Решение № 2051 от 14.02.2018 г. на ВАС по адм. д. № 11065/2017 г.

Решение № 2051 от 14.02.2018 г. на ВАС по адм. д. № 11065/2017 г., III о., докладчик председателят Ваня Пунева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационен протест на заместника на главния прокурор при ВАП против решение № 305/7.07.2017 г. по адм. дело № 250/2017 г. по описа на Административен съд - П., с което е отхвърлен прокурорски протест срещу разпоредбите на чл. 31, ал. 3, ал. 4, ал. 5 и чл. 32 от Наредбата за условията и реда за записване, отписване и преместване на деца в общинските детски градини на територията на О. Ч. бряг, приета с Решение № 342/28.09.2016 г. на Общински съвет - Ч. бряг (Наредбата), и Районна прокуратура - Ч. бряг е осъдена да заплати на О. Ч. бряг направените разноски за адвокатско възнаграждение в размер на 300 лв. С касационния протест, първоинстанционното решение се протестира като неправилно поради необоснованост на правните изводи и постановяването му в нарушение на материалния закон. Възразява се относно извода на АС - П., че оспорените разпоредби не противоречат на законови норми от по-висока степен и конкретно на чл. 81 и чл. 82 от ЗМДТ и чл. 3, ал. 1, ал. 2, т. 4, чл. 8, ал. 1, чл. 9, ал. 1 и чл. 59, ал. 1 от ЗПУО. Ответната страна - Общински съвет Ч. бряг, представлявана от адв. Пешева в писмен отговор и в хода на устните състезания оспорва касационния протест, респ. поддържа първоинстанционното решение като правилно. Претендират се съдебни разноски по делото без приложен списък. Представителят на Върховната административна прокуратура, в хода на делото по същество, дава подробно мотивирано заключение за неправилност на съдебното решение. Намира, че решението на АС - П. следва да бъде отменено. Върховният административен съд, трето отделение, като приема, че протестът е надлежно подаден при условията на чл. 210, ал. 3 от АПК и в срока по чл. 211, ал. 2 от АПК против подлежащ на касационен контрол съдебен акт, намира касационния протест за допустим. Разгледан по същество е неоснователен. Производството по реда на чл. 185 и сл. от АПК пред АС - П. е образувано по протест на прокурор при Районна прокуратура - Ч. бряг срещу разпоредбите на чл. 31, ал. 3, ал. 4, ал. 5 и чл. 32 от Наредбата за условията и реда за записване, отписване и преместване на деца в общинските детски градини на територията на О. Ч. бряг, приета с Решение № 342/28.09.2016 г. на Общински съвет - Ч. бряг, поради противоречието им с чл. 3, ал. 2, т. 3 и т. 4, чл. 7, чл. 55 и чл. 56 от Закона за предучилищното и училищно образование (ЗПУО) и чл. 9б вр. чл. 4, чл. 81 и чл. 92 от Закона за местните данъци и такси (ЗМДТ). С решението на АС - П., протестът е отхвърлен като неоснователен. Съдът е приел, че оспорваните подзаконови норми са приети от Общински съвет - Ч. бряг в съответствие със законовата делегация, произтичаща от чл. 59, ал. 1 от ЗПУО, въведени са с Наредба, която е издадена в изискуемата от закона форма и при спазване на административнопроизводствените правила. В тази връзка съдът е посочил, че предложението за приемане на Наредбата, съобразно изискванията за съдържание и мотиви на чл. 28 от ЗНА, е внесено от кмета на общината на 7.09.2016 г. Отчетено е, че в предложението са посочени причините, които налагат приемането на Наредбата, а именно действието на чл. 59, ал. 1 от ЗПУО (в сила от 1.08.2016 г.) и на чл. 7, ал. 1 от Наредба № 5/3.06.2016 г. за предучилищното образование, приета от МОН, които предвиждат, че условията и редът за записване, отписване и преместване на деца в общинските детски градини се определят с наредба на общинския съвет. Съдът е установил и целите на предложената Наредба - да се поставят и определят конкретни и еднакви условия и ред за записване, отписване и преместване на деца в общинските детски градини на територията на общината, които условия да са съобразени с нормативните актове от по-висока степен. Установено е наличието и на мотиви към предложението относно финансовата обосновка и очакваните резултати от прилагането на наредбата като осъществяване на добра организация и практика при записване, отписване и преместване на деца в общинските детски градини на територията на общината и по-пълно обхващане на децата в задължителна предучилищна подготовка. Прието е, че не са допуснати нарушения на задълженията за провеждане на обществено обсъждане на проекта на Наредбата. На същата дата на внасяне на предложението - 7.09.2016 г., същото е публикувано, ведно с проекта, на интернет страницата на общината, като е предоставена възможност на гражданите за предложения и становища по реда на чл. 26 от ЗНА. Установено е, че такива не са постъпили. Проектът е разгледан и приет в предложения вид от всички постоянни комисии на общинския съвет - в това число и в ресорните комисии. Изследвани са фактите относно реда и начина на приемане на Наредбата, като е установено тяхното спазване. С необходимото мнозинство от присъстващите 23 общински съветници от всички 29 и при наличие на необходимия кворум, Наредбата е приета с Решение № 342 по Протокол № 16 на заседание на Общински съвет - Ч. бряг, проведено на 28.09.2016 г. По отношение на материалната законосъобразност на Наредбата, съдът е приел, че оспорваните подзаконови норми съответстват на нормите от по-висока степен. Прието е, че протестираните текстове се намират в Г. Т. Р. I, озаглавен "Кандидатстване за прием, записване, отписване и преместване на деца в I-ва и във II-ра възрастови групи" и се отнасят само за тези възрастови групи. Установено е също, че раздел II се отнася за приема, записването, отписването и преместването на деца в задължително предучилищно образование от III-та и IV-та група, както и че за тази възрастова категория деца подобни изисквания и условия при записване, преместване и отписване на децата от една в друга детска градина, каквито са установени в чл. 31, ал. 3, ал. 4, ал. 5 и чл. 32, не са предвидени. Прието е, че правото на предучилищно образование на децата от III-та и IV-та група, не е ограничено или застрашено по никакъв начин от протестираните текстове, тъй като те касаят само децата от I-ва и II-ра възрастова група, за които по ЗПУО не съществува абсолютно право или задължение да посещават детска градина и предучилищното образование. Посочено е от съда, че за децата от I-ва и II-ра възрастова група, посещението на детска градина е по желание, преценка и според възможностите на родителите. В тази връзка е посочено, че в компетентността на органа на местно самоуправление е възложено по силата на законовата делегация на чл. 59, ал. 1 от ЗПУО да приеме наредба, в която да уреди условията и редът за записване, отписване и преместване в общинските детски градини. Прието е, че както в ЗПУО, така и в ЗМДТ липсва задължителен текст, който да обвързва общинския съвет при уредбата на тези вторични обществени отношения, неуредени със закона. Съдът е преценил като необоснована тезата на протестиращия прокурор, че чрез чл. 31, ал. 3, ал. 4, ал. 5 и чл. 32 от Наредбата се засягат защитени права на децата, тъй като чл. 81 от ЗМДТ урежда възмездност на предоставяната от детските градини услуга, а в чл. 92 от ЗМДТ е уреден и начинът на събиране на тези такси. Анализирайки чл. 81 и чл. 92 от ЗМДТ, съдът е приел, че таксата за ползване на детска градина е месечна и се дължи от родителите и настойниците за ползваната услуга, респ. че предоставяната от общината услуга е възмездна, тя е в услуга на родителите и настойниците, полагащи грижи за отглеждането на дете и съответно задължени за плащането на тази услуга не са децата, а техните родители и настойници. Прието е, че условието за заплащане на дължимите такси за ползване на детска градина при преместване на дете от една в друга детска градина и изискването на документ от родителите при записването на дете, че нямат финансови задължения към друга детска градина, както и отписването на детето при неразплатена такса за ползване на детска градина за два последователни месеца има за цел да стимулира плащането на дължимите такси от задължените лица - родители и настойници и да осигури събираемостта на тези публични общински вземания. Тази мярка за стимулиране на събирането на вземания, съдът е приел, че е в съответствие с разпоредбите на чл. 81 и чл. 92 от ЗМДТ. Посочено е, че предоставяната от общината услуга е възмездна, затова при невнасянето на такса, ползването й следва да се преустанови. Противното схващане би означавало неравно третиране на заплащащите редовно услугата родители спрямо тези, които продължават да я ползват, но не я заплащат, което вече би влязло в противоречие с принципа на чл. 3, ал. 2, т. 4 ЗПУО - за равнопоставеност и недопускане на дискриминация при провеждане на предучилищното и училищното образование. Позовавайки се на чл. 9, ал. 1 от ЗПУО и принципа за безплатност на задължителното предучилищно образование в общинските детски градини за децата и чл. 8, ал. 1 ЗПУО, определящ че задължително е предучилищното образование само за децата навършващи 5-годишна възраст т. е. в III-та и IV-та група, за която категория деца държавата и общините се задължават да осигурят условия за обхват на децата в детските градини и групите за предучилищно образование, съдът е приел, че правото на достъп до образование на тази категория деца (III-та и IV-та група) не се засягат от текстовете на наредбата. Решението е правилно. Настоящият съдебен състав намира, че обжалваното решение е валидно, допустимо и правилно. Изводите на съда за законосъобразност на протестираните норми са обосновано изведени въз основа на правилно установена фактическа обстановка при липса на допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и в съответствие с приложимия материален закон. Касационната инстанция напълно споделя изводите на административния съд, че чл. 31, ал. 3, ал. 4, ал. 5 и чл. 32 от Наредбата са издадени в рамките на правомощията на Общински съвет - Ч. бряг, в изискуемата от закона форма, при спазване на процесуалните правила и без да е допуснато нарушение на законодателството от по-висок ранг при регулирането на отношенията на местно ниво. Неоснователно е възражението от касационния протест, че съдът не е отчел правилно обхвата на делегацията, следваща се за общинския съвет от нормата на чл. 59, ал. 1 от ЗПУО, тъй като чрез чл. 31, ал. 3, ал. 4, ал. 5 и чл. 32 от Наредбата се въвеждат ред и условие за администриране на местна такса за ползване на детска градина по чл. 6, ал. 1, т. "в" от ЗМДТ, каквото правомощие чл. 59, ал. 1 от ЗПУО не предвижда за съвета. Съгласно чл. 59, ал. 1, изр. първо от ЗПУО, условията и редът за записване, отписване и преместване в общинските детски градини се определят с наредба на общинския съвет. Настоящият съдебен състав намира за правилен извода на административния съд, че протестираните норми съответстват на законовото овластяване, следващо се за съвета от чл. 53, ал. 1, изр. първо от ЗПУО. Достъп до местна услуга за ползване на детска градина е иманентно свързано със заплащането на местна такса с оглед правилата на чл. 6, ал. 1, т. "в" от ЗМДТ. Заплащането на съответната такса се явява условие или предпоставка за правомерния достъп до услугата от страна на ползващото се лице. В тази връзка, касационната инстанция намира, че включването в хипотезите на чл. 31, ал. 3, ал. 4, ал. 5 и чл. 32 от Наредбата на обстоятелства, свързани със заплащането на таксите, като условие за достъп до самата услугата по ползване на детска градина, предоставяна от община Ч. Б., или до изменението й по място на предоставяне, е правомерно. Въвеждането на отрицателни предпоставки за продължаване на достъпа до услугата (чл. 32 от Наредбата) или до изменените й (чл. 31, ал. 3, ал. 4, ал. 5 от Наредбата) е форма на въвеждане на условия за "отписване и преместване в общинските детски градини". Няма основание да се приеме, че протестираните норми имат пряка цел, която да е свързана със събирането, респ. администрирането на местните такси. Въведените условия имат за цел да установят форма на правото на задържане, респ. на правото на неизпълнение на задълженията на общината като предоставяща услугата спрямо неизпълняващия задълженията си потребител. В този смисъл, въвеждането на условия за отказ от продължаване на достъп до услугата или условия за отказ от изменение на услугата не е форма на администриране на таксите по чл. 6, ал. 1, т. "в" от ЗМДТ. Това е така, тъй като прилагането й няма пряко да доведе събирането на формираните вземания от задължените лица, но ще ограничи неправоверното ползване на услугата от същите. При тези съображения, касационната инстанция намира, че не е налице нарушение при упражняване компетентността на общинския съвет, поради неспазване правилото на чл. 10, ал. 1 и ал. 2 от ЗНА във вр. с чл. 9 от ЗМДТ. Не може да бъде подкрепена и тезата на прокурора, че обжалваните норми засягат правото на образование на децата от I-ва и II-ра група като услуга от социален характер, етап на предучилищното образование и като право защитено от условията за равен достъп по чл. 3, ал. 2, т. 3 и т. 4 от ЗПУО. Достатъчно е да се посочи, че няма законова норма, която да гарантира или по силата на която да се предоставя безплатно право на ползване на детска градина за децата, които не попадат в обхвата на задължителното предучилищно образование. Доколкото законодателят третира посещаването на детски градини като вид административна, респ. социална услуга по см. на чл. 6, ал. 1, т. "в" от ЗМДТ и ползването й е обусловено от принципното задължение за заплащане на такса, то при други равни условия, неплащането на таксата и следващите се от това последици на отказ за предоставяне на услугата спрямо децата от I-ва и II-ра възрастова група, не могат да се определят като пряка дискриминация спрямо децата от III-та и IV-та възрастова група. Задължителността на предучилищното образование за децата от III-та и IV-та възрастова група ги поставя в правна ситуация, която не е сходна спрямо децата от I-ва и II-ра възрастова група. "Отстраняването" на децата, поради неплащане на таксата и противно на становището на прокурора, не може да се приеме, че е форма на дискриминация, тъй като липсва различно третиране на субекти, намиращи се в сходно положение. В този смисъл, съдът правилно е приел, че неплащането на услугата по посещение на детска градина в случая правомерно е установено от общинския съвет като предпоставка за отказ от предоставяне на услугата, респ. за отказ от изменението на услугата - преместване в друга детска общинска градина. Неоснователно е възражението, че оспорваните разпоредби имат за резултат създаването на недопустим скрит принудителен способ за събиране на публичните вземания спрямо установения ред по чл. 162, ал. 2, т. 3, т. 9 и сл. от ДОПК във вр. с чл. 9б във вр. с чл. 4, ал. 1 - ал. 5 от ЗМДТ. Определящата причина за отхвърлянето на това възражение е обстоятелството, че достъпът до услугата е ограничен спрямо формирани и дължими публични вземания във връзка със самото й ползване. Както вече бе казано, въведените условия имат за цел да установят форма на правото на задържане или на правото на неизпълнение на задълженията на общината като предоставяща услугата спрямо неизпълняващия задълженията си потребител. В практиката на ВАС е формирана постоянна практика, че поставянето на условие за ползване на общински услуги, не в зависимост от фактическото им ползване, но и в зависимост от липсата на задължения към общината, превръща това условие в санкция за твърдяно неправомерно поведение по друго правоотношение, макар и между същите страни (в този смисъл решения на ВАС по адм. дело № 15093/2010 г., по адм. дело № 11632/2012 г. и адм. дело № 2636/2014 г.). Настоящият казус обаче е различен, защото въвежданото условие касае едно и също правоотношение между едни и същи страни - ползване на детска градина при община Ч. бряг. Протестираните норми не въвеждат ограничения за посещаване на детска градина, които да са свързани с наличието на задължения на ползващия услугата, произтичащи от други правоотношения между страните. Неоснователно е и възражението, че разпоредбите на чл. 31, ал. 3, ал. 4 и ал. 5 от Наредбата са в противоречие с чл. 58 от ЗПУО. Тази законова норма предвижда, че децата в държавните, общинските и частните детски градини може да се преместват в други детски градини през цялата учебна година при наличие на свободни места. Според настоящия състав, чл. 58 от ЗПУО не урежда абсолютно право на преместване на децата, каквато теза застъпва прокурора. Нормата урежда отношенията във връзка с мобилността при ползването на услугите спрямо фактора "учебна година" и "заетост" на местата. Нормата следва да се тълкува като даваща право на постоянна мобилност на децата "през цялата учебна година при наличие на свободни места" при ползването на услугата между различните детски градини. С други думи, нормата предвижда, че мобилността не е предоставена или ограничена от факта на започване на учебната година. Разпоредбата на чл. 58 от ЗПУО не е свързана и е неотносима към това дали правото на преместване е обусловено, или не, от наличието на неизпълнение парични (таксови) задължения от ползващия услугата спрямо субекта, който я предоставя. При тези съображения, първоинстанционното решение следва да бъде оставено в сила като правилно на основание чл. 221, ал. 2 от АПК. С оглед изхода на делото, следва да бъде уважено искането на ответната страна за присъждане на съдебни разноски в настоящото производство, съгласно представения списък по чл. 80 от ГПК в размер на 500 лева - реално заплатена адвокатско възнаграждение по ДПЗС № 29/1.11.2017 г. (л. 20). Водим от горното, Върховният административен съд, трето отделение,