Решение № 15130 от 8.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 5082/2018 г.

Решение № 15130 от 8.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 5082/2018 г., V о., докладчик председателят Галина Карагьозова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от главния секретар на Държавен фонд "Земеделие" (ДФЗ), чрез процесуалния му представител юрисконсулт Д. Христова, против решение № 313 от 20.02.2018 г., постановено по адм. дело № 914/2017 г. на Административен съд - Благоевград, с което е отменена негова заповед № 14 от 13.11.2017 г. за налагане на основание чл. 90, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) на Б. Велева дисциплинарно наказание "порицание". В касационната жалба са развити доводи за неправилност на съдебното решение, поради необоснованост на изводите на съда, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и неправилно приложение на материалния закон - отменително основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Оспорва се изводът на съда, че процесната заповед е немотивирана и не съдържа задължителните реквизити по чл. 97, ал. 1, т. 4 и 5 от ЗДСл. Иска се отмяна на съдебното решение и да бъде постановено друго, с което да се отхвърли жалбата против оспорената заповед. Претендират се разноски за двете съдебни инстанции. Ответницата - Б. Велева, чрез пълномощника си адв. С. Георгиева, в писмено възражение, оспорва касационната жалба и моли да бъде отхвърлена като неоснователна. Претендира съдебни разноски за двете съдебни инстанции. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Счита, че съдебното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, състав на Пето отделение, след като прецени данните по делото и доводите на страните, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна против подлежащ на оспорване съдебен акт, който е неблагоприятен за нея, както и в рамките на преклузивния срок по чл. 211 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна. Предмет на производството за контрол за законосъобразност пред Административен съд - Благоевград е цитираната заповед № 14 от 13.11.2017 г., издадена от настоящия касатор - главния секретар по ДФЗ, за налагане на основание чл. 90, ал. 1, т. 2 от ЗДСл на Б. Велева дисциплинарно наказание "порицание". Съдът вярно и точно е установил фактите по спора, въз основа на събраните относими доказателства по делото. Приел е за установено, че жалбоподателката заема длъжност старши експерт в отдел "Регионална разплащателна агенция" (РА) при Областна дирекция на ДФЗ - Благоевград с ранг V младши, назначена със заповед № 598/31.07.2012 г. на изпълнителния директор на ДФЗ. Дисциплинарното производство е започнало по повод данни за допуснати нарушения от служителката по чл. 12, т. 3 от Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ), като проверката е приключила с изготвяне на докладна записка от 25.08.2017 г., с вх. № 05-2-010/241 от ръководителя на "Инспекторат" при ДФЗ. В докладната записката е посочено, че Велева отдава под наем свои собствени недвижими имоти на "свързани лица", с които те кандидатстват по схеми и мерки, администрирани от ДФЗ. Подробно са посочени конкретните свързани лица и мерките по които са кандидатствали, съответно договорите за отдаване под наем на имотите, собственост на жалбоподателката. Посоченото е обосновало предложение до изпълнителния директор на ДФЗ да бъде наложено дисциплинарно наказание по чл. 90, ал. 1 от ЗДСл., за това, че същата не е подала декларация по чл. 12, т. 3 от ЗПУКИ, представляващо нарушение на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл. Жалбоподателката е поканена с писмо изх. № 01-6500/5969/12.09.2017 г. да даде писмени обяснения във връзка с констатираните в докладната записка от 25.08.2017 г. нередности, както и е поканена да се яви на 20.09.2017 г. в ЦУ на ДФЗ, за да бъде изслушана и да отговори на въпросите, посочени в писмото. Същото е редовно връчено на 18.09.2017 г. Жалбоподателката е депозирала писмени обяснения, както и се е явила за изслушване, за което е изготвен протокол от 20.09.2017 г. В резултат е издадена оспорената заповед от главния секретар на ДФЗ, в която е посочено, че на основание чл. 90, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, във вр. с чл. 92, ал. 1 от ЗДСл, се налага дисциплинарно наказание "порицание" за това, че служителката не е изпълнила изискването на чл. 15 от ЗПУКИ, а именно като лице, заемащо публична длъжност да подаде декларация по чл. 12, т. 3 от ЗПУКИ за сключените възмездни договори с лица, които ще извършват дейност в области, свързани със задълженията й по длъжностна характеристика в седемдневен срок от настъпване на промяната на декларираните обстоятелства. Декларация по чл. 12, т. 3 от ЗПУКИ е подадена едва на 2.02.2017 г. след извършената проверка от Инспектората и значително след нормативно установените за това срокове. Дисциплинарно наказващият орган е приел, че с тези действия държавната служителка е нарушила служебните си задължения, като не е спазила разпоредбите на чл. 21, ал. 1 от ЗДСл и чл. 12, т. 3 и чл. 15 от ЗПУКИ, което представлява нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 1, т. 3 и т. 5 от ЗДСл. Безспорно е установено, че изпълнителният директор на ДФЗ, в качеството си на орган по назначаването е делегирал със заповед № 03-РД/4501/1 от 2.12.2014 г. на главния секретар на ДФЗ правомощието за налагане на дисциплинарни наказания. При така установените факти, от правна страна съдът е приел, че заповедта е издадена от компетентен орган, в предвидената от закона писмена форма и е валидна. При издаването й обаче са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила – отменително основание по чл. 146, т. 3 от АПК. Това е така, тъй като на първо място заповедта е немотивирана и не съдържа задължителните реквизити по чл. 97, ал. 1, т. 4 и т. 5 от ЗДСл, тъй като липсва фактическо и правно описание на неизпълнените служебни задължения, липсва описание и конкретно посочване на дата и място на извършване на всяко едно нарушение, както и на служебните задължения, които са нарушени от държавния служител, обстоятелствата, при които са извършени, както и доказателствата, които ги потвърждават. Не е посочено кога са сключени договорите за наем между жалбоподателката и свързаните с нея лица, съответно от кога започва да тече срокът за подаване на декларация по чл. 12, т. 3 от ЗПУКИ и кога този срок е изтекъл. Посоченото нарушение е съществено, тъй като води до невъзможност да се установи кога са извършени описаните в заповедта дисциплинарни нарушения и за кои от тях може да се ангажира дисциплинарната отговорност на държавния служител. Освен това, не са спазени сроковете по чл. 94, ал. 1 от ЗДСл, съгласно който текст дисциплинарните наказания се налагат не по-късно от два месеца от откриване на нарушението и не по-късно от една година от извършването му. Двумесечният срок от откриване на нарушението започва да тече от момента, в който проверката по случая е приключила и дисциплинарно наказващият орган (ДНО) е узнал за нарушението, с всичките му признаци, което в случая е станало на 25.08.2017 г., когато при ДНО е постъпила докладната записка, в която са обективирани резултатите от извършената проверка. Заповедта е издадена на 13.11.2017 г., след изтичане на двумесечния срок от откриване на нарушението. Изтекъл е и едногодишният срок от извършване на нарушенията, с оглед датите, на които са сключени договорите за наем между жалбоподателката и свързаните с нея лица. В заповедта е посочена само една дата - 1.01.2015 г. - сключен договор със свекър на Велева, от които момент започва на тече седемдневния срок за подаване на декларацията й по чл. 12, т. 3 от ЗПУКИ. Същият е изтекъл на 8.01.2015 г., от която дата като момент на реализиране на нарушението започва да тече едногодишния срок за налагане на дисциплинарно наказание, който съответно е изтекъл на 8.01.2016 г. В заповедта по отношение договор за наем, сключен между Велева и нейната майка не е посочена дата на сключване, а само датата на подаване на документи за кандидатстване по цитираната мярка за подпомагане - 12.08.2016 г. Договорът е представен с административната преписка, като от същия е видно, че е сключен на 20.09.2016 г., съответно седемдневния срок за подаване на декларация по чл. 12, т. 3 от ЗПУКИ започва да тече от тази дата и изтича на 27.09.2016 г., от когато започва да тече едногодишния срок за налагане на дисциплинарното наказание. Същият е изтекъл на 27.09.2017 г., т. е. и по отношение и на двете описани в заповедта нарушения дисциплинарно наказващият орган не е спазил сроковете по чл. 94, ал. 1 от ЗДСл, което е самостоятелно основание за отмяна. В заповедта е посочено, че с описаните действията е осъществено нарушение на чл. 89, ал. 2, т. 1, т. 3 и т. 5 от ЗДСл, но липсва точно посочване кое деяние осъществява нарушението на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл - неизпълнение на служебните задължения, кое е относимо към нарушението по чл. 89, ал. 2, т. 3 от ЗДСл – неспазване на кръга на служебните правомощия и кое осъществява нарушението по чл. 89, ал. 2, т. 5 от ЗДСл - неспазване на правилата на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация (Етичния кодекс). На последно място, съдът е приел, че е допуснато и нарушение на чл. 91, ал. 1 от ЗДСл, тъй като в заповедта липсват мотиви за определяне на вида и размера на дисциплинарното наказание. Дисциплинарно наказващият орган не е изложил каквито и да било съображения относно тежестта на нарушенията и настъпилите от тях последици за държавната служба, формата на вината на служителя, както и цялостното му служебно поведение. В заповедта буквално е възпроизведен текста на чл. 91, ал. 1 от ЗДСл, но нито в нея, нито в предхождащите издаването й документи е извършен анализ, от който да е видно защо е направен избор за налагане на второто по тежест наказание на служителя от изброените в чл. 90, ал. 1 от ЗДСл. По тези съображения за допуснати съществени нарушения, съдът е приел, че оспорената заповед е незаконосъобразна и е постановил отмяната й, като е присъдил в полза на жалбоподателката направените по делото разноски. Така постановеното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. След коректен анализ на доказателствата, съдът е установил вярно фактите по спора, като по фактическите установявания не се спори понастоящем. Съответни на доказателствата, както и на приложимите норми от закона са и правните изводи на съда. Правилно и обосновано е прието, че заповедта не съдържа задължителните реквизити по чл. 97, ал. 1, т. 4 и т. 5 от ЗДСл. Съгласно цитираната норма, в заповедта следва да се съдържа описание на извършеното от държавния служител нарушение, датата и мястото, където е извършено, обстоятелствата, при които е извършено, както и доказателствата, които го потвърждават - т. 4, както и служебните задължения, които са били виновно нарушени - т. 5. В оспорения административен акт, са посочени само част от фактите, относими към приетите за извършени нарушения, но липсва посочване на датата на извършване на едното от двете нарушения, предмет на заповедта. Не са посочени въз основа на кои доказателства са приети за установени извършените нарушения. Освен това установените факти, не са подведени под приложимите правни норми. Нарушенията са квалифицирано като такива по чл. 89, т. 1, т. 3 и т. 5 от ЗДСл, съответно нарушение на служебните задължения - т. 1, неспазване на кръга на служебните правомощия - т. 3 и нарушение на Етичния кодекс - т. 5, но в заповедта липсва разграничение с кое изпълнително деяние са нарушени и кои служебни задължения, с какво е нарушен кръга на служебните правомощия, за каквото липсват каквито и са фактически установявания, както и с кои действия е нарушен Етичния кодекс. Неподаването в срок на изискуемите от ЗПУКИ декларации, в приложимите към момента на осъществяване на фактическия състав редакции, не може да бъде квалифицирано като нарушение на служебните задължения или неспазване на кръга на служебните правомощия. Правилно съдът е приел, че нарушението е съществено, тъй като води до невъзможност да се установи кога са извършени описаните в заповедта дисциплинарни нарушения и за кои от тях може да се ангажира дисциплинарната отговорност на държавния служител, което от друга страна нарушава и правото на защита на жалбоподателката. По тези съображения е неоснователно единственото развито в касационната жалба възражение за необоснованост на изводите на съда и за неправилно приложение на материалния закон относно приетото, че заповедта не е фактически и правно мотивирана. Против изводите на съда, че не са спазени сроковете по чл. 94, ал. 1 от ЗДСл, както и че не са изложени мотиви, изискуеми от чл. 91, ал. 1 от ЗДСл по отношение вида и размера на наложеното наказание, в касационната жалба не са развити оплаквания, но съдът дължи служебно произнасяне на основание чл. 218, ал. 2 от АПК по приложението на материалния закон. Правилно и обосновано, първоинстанционният съд е приел, че не са спазени и двата срока по чл. 94, ал. 1 от ЗДСл - краткия двумесечен срок за налагане на наказанието, считано от откриване на нарушението и едногодишния срок от извършването му. Категорично е установено по делото, че докладната записка, в която се приемат за установени нарушението и нарушителя с всичките признаци е от 25.08.2017 г., на която дата е постъпила при ДНО. От тази дата, правилно съдът е приел, че ДНО е узнал за нарушението и нарушителят, същото се счита за открито по смисъла на чл. 94, ал. 1 от ЗДСл, съответно това е и началния момент на течението на двумесечния срок, визиран в цитираната норма за налагане на наказанието. Срокът е изтекъл на 25.10.2017 г., а наказанието е наложено на 13.11.2017 г., след изтичането му, с което е преклудирана възможността за налагане на наказанието. Посоченото е напълно достатъчно основание за отмяна на оспорената заповед като незаконосъобразна. Същата е издадена и след изтичане на едногодишния срок от извършване на двете нарушения - неподаване на декларации по реда на чл. 12, т. 3 от ЗПУКИ, като правилно съдът е определил датите на извършване на нарушенията - 8.01.2015 г. и 27.09.2016 г., като доводите за определяне на тези дати се споделят от настоящата инстанция и не следва да бъдат преповтаряни. Заповедта, както се посочи е издадена на 13.11.2017 г., след изтичане на едногодишния срок от извършване и на двете нарушения. Също така в съответствие с доказателствата и закона е и изводът на съда за допуснато от ДНО нарушение на изискванията на чл. 91, ал. 1 от ЗДСл, съгласно която норма при определяне на вида и размера на дисциплинарното наказание се вземат предвид тежестта на нарушението и настъпилите от него последици за държавната служба или за гражданите, формата на вината на държавния служител, обстоятелствата, при които е извършено нарушението и цялостното служебно поведение на държавния служител. Видно от текста на заповедта в същата не се съдържат мотиви по нито едно от посочените обстоятелства, които са цитирани бланкетно, но липсва обсъждане на конкретно относимите факти за нарушението, последиците му и поведението на наказания служител. Оспорената заповед правилно е приета за незаконосъобразна като страдаща от пороци по смисъла на чл. 146, т. 3 и 4 от АПК и правилно решаващият съд е постановил отмяната й. Съдебното решение не страда от сочените в касационната жалба пороци или други, установени при служебната му проверка и следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на делото е основателна своевременно заявената от ответницата по касация претенцията за присъждане на разноски за касационното производство, възлизащи на 500 лева, действително заплатена сума за адвокатско възнаграждение за един адвокат, видно от договор за правна защита и съдействие от 23.03.2018 г. Направено е и искане за присъждане на разноските за първата инстанция, което е неоснователно, тъй като същите са присъдени с първоинстанционното решение в полза на жалбоподателката. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, състав на Пето отделение,