постоянен адрес не представлява самостоятелно основание за отказ за отпускане на помощта. В определението за "социална анкета", дадено в § 1, т. 11 ДР ЗСП не е предвидено, че проверката следва да бъде направена на постоянния адрес на лицето, а е посочено, че проверка се прави в дома на лицето и/или семейството. Не съществува нормативно изискване лицето да живее на постоянния си адрес, тъй като в чл. 93, ал. 1 от Закона за гражданската регистрация, който съдържа определение за "постоянен адрес" е посочено, че това е адресът в населеното място, което лицето избира да бъде вписано в регистъра на населението. Поради това че в ЗСП и в ППЗСП не съществува легално определение за "дом на лицето", то следва да се приеме, че в текста на § 1, т. 11 ДР ЗСП се има предвид мястото /жилището/, в което лицето живее към съответния момент. Изискването за провеждане на социалната анкета по постоянния адрес на лицето е предвидено в разпоредби от подзаконов нормативен акт - чл. 8 и чл. 27, ал. 1 ППЗСП. Както правилно е отбелязал административният съд, като подзаконов нормативен акт Правилникът за прилагане на ЗСП, съгласно чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове следва да съответства на нормативните актове от по-висок ранг, т. е. разпоредбите от ППЗСП следва да съответстват на разпоредбите на ЗСП. Поради това при тълкуване на изискването за мястото на провеждане на социалната анкета следва да държи сметка за законовата разпоредба на § 1, т. 11 ДР ЗСП. Следва в тази връзка да се имат предвид мотивите на решение № 845/28.01.2005 г. по адм. дело № 7040/2004 г. на петчленен състав на ВАС, постановено във връзка с оспорване на разпоредбата на чл. 8 ППЗСП /тогава ал. 1 от този член/, в които е посочено, че разпоредбата регламентира реда за отпускане на социални помощи, а именно по постоянен адрес на правоимащите лица, като разпределя компетентността на дирекциите "Социално подпомагане" по отношение на лицата с постоянен адрес на тяхна територия, както и задължението на социалните работници от дирекцията да извършат социалната анкета по отношение на правоимащи лица с постоянен адрес на територията на дирекцията. Изискването за извършване на социалната анкета по постоянен адрес на лицата създава за тях единствено задължението да адресират молбата си до съответната дирекция "СП" по постоянния им адрес. С оспорената заповед административният орган не е разгледал молбата-декларация по същество, а е отказал отпускане на помощта единствено предвид обстоятелството, че при посещението на постоянния адрес лицето не е било открито. За социалния работник не е съществувала обективна пречка да предупреди лицето за посещението си и в срока по чл. 27, ал. 1 ППЗСП да извърши социална анкета, констатираща всички относими данни и обстоятелства. Както правилно е отбелязал решаващият състав, ненамирането на лицето на постоянния му адрес при направените посещения в течение на установения 20-дневен срок не съставлява предвидено от чл. 12, ал. 2 ЗСП материалноправно основание за отказ за отпускане на помощта, след като отсъствието е временно. В приложимите разпоредби на чл. 2 от Наредба № РД-07-5 от 16.05.2008 г., както и чл. 10 и 11 ППЗСП не е предвидено като изискване за отпускане на социална помощ лицето да живее на регистрирания постоянен адрес, затова в случая отказът за отпускане на помощта, обоснован с отсъствието на лицето от постоянния адрес, е постановен в противоречие с приложимите материалноправни разпоредби. Както се посочи по-горе, в обжалваната пред първоинстанционния съд заповед като основание за отказа са посочени разпоредбите на чл. 4, ал. 3 от Наредба № РД-07-5 от 16.05.2008 г. и чл. 27, ал. 5 ППЗСП, които обаче не съдържат материалноправно основание, а предвиждат провеждане на социална анкета по постоянния адрес на лицето. Нито в мотивите към заповедта, нито в потвърдителното решение на директора на РДСП е посочено неизпълнение на някое от материалноправните предпоставки за отпускане на целевата помощ за отопление. Наред с това, от съдържанието на изготвения социален доклад от 19.10.2012 г. е видно, че социалният работник практически е установил релевантни факти и обстоятелства за отпускане на помощта /включително относно доходите на лицето, имущественото му състояние, здравословното състояние, семейното положение, обитаваното жилище и т. н./, като надлежно е попълнил съответните графи от социалния доклад. В представената по делото преписка се съдържат както декларацията на лицето, подадена заедно с молбата-декларация, така и събраните писмени доказателства за установяване на релевантните факти. Визираните обстоятелства са дали основание на първоинстанционния съд законосъобразно и обосновано да приеме, че оспореният индивидуален административен акт - предмет на настоящото касационно производство, е постановен при условията на съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Като е отменил така издадената заповед като незаконосъобразна и е постановил връщане на преписката с указание за ново произнасяне по молбата за отпускане на социална помощ, решаващият състав е постановил правилно решение. Административният орган е нарушил законоустановената процедура във връзка с установяване правото на едно лице да получи социална помощ и при връщането на преписката на органа, административното производство следва да продължи от опороченото действие. По изложените съображения не са налице касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК за отмяна на обжалваното решение. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,