Решение № 16110 от 17.12.2012 г. на ВАС по адм. д. № 12085/2012 г.

Решение № 16110 от 17.12.2012 г. на ВАС по адм. д. № 12085/2012 г., IV о., докладчик съдията Мария Костова Производството е образувано по касационна жалба от Зам. министъра на икономиката, енергетиката и туризма, чрез процесуалния представител - юрк. Анелия Терзиева, против решение № 4189/19.07.2012 г., постановено от Административен съд - София-град, второ отделение, 26 състав, по адм. д. № 4351/2012 г. в частта му, с която е прогласена нищожността на волеизявлението, обективирано в писмо, изх. № Е 26-00-01/7.03.2012 г. на Заместник-министъра на икономиката, енергетиката и туризма Касационната жалба е подадена от активнолегитимирана страна, в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и е процесуално допустима. С обжалваното решение АССГ е прогласил по жалбата на ДП "Национална компания Железопътна инфраструктура", гр. София, нищожността на волеизявлението - индивидуален административен акт на Заместник-министъра на икономиката, енергетиката и туризма, обективиран в писмо, изх. № Е 26-00-01/7.03.2012 г. и е оставил без разглеждане искането за спиране на предварителното изпълнение на цитираното писмо. За да постанови решението си съдът е приел от фактическа страна следното: Национална компания "Железопътна инфраструктура" има статут на държавно предприятие по чл. 62, ал. 3 от ТЗ. Съгласно чл. 9 от Закона за железопътния транспорт, образува се НК "ЖИ" със статут на юридическо лице по чл. 62, ал. 3 от ТЗ и седалище гр. София. Националната компания е управител на железопътната инфраструктура, като стопанисва и управлява предоставеното й имущество - публична и частна държавна собственост. Основният предмет на дейност на НК "ЖИ" е определен със ЗЖТ, като законът определя и начинът на финансиране на дейностите по текущото поддържане и експлоатация на железопътната инфраструктура. По делото е представен АЧДС № 230/1.12.2000 г., от който е видно, че земя с площ от 68 дкр. 970 кв. м., върху която е изграден обект "Трошачо-пресевна инсталация - Карлуково", е частна държавна собственост. Изрично в съставеният АЧДС е вписано, че имотът е включен в капитала на Национална компания "БДЖ". Съгласно § 4 от ПЗР на ЗЖТ, "НК "ЖИ" е правоприемник на НК "БДЖ" и поема съответната част от активите и пасивите и по баланса към 30.11.2001 г. в частта й, която се отнася до железопътната инфраструктура. С писмо на л. 45 по делото - № Е-92-00-56/22.02.2012 г., Зам. министърът на икономиката, енергетиката и туризма, във връзка с чл. 7, ал. 2, т. 12 от Закона за подземните богатства /ЗПБ/, след разглеждане от експертите в Дирекция "Природни ресурси и концесии", "СЪГЛАСУВА годишния работен проект за добив на строителни материали от находище "Карлуково", община Луковит, област Ловеч през 2012 г. В писмото е изписано, че се обръща внимание, че годишният работен проект следва да се изпълнява в съответствие с разпоредбите и изискванията на действащите нормативни документи, свързани с осигуряване на здравословни и безопасни условия на труд, опазване и възстановяване на околната среда, спазване на хигиенните изисквания за здравна защита на селищната среда, както и останалото законодателство. Съгласно чл. 7, ал. 1 от ЗПБ, Министерският съвет определя държавната политика по управление на подземните богатства с цел устойчивото развитие на страната, националната сигурност и привличането на инвеститори и приема Националната стратегия за развитие на минната индустрия, а съгласно ал. 2, т. 12, Министърът на икономиката, енергетиката и туризма контролира изпълнението на задълженията на концесионерите по сключените по този закон договори. Съгласно чл. 82 от ЗПД, търсенето, проучването, добивът и първичната преработка на подземни богатства, техническата ликвидация и/или консервация на геологопроучвателните и миннодобивни обекти се осъществяват въз основа на цялостни и/или годишни работни проекти, утвърдени от титулярите на разрешения за търсене и проучване и за проучване и от концесионерите, след съгласуване от министъра на икономиката, енергетиката и туризма. В случая безспорно се касае за съгласуване на годишен работен проект за добив на строителни материали от находище "Карлуково" през 2012 г., изпратено до "НК ЖИ", представила за съгласуване работния проект. С последващо писмо, което е предмет на обжалване в настоящото производство, Зам. министърът на икономиката, енергетиката и туризма уведомява "НК ЖИ", че съгласно § 4б, ал. 5 от ПЗР на ЗК, в случаите по § 2 от ПЗР на ЗПБ /заварени случаи, при които се осъществява дейност, регламентирана със закона/, не по-късно от 31.03.2007 г. се подава заявление пред компетентния министър за получаване на концесия без търг и конкурс по реда на отменения Закон за концесиите. В писмото е изписано, че в тези случаи концесионният договор влиза в сила от 15.03.1999 г. За периода от влизане в сила на концесионния договор до неговото сключване, концесионерът дължи концесионно плащане, заедно с лихвата за забава, освен ако не докаже плащането на кариерна такса по ЗМДТ. В писмото е посочено, че НК "ЖИ" не е подала заявление в законния срок, поради което и правата и за осъществяване на добивна дейност без предоставена концесия представлява нарушение на чл. 93, ал. 2 от ЗБП. Предвидената санкция е в размер от 50 хиляди до 100 хиляди лв. за първо нарушение. С оглед изложеното се връща годишният проект за добив и първична преработка на кариера Карлуково, като е изписано, че изразеното в писмо, изх. № Е-92-00-56/22.02.2012 г. на МИЕТ не следва да се има предвид. При тези данни съдът е направил следните изводи: Оспореното писмо, подписано от Зам. министъра, има характер на индивидуален адм. акт, тъй като представлява волеизявление на адм. орган, с което се засягат права и законни интереси на адресата на писмото. Същото е издадено по повод процедура на съгласуване на годишен работен проект за добив на строителни материали от находище Карлуково през 2012 г., представен от НК "ЖИ" на МИЕТ. Тъй като от данните по делото се установява, че такъв проект е първоначално съгласуван, последващото писмо има характер на такова волеизявление, с което се отменя предходно волеизявление на Зам. министъра за съгласуване на проекта, като се задължава НК "ЖИ" незабавно да преустанови извършването на добивна дейност от находището на основания, изложени в писмото, които касаят спора по същество. Ето защо съдът приема, че дори и обективирано в писмо, волеизявлението има характер на индивидуален адм. акт и подлежи на съдебен контрол за законосъобразност пред адм. съд. Съдът е приел, че АПК познава фигурата на "последващо волеизявление на адм. орган след издаването на адм. акт в няколко хипотези". Хипотезите на чл. 62, ал. 1, 2, 3 - регламентиращи отстраняването на непълноти в акта, поправка на явна фактическа грешка и тълкуване на издадения адм. акт, не са налице. На следващо място, чл. 99 и следващите от АПК предвиждат възможност за възобновяване на производствата по издаване на адм. акт, които разпоредби са императивни и предвиждат определени срокове и определени предпоставки, при наличието на които може да се възобнови производството по издаване на адм. акт. В оспореният акт не е посочен като основание за издаването му разпоредбата на чл. 99 от АПК. Излагат се факти, според които НК "ЖИ" не е подала заявление в срок до 31.03.2007 г. пред съответния министър за получаване на концесия без търг или конкурс по реда на отменения ЗК, поради което се приема, че правата и за осъществяване на добив са погасени, считано от 1.04.2007 г. Съдът е разгледал доводите на адм. орган, както и оспорването им от ответната страна и е направил извод по същество, че в случая НК "ЖИ" е нямала задължение да подава заявление пред съответния министър за получаване на концесия по реда на отменения Закон за концесиите. Приел е също, че независимо дали посоченото основание може да се квалифицира като такова по чл. 99, ал. 1, т. 1 от АПК /тъй като според съда не може да се квалифицира по никое от останалите основания по чл. 99 от АПК/, същото е незаконосъобразно и не може да служи като основание за възобновяване на производството по издаване на адм. акт. По отношение на компетентността на зам. министъра да отмени свое предишно волеизявление съдът е приел, че същият не е бил компетентен да отмени своето волеизявление, обективирано в писмо от 22.02.2012 г., с което е съгласувал годишния работен проект за добив на строителни материали от находище "Карлуково". На първо място разпоредбата на чл. 99 АПК предполага липса на административен контрол от по-горестоящ адм. орган, за да се обоснове компетентността на самия адм. орган да отмени свой адм. акт. В случая Министърът на МИЕТ е по-горестоящ адм. орган по отношение на зам.-министъра и е имал правомощието да осъществи сочения контрол при инициатива на по-долустоящия адм. орган. Друг е въпросът, че компетентността по съгласуване е на министъра, а не на зам. министъра. На следващо място липсва предпоставката по чл. 99 от АПК, която да дава правомощие на органа сам да отмени свой предходен акт. Не е без значение и фактът, че текстът на чл. 99 и сл. от АПК не се цитират никъде в оспорваното писмо. Според АССГ, оспореното писмо е нищожен адм. акт и като такъв следва да бъде прогласен за нищожен като издаден при липса на компетентност на Зам. министъра да отмени свое предходно волеизявление, обективирано в писмо от 22.02.2012 г., като разпореди на НК "ЖИ" да преустанови извършването на добивна дейност от находище Карлуково и да върне годишния проект за добив и първична преработка на кариера Карлуково, ведно със съгласуването в предходното писмо. Писмото, като обективиращо волеизявление с характер на адм. акт, е в писмена форма, но не съдържа фактически и правни основания за издаването му, като неправилно е приложен и материалният закон, но предвид сочения порок на нищожност, последните се поглъщат и обосновават единствено извод за прогласяване на нищожност на оспорения акт. В касационната жалба се правят доводи за неправилност на оспореното съдебно решение като необосновано и постановено в противоречие с материалния закон - касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК, изразяващи се в следното: Със Заповед № РД-16-616/2.06.2012 г. Министърът на икономиката, енергетиката и туризма е делегирал част от своите правомощия по ЗПБ по чл. 21, ал. 7, т. 1 и 2, във връзка с чл. 88, т. 2 от ЗПБ на зам. министъра на на икономиката, енергетиката и туризма - Делян Добрев, в качеството му на зам. министър с ресор "Енергетика". С оглед на това направеният от съда извод за нищожност на оспорения акт е неправилен и необоснован. На следващо място счита, че изложените от съда мотиви относно това, че писмото не съдържа фактически и правни основания за издаването му, не отговаря на действителната фактическа обстановка. В същото са вписани както правни норми, така и подробни мотиви, обосноваващи изводите, направени в оспореното писмо на зам. министъра. С оглед на изложеното се прави искане за произнасяне по посочените в жалбата касационни основания, като се отмени оспореното решение в частта, с което е прогласена нищожността на волеизявлението, обективирано в писмо с изх. № Е 26-00-01/7.03.2012 г. на Зам. министъра на икономиката, енергетиката и туризма, като неправилно и необосновано, с всички произтичащи от това правни последици. С допълнителна касационна жалба, подадена на 4.10.2012 г., се предявява ново касационно основание - за недопустимост на съдебното решение като постановено по недопустима жалба - касационно отменително основание по чл. 209, т. 2 от АПК. Твърди се, че решаващият съдебен състав неправилно е приел, че оспореното писмо представлява индивидуален административен акт. Добивът на подземни богатства се извършва единствено чрез предоставяне на концесия с решение на Министерския съвет. Следователно индивидуалният адм. акт, който съдържа волеизевлението на компетентния орган и с който се създават права за добив на подземни богатства, е решението на Министерския съвет. Правилото на чл. 82 от ЗПБ предвижда добивът и първичната преработка на подземните богатства да се осъществява въз основа на цялостни и/или годишни работни програми, утвърдени от концесионера след съгласуване от министъра на икономиката, енергетиката и туризма. Работните проекти съгласно чл. 83, ал. 1 от ЗПБ съдържат данни за обема, техническите и технологичните решения и сроковете за изпълнение на геологопроучвателните и миннодобивните дейности, за размера на необходимите инвестиции, мерките за опазване на околната среда, културните ценности, безопасността и здравето на работещите, които имат за цел да се осигури предвиденото в ал. 2 на същия чл. 83 от ЗПБ. От гореизложеното е видно, че работните проекти имат определено съдържание и цел, но нямат за последица възникване на право на добив на подземни богатства. Съгласуването на същите от министъра на икономиката, енергетиката и туризма също няма за последица възникване на право за добив на подземните богатства. Съгласуването с оглед разпоредбата на чл. 90 от ЗПБ е свързано с държавния контрол по опазване на земните недра и е действие в изпълнение на вече издаден адм. акт, с който се предоставят права за добив. Първоинстанционният съд неправилно е приел, че изпратените писма от зам. министъра на икономиката, енергетиката и туризма до ДП НК "ЖИ", представляват индивидуални административни актове. По своя характер оспореното писмо представлява писмено предупреждение по смисъла на чл. 91, т. 4 от ЗПБ преди предприемане на действия по налагането на принудителна административна мярка /заповедта за налагането на която безспорно би представлявала индивидуален административен акт, подлежащ на оспорване/, а именно - спиране временно на дейността по добив на подземни богатства. Излагат се и съображения за неправилност на оспореното решение, ако не се възприеме от настоящия състав доводът за недопустимост на решението. Ответната страна: НК "ЖИ", чрез процесуалния си представител - юрк. Николов, с писмен отговор и в съд. заседание, оспорва касационната жалба като неоснователна. По отношение на подадената допълнителна касационна жалба счита същата за подадена след срока за обжалване, поради което не следва да се взема пред вид. Счита, че представената заповед № РД-16-616/2.06.2012 г. на министъра на икономиката, енергетиката и туризма, представена като писмено доказателство към касационната жалба, установява единствено, че първото писмо с изх. № Е-92-00-56/22.02.2012 г., с което се дава положително становище и се одобрява годишния проект на предприятието за добив и първична преработка за кариера "Карлуково", е издадена в рамките на делегираните правомощия на зам. министъра на икономиката, енергетиката и туризма, а второто, което е предмет на оспорване, е издадено при липса на компетентност на издаващия го орган. В обявеното за нищожно писмо наистина са описани някакви правни норми, но практически липсват мотиви за издаването, тъй като няма посочена правна връзка между посочените норми, основания и последствия от една страна, а от друга - липсва обвързване на посочените обстоятелства с конкретния субект - ДП "НК ЖИ". Посочените правни норми не представляват "правни основания" относно конкретното съдържание на волеизявлението - забрана за експлоатация и оттегляне на предходно даденото становище за съгласуване на Годишния проект. Това не следва от посочените в обжалваното писмо правни норми /в тях се урежда предоставянето на концесия при заварени случаи/. Процедурата е във връзка със съгласуване /в конкретния случай - оттегляне на съгласуването на годишния проект/, която е разгледана в ЗПБ /чл. 82 - чл. 86/ и Наредба № 18/2000 г. за условията и реда за съгласуване на годишни проекти за търсене и/или проучване, добив и първична преработка на подземни богатства, на проекти за ликвидация и консервация на геологопроучвателни и миннодобивни проекти и на техни изменения и допълнения, /обн., ДВ, бр. 6/21.01.2000 г., издадена от министъра на околната среда и водите/. Отделно липсват основанията, които оправдават отмяната на предходен индивидуален адм. акт от издаващия го орган. Фактическото основание /отново с оглед волеизявлението на зам. министъра/ е правно неотносимо. По доводите за неправилност на решението се изтъква следното: Съгласно чл. 18, ал. 1, вр. ал. 5 от Конституцията, подземните богатства са изключителна държавна собственост, а условията и редът, при които държавата предоставя концесии за обектите и разрешения за дейностите по предходната алинея, се увеждат със закон. Като собственик, българската държава е посочила, че собствеността й се отдава на концесия /на трети лица/, а не че тя самата упражнява правата си на собственост чрез концесия. По закон ДП "НК ЖИ" има статут едновременно и на ведомство и на държавно предприятие по чл. 62, ал. 3 от ТЗ, не може да се разглежда като "трето лице" и не подлежи на концесионен режим. В конкретния случай ДП "НК ЖИ" е отговорно за поддържането и експлоатацията на предоставената му държавна собственост и има право да я поддържа и експлоатира от името на Държавата. Представителят на Върховната административна прокуратура дава следното заключение: Касационната жалба е подадена в срок от надлежна страна, допустима е и по същество неоснователна. Правилно съдът е приел, че с писмо № Е 26-00-01 от 7.03.2012 г. е индивидуален административен акт, който не е следвало да бъде издаден от заместник-министъра на енергетиката икономиката и туризма, поради това, че не е имал правомощията да го издаде, както и няма законово основание за издаването му. Съгласно Закона за поземлените богатства министъра, а не зам. министъра е компетентен орган по управление на поземлените богатства. От друга страна липсва предпоставка по чл. 99 отАПК, която дава правомощия на органът сам да отмени свой предходен акт. Основателен е и извода на съда, че Национална кампания "Железопътна инфраструктура" експлоатира предоставеното и имущество именно с оглед предоставените и със закон функции. В този смисъл доводите на съда за нищожност на административния акт са правилни и решението, следва да бъде оставено в сила като правилно и законосъобразно. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна, по следните съображения: Правилно съдът е приел, че оспореното писмо по своя характер представлява индивидуален административен акт, засягащ правата на жалбоподателя. С писмо № Е-92-00-56/22.02.2012 г. Зам. министърът на икономиката, енергетиката и туризма, във връзка с чл. 7, ал. 2, т. 12 от ЗПБ, след разглеждане от експертите в дирекция "Природни ресурси и концесии", е СЪГЛАСУВАЛ Годишния работен проект за добив на строителни материали от находище "Карлуково", община Луковит, област Ловеч през 2012 г., представен от ДП "НК ЖИ", като е обърнал внимание, че годишният работен проект следва да се изпълнява в съответствие с разпоредбите и изискванията на действащите нормативни документи, свързани с осигуряване на здравословни и безопасни условия на труд, опазване и възстановяване на околната среда, спазване на хигиенните изисквания за здравна защита на селищната среда, както и останалото законодателство. Съгласно чл. 7, ал. 2, т. 12 от ЗПБ, Министърът на икономиката, енергетиката и туризма контролира изпълнението на задълженията на концесионерите по сключените по този закон договори. С оспореното писмо е отменено извършеното съгласуване на представения Годишен работен проект за добив и първична преработка за кариера "Карлуково", като е върнат същия на ДП "НК ЖИ", като освен това е разпоредено незабавно преустановяване извършването на добивна дейност от находище "Карлуково" от страна на ДП "НК ЖИ", по съображения, че правата му за осъществяване на добив от кариерата "Карлуково" са погасени, считано от 1.04.2007 г. Цитирани са разпоредбите на § 4б, ал. 5 от ПЗР на Закона за концесиите, вр. § 2 от ПЗР на ЗПБ и е посочено като фактическо основание, че ДП "НК ЖИ" не е подало заявление за получаване на концесия без търг и конкурс, поради което е направен извода, че правата му за осъществяване на добив от кариера "Карлуково", са погасени. Съгласно чл. 90, ал. 1 от ЗПБ, държавният контрол по опазване на земните недра чрез рационално използване на подземните богатства, включващ и контрола по спазване цялостните и годишните работни проекти за търсене и проучване, добив и първична преработка на подземните богатства и за управление на минните отпадъци на територията на Република България, в континенталния шелф и в изключителната икономическа зона в Черно море, както и контролът върху изпълнението на проектите за консервация, ликвидация и рекултивация, се осъществява от министъра на икономиката, енергетиката и туризма. Към касационната жалба е представена Заповед № РД-16-78/30.01.2012 г., съгласно която на основание чл. 25, ал. 4, вр. чл. 26, ал. 2 и чл. 8 от Закона за администрацията, чл. 4, ал. 1 и ал. 2, чл. 7 и чл. 13 от Устройствения правилник на МИЕТ, министърът на икономиката, енергетиката и туризма е възложил на г-н Делян Добрев, зам. министър на икономиката, енергетиката и туризма, да организира, ръководи и контролира дейността на изброени дирекции от ресор "Енергийна политика", между които и Дирекция "Природни ресурси и концесии". Няма данни да са му били предоставени и правата за възобновяване на производствата и отмяна на влезли в сила адм. актове по ЗПБ, по реда на чл. 99 и сл. от АПК. Освен това, съгласно чл. 99, ал. 1, т. 1 от АПК, влязъл в сила индивидуален или общ административен акт, който не е бил оспорен пред съда, може да бъде отменен или изменен от непосредствено по-горестоящия административен орган, а ако актът не е подлежал на оспорване по административен ред - от органа, който го е издал, когато съществено е нарушено някое от изискванията за законосъобразността му. След като е налице влязъл в сила адм. акт, с който вече е съгласуван от зам. министъра /въз основа на делегираните му от министъра правомощия/, представения Годишен проект за добив и първична преработка за кариера "Карлуково" по искането на ДП "НК ЖИ", то отмяната му би могла да се реализира само по реда и на основанията, посочени в чл. 99 и сл. от АПК. Зам. министърът не е приложил този ред и не е посочил правното основание за отмяна на влезлия в сила предходен адм. акт. Освен липсата на делегиране на правомощията по чл. 99 и сл. от АПК на зам. министъра, обосновано съдът е приел и че зам. министърът не е бил компетентен да отмени предходното свое волеизявление, с което е съгласувал годишния работен проект за добив на строителни материали от находище "Карлуково", тъй като разпоредбата на чл. 99 от АПК предполага липса на административен контрол от по-горестоящ адм. орган, за да се обоснове компетентността на самия адм. орган да отмени свой адм. акт. В случая компетентният орган за възобновяване на производството и отмяна на акта е министърът, който е и по-горестоящ орган, тъй като при делегиране на правомощия, органът, на който са делегирани същите, действа от свое име. Правилно е прието, че в случая министърът на МИЕТ е по-горестоящ орган и е имал правомощие да осъществи сочения контрол при инициатива на по-долустоящия орган. Посочените в оспореното писмо правни и фактически основания не са относими както към чл. 99 и сл. от АПК, така и към предпоставките за съгласуване или не на представените годишни работни проекти с оглед техните характеристики и съдържание. В случая изложените в писмото основания касаят правото на ДП "НК ЖИ" да извършва добивна дейност от кариера "Карлуково", а не съответствието на представения годишен работен проект с изискванията на чл. 83 от ЗПБ. Неоснователни са наведените в допълнителната касационна жалба доводи, че в случая оспореното писмо представлява писмено предупреждение по смисъла на чл. 91, т. 4 от ЗПБ - преди предприемането на действия по налагането на принудителна административна мярка, а именно-спиране временно на дейностите по добив на подземни богатства. В оспореното писмо, освен че се отменява предшестващ адм. акт за съгласуване на годишния работен проект, се разпорежда и "незабавно преустановяване на извършването на добивна дейност от находище "Карлуково", поради което не може да се приеме същата за предупреждение. Освен това спирането на дейностите по чл. 91, т. 4 от ЗПБ също е от компетентност на министъра. С оглед на изложеното правилно съдът е прогласил нищожността на оспореното писмо с характер на адм. акт поради липса на компетентност за издаването му. Неоснователно обаче съдът е разглеждал в мотивите си по същество спорът относно наличието или погасяването на правото за ДП "НК ЖИ" да извършва добивната дейност от находище "Карлуково". След като е прието, че зам. министърът на икономиката, енергетиката и туризма не е компетентен орган, а такъв е министърът на икономиката, енергетиката и туризма, то преценката по този въпрос е на министъра, който не е издател на акта, не е и страна по делото, поради което и мотивите на съда не могат да го ангажират и не е следвало да бъдат излагани. По изложените съображения решението на съда в частта му, предмет на обжалване, с която е прогласена нищожността на оспореното писмо с характер на индивидуален адм. акт, е правилно и следва да се остави в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, ВЪРХОВНИЯТ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, IV-то отделение,