Решение № 1964 от 15.02.2010 г. на ВАС по адм. д. № 9479/2009 г.

Решение № 1964 от 15.02.2010 г. на ВАС по адм. д. № 9479/2009 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 145 и сл. АПК. Образувано е по жалби на Силвия Доковска и Наталия Доковска, гр. София, ж. к. "Люлин" бл. 306, вх. "Б", ет. 1, ап. 36 и на Регионален инспекторат по образование, гр. София, ул. "Антим I" № 17 и Латинка Борисова Ковачева, гр. София, ул. "Антим I" № 17, срещу решение № 87 от 28.05.2009 г. на Комисията за защита от дискриминация. Жалбоподателките Силвия и Наталия Доковски считат оспорваното решение за неправилно. Комисията за защита от дискриминация правилно е установила извършеното нарушение, нарушителите и засегнатото лице и е следвало да приеме, че е осъществена пряка дискриминация по признак "образование", тъй като е възпрепятстван достъпът до образование. От доказателствата по преписката категорично се установява, че искането на Силвия Доковска не води до повторно придобиване на образование от една и съща степен. Наред с това не съществува забрана за продължаване на образованието и квалификацията на деца със специални образователни потребности в помощните и общообразователните училища. Неправилно Комисията е приела, че няма компетентност по чл. 65, т. 3 и 4 от Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр.), тъй като това са спорове от административен, вътрешноведомствен ред. Тези изводи на Комисията са в противоречие с целта на ЗЗДискр. Конституирането в производството на Министерството на образованието, младежта и науката като заинтересована страна, а не като ответник е неправилно и в противоречие с разпоредбите на ЗЗДискр. Препоръката на Комисията за промяна на нормативната уредба доказва по безспорен и убедителен начин, че Комисията е трябвало да приложи действащото законодателство и да наложи предвидените санкции. Молят съда да отмени оспорваното решение и постанови друго, с което да допусне Силвия Доковска до обучение в 9 клас и до придобиване на професионална квалификация "шивач" във Второ помощно училище. Жалбоподателите - Регионален инспекторат по образование, гр. София и Латинка Борисова Ковачева, считат оспорваното решение за неправилно и незаконосъобразно в частта, в която се приема, че Силвия Доковска е третирана неравно и в която им е дала задължително предписание за предотвратяване на случаите на неравно третиране. Считат, че е налице противоречие между диспозитива и мотивите на решението. Неправилно Комисията е приела, че прилагането на чл. 2, ал. 3 от Правилника за прилагане на Закона за народната просвета (ППЗНП) от съответните длъжностни лица на регионалния инспекторат е довело до дискриминационно третиране на Силвия Доковска. Комисията не е отчела, че с действията на Латинка Ковачева във Второ помощно училище е прекратена една незаконосъобразна практика - да се повтори успешно завършен клас и да се придобие повторно образование от една и съща степен. Извън компетентността на регионалния инспекторат е да извърши нещо, различно от определеното в закона. Той няма и право на законодателна инициатива и не може по свой почин да променя нормативни актове. Неправилно Комисията е приела, че е налице административен пропуск в работата на инспектората, тъй като не е съставен констативен протокол за установените незаконосъобразни действия на директора на Второ помощно училище. Нарушението е констатирано по повод утвърждаването на списък - образец 1 за учебната 2007/2008 г., поради което неправилно Комисията е постановила преписката да се изпрати на Министерството на образованието, младежта и науката за търсене на административна отговорност. Моли съда да отмени решението в обжалваната част. Ответниците по жалбата на Силвия и Наталия Доковски - Регионален инспекторат по образование и Латинка Борисова Ковачева, считат същата за неоснователна. Сочат, че не отговаря на истината твърдението, че Силвия Доковска е завършила само осми клас в Шесто помощно училище. От доказателствата по делото е безспорно, че тя е завършила 10 клас, а съгласно чл. 2, ал. 3 от ППЗНП гражданите нямат право да придобиват повторно една и съща степен на образование. Молят съда да остави без уважение жалбата. Ответниците по жалбата на регионалния инспекторат и на Латинка Ковачева - Силвия и Наталия Доковски, считат същата за неоснователна. От доказателствата по делото е безспорно, че Силвия Доковска не придобива квалификация "шивач" за втори път, тъй като тя е добила квалификация "тапицер". Молят съда да остави без уважение жалбата. Заинтересованата страна - министърът на образованието, младежта и науката, счита жалбата на Силвия и Наталия Доковски за неоснователна, а жалбата на Регионалния инспектора по образованието и на Латинка Ковачева за основателна. Действията на инспектората и служителите му са в съответствие с нормативната уредба. Върховният административен съд счита жалбите за допустими - подадени са от надлежни страни, в срока по чл. 149, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на съдебно оспорване административен акт. Разгледани по същество са частично основателни. За да постанови оспорваното решение Комисията за защита от дискриминация е приела от фактическа страна, че Силвия Доковска е дете със специални образователни потребности, съгласно решение на териториалната експертна лекарска комисия № 2176 от 30.05.2005 г. Завършила е 8 клас на Шесто помощно училище, гр. София - удостоверение № 031 от 15.06.2005 г. В същото училище, след завършване на 9 и 10 клас, е придобила първа степен на професионална квалификация "тапицер" по професия "тапицер", специалност "тапицерство" - свидетелство за професионална квалификация № 11 от 30.06.2007 г. След завършване на тази степен на професионална квалификация се записва във Второ помощно училище, гр. София, в 9 клас, дневна форма на обучение, за придобиване на първа степен на професионална квалификация "шивач" - справка № 658 от 02.07.2007 г. При изпълнение на служебните си задължения като старши експерт по интегрирано обучение в Регионалния инспекторат по образованието Латинка Ковачева, при проверка на списък - образец 1, установила, че пет деца, които са завършили първа степен на професионална квалификация в Шесто помощно училище и са придобили първа степен на професионална квалификация "тапицер", са записани повторно в 9 клас за придобиване на първа степен на професионална квалификация "шивач". С оглед на това и съобразно разпоредбата на чл. 2, ал. 3 от ППЗНП разпоредила на директорката на Второ помощно училище да предприеме мерки за преустановяване на констатираното нарушение. В резултат на това директорът на Второ помощно училище отказал записването в 9 клас на Силвия Доковска и останалите четири деца. При така установената фактическа обстановка Комисията за защита от дискриминация приела, че в резултат на прилагането на разпоредбите на чл. 2, ал. 3 от ППЗНП Силвия Доковска е била третирана неравно при сходни обстоятелства и спрямо други лица, намиращи се в идентично положение, като по този начин е бил увреден нейният интерес. Приела е, че Латинка Ковачева и началникът на Регионалния инспекторат по образованието с действията си не са осъществили дискриминация по признак "увреждане" по смисъла на чл. 4 от ЗЗДискр., тъй като са били длъжни да приложат нормите на действащото законодателство. На основание чл. 47, т. 4 във вр. с чл. 40, ал. 1 и 2 от ЗЗДискр. е дала задължително предписание на Латинка Ковачева и началника на Регионалния инспекторат по образованието да предприемат необходимите мерки за предотвратяване на случаите на неравенство в третирането на деца с увреждания, обучаващи се в помощните училища в гр. София и да приведат работата си в съответствие с разпоредбите на Закона за народната просвета, ППЗНП и ЗЗДискр. Препоръчала е на министъра на образованието, младежта и науката да предприеме необходимите мерки за привеждане на разпоредбите на ППЗНП в съответствие с нормите на Европейската конвенция за правата на човека и основните свободи, Международния пакт за икономически, социални и културни права и на Европейската социална харта. Изпратила е преписката на министъра на образованието, младежта и науката за разглеждане по компетентност досежно административната отговорност и реда за носене на административната служба в системата на образованието с оглед констатираните организационни нередности. Така постановените решения на комисията са частично правилни. По делото няма спор за факти. Безспорно е, че жалбоподателката Силвия Доковска, е дете със специални образователни потребности. През 2005 г. завършва 8 клас на Шесто помощно училище, а през 2007 г. - 10 клас, като придобива първа степен на професионална квалификация "тапицер" по професия "тапицер", специалност "тапицерство". Тогава е на 18 години. Непосредствено след завършване на 10 клас в Шесто помощно училище кандидатства за 9 клас във Второ помощно училище с цел придобиване на втора по ред първа степен на професионална квалификация "шивач" по професия "шивач". На 02.07.2007 г. получава справка от директора на Второ помощно училище, че е записана в дневна форма на обучение в 9 клас за учебната 2007/2008 г. При извършена задължителна, съгласно чл. 63, ал. 5 от Наредба № 4 от 16.04.2003 г. за документите в системата на народната просвета, процедура на съгласуване на сведението за организиране на дейността в училището за учебната година, в раздел V "Регистър на учениците", служителят на Регионалният инспекторат по образованието - Латинка Ковачева констатира, че пет ученика, в това число и Силвия Доковска, са записани в 9 клас в нарушение на разпоредбата на чл. 2, ал. 3 ППЗНП. За така констатираната незаконосъобразност уведомява директора на Второ помощно училище, който на 10.09.2009 г. уведомява родителите на Силвия Доковска, че детето им няма да бъде ученик в училището. Заедно със Силвия не са станали ученици още четири деца, които са със специални образователни потребности и които са завършили през 2007 г. Шесто помощно училище, придобивайки първа степен на професионална квалификация "тапицер". През учебната 2006/2007 г. други четири деца със специални образователни потребности, след завършване на Шесто помощно училище и придобиване на първа степен на професионална квалификация "тапицер", завършват Второ помощно училище и придобиват втора по ред първа степен на професионална квалификация. При така установената фактическа обстановка и с оглед на предмета на жалбата, с който е сезирана Комисията за защита от дискриминация, спорен по делото е въпросът извършена ли е по отношение на Силвия Доковска дискриминация, ако ли да, то каква и от кого. Комисията приема, че Силвия Доковска е била третирана неравно спрямо други лица - четири деца със специални образователни потребности, завършили през предходната година втора по ред първа степен на професионална квалификация, намиращи се в идентично положение, в резултат на прилагането на разпоредбите на чл. 2, ал. 3 от ППЗНП. Тази формулировка, приета от Комисията в диспозитива на решението, не дава яснота относно вида на дискриминация по смисъла на чл. 4 от ЗЗДискр. Наред с това Комисията е извършила сравнение с "други лица, намиращи се в идентично положение като нея (Силвия Доковска)", но не е отчела, че действително четири деца, с идентично на Силвия Доковска положение, през предходната година са завършили втора по ред първа степен на професионална квалификация, но други четири - също с идентично положение, не са били допуснати като нея да придобият втора професионална квалификация. Следователно не може да се приеме, че е налице по-неблагоприятно третиране на Силвия Доковска "при сходни обстоятелства и спрямо други лица, намиращи се в идентично положение като нея". В случая по-неблагоприятното положение на Силвия Доковска, в сравнение с други лица, е следствие на прилагането на привидно неутралната разпоредба на чл. 2, ал. 3 от ППЗНП. В резултат прилагането на тази норма Силвия Доковска е злепоставена в степен различна в сравнение с децата, които нямат специални образователни потребности. Изборът, който децата със специални нужди имат по отношение на придобивана професионална квалификация, е силно ограничен, както от обективни фактори, резултат на специалните им образователни нужди, така и от факта на ограничения кръг професионални квалификации, които помощните училища предлагат. Безспорно съществуват и извънучилищни форми за придобиване на професионална квалификация на лица със специални образователни потребности, но видно от настоятелното поведение на родителите на деца с такива потребности, както през учебната 2006/2007, така и през учебната 2007/2008 г., училищната форма по едни или други причини е предпочитана. Ирелевантно за предмета на делото е анализирането на причините за това. Релевантното в случая е различният резултат от прилагането на правната норма спрямо децата със специални образователни потребности и тези без такива потребности. Комисията не е анализирала тези разлики, но не се нуждае от доказване на общоизвестния факт за многобройните възможности, които децата без специални образователни потребности имат за придобиване на професионална квалификация. Безспорно е също така, че за тези деца неудачният избор на професионална квалификация може много по-лесно да бъде преодолян. Т. е. децата без специални образователни нужни не са засегнати от прилагането на разпоредбата в степен, в която тя засяга децата със специални образователни нужди. Постигането на целения с образованието резултат - придобиване на професионална квалификация и в резултат на това възможност за социална интеграция, за децата със специални образователни нужди има по-голяма цена. Безспорно част от ефекта на неблагоприятното засягане би могъл да се елиминира чрез една по-гъвка и адаптивна политика по отношение на предлаганите в помощните училища възможности за придобиване на професионална квалификация, такава, която предлага по-добри възможности за професионална реализация и осигурява по-добра социална адаптация. Видно от показанията на свидетеля Стихомир Доковски, баща на Силвия, дадени в хода на административното производство, основната цел на тяхното искане за придобиване на първа степен на професионална квалификация "шивач" е по-добрата възможност, която тази професия предлага за интегриране в обществото и за професионална реализация. А именно това е целта на професионалното образование. Въз основа на гореизложеното съдът приема, че по отношение на Силвия Доковска е осъществена непряка дискриминация в резултат прилагането на нормата на чл. 2, ал. 3 от ППЗНП. Поради това съдът счита за неоснователни твърденията на Силвия и Наталия Доковски, че по отношение на тях е налице пряка дискриминация по признак "образование". Решението на Комисията, в частта, в която приема за установено извършването на дискриминация по отношение на Силвия Доковска, макар и по по-различни мотиви, е законосъобразно. Тъй като е налице непряка дискриминация, в резултат на прилагането на правна норма, законосъобразно Комисията е приела, че с действията си Латинка Ковачева не е извършила дискриминация по отношение на Силвия и Наталия Доковски. Неоснователни са твърденията на жалбоподателите - Регионален инспекторат по образованието и Латинка Ковачева, че Комисията не е отчела, че в случая администрацията е длъжна да приложи правната норма. Напротив, именно отчитайки това обстоятелство, Комисията законосъобразно е оставила без уважение жалбата на Силвия и Наталия Доковски досежно тях и не е посочила Латинка Ковачева като нарушител по смисъла на чл. 65, т. 2 от ЗЗДискр. Въпреки, че е приела, че Латинка Ковачева не е нарушител по смисъла на чл. 65, т. 2 от ЗЗД, Комисията е дала задължително предписание на нея и на ръководителя на регионалния инспекторат да предприемат всички необходими мерки за предотвратяване на случаите на неравенство в третирането и да приведат работата си в съответствие с разпоредбите на Закона за народната просвета и ППЗНП. Само по себе си това предписание е нонсенс. Именно защото работата на инспектората и неговите служители е била приведена в съответствие с нормативната уредба се е стигнало до установената непряка дискриминация. Наред с това е безспорно, че нито Латинка Ковачева, нито началника на инспектората имат компетентност да променят дискриминационната правна норма. Това, което е в тяхната компетентност е да уведомят министъра на образованието, младежта и науката за дискриминационното въздействие на правната норма. Това е направено от самата Комисия с препоръката по чл. 47, т. 4 във вр. с чл. 40, ал. 1 от ЗЗД. Правомощието на Комисията по чл. 47, т. 4 от ЗЗД е за спазването на закон, уреждащ равенството в третирането. В случая е налице закон, прилагането на който води до неравенство в третирането, което не е оправдано с оглед на законова цел. Даването на задължително предписание за неговото спазване няма да доведе до реализиране на целта на ЗЗДискр. и на задачата на Комисията - предотвратяване на дискриминацията и осигуряване на равенство на възможностите. С оглед на изложеното съдът счита, че решението на Комисията в тази му част е незаконосъобразно и следва да бъде отменено. Незаконосъобразно е и разпореждането на Комисията, с което на основание чл. 31, ал. 2 АПК, преписката е изпратена на министъра на образованието, младежта и науката за разглеждане по компетентност досежно административната отговорност и реда за носене на административната служба в системата на образованието, предвид констатираните организационни нередности. Преди всичко неправилен е изводът на административния орган, че е налице административен пропуск в работата на Латинка Ковачева. Латинка Ковачева е изпълнила своевременно, и видимо, качествено задълженията си на старши експерт към регионалния инспекторат. Съгласно чл. 8, т. 9 от Правилника за устройството и дейността на регионалните инспекторати по образование началникът на инспектората утвърждава сведение за организацията на дейността на държавните училища (списък - образец № 1) и контролира изпълнението му. За изпълнение на това си задължение началникът се подпомага от различни служители, включително и от старшия експерт по интегрирано обучение и специални училища, чието първо задължение е да инспектира прилагането и изпълнението на държавните образователни изисквания и на нормативните актове. Именно в изпълнение на това си задължение (за неговото изпълнение не е необходимо издаването на нарочна заповед, щом фигурира в длъжностната характеристика), Латинка Ковачева е извършила проверка на списък-образец № 1 на Второ помощно училище, при която е констатирала нарушението на ППЗНП. С оглед на това не е необходимо съставянето на какъвто и да било акт, констатиращ незаконосъобразността. Просто списък-образец № 1 не е бил съгласуван от началника на инспектората до отстраняване на незаконосъобразността. И това не се оспорва от никого. За качеството и работата на администрацията следва да се съди не само от създаването или не от нея на доказателства за извършената дейност, а по-скоро по резултата от нея. В случая писмената формата на констатиране на нередностите не е условие за валидност на проверката, за да се приеме, че липсата на констативен протокол за установяване на допуснатото нарушение означава, че съответната проверка не е извършена. Именно резултатът от проверката е послужил като основание на Силвия и Наталия Доковски да се обърнат към Комисията за защита от дискриминация. Видно от изложеното действията на Латинка Ковачева и на началника на инспектората не представляват нито административен пропуск, нито административно нарушение, поради което не е налице основание за сезиране на министъра на образованието, младежта и науката. Поради това в тази част решението на Комисията като незаконосъобразно следва да бъде отменено. Неоснователни са твърденията на жалбоподателките Силвия и Наталия Доковски за неправилност на решението, поради неконституирането като ответник на Министерството на образованието, младежта и науката. Комисията правилно е определила релевантните по преписката страни, за което в хода на административното производство са изложени аргументи, възприети като правилни от съда. Неоснователни са и твърденията им, че искането на Силвия Доковска за придобиване на професионална квалификация "шивач" по професия "шивач" не води до повторно придобиване на образование от една и съща степен. Образованието е от една и съща степен - първа степен на професионална квалификация. Фактът, че придобитата квалификация е по различни професии не го прави образование от различна степен. Видно от изложеното твърденията на жалбоподателите Силвия и Наталия Доковски за неправилност на решението в оспорената от тях част са неоснователни. Твърденията на жалбоподателите - Регионален инспекторат по образованието и Латинка Ковачева, за неправилност на решението в оспорената от тях част са основателни. При извършената служебна проверка на обжалвания административен акт съдът констатира, че същият е издаден от компетентен орган, в исканата от закона форма, при издаването му не са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила. В частта, в която с решението е установена по отношение на Силвия Доковска непряка дискриминация по смисъла на чл. 4, ал. 3 от ЗЗДискр. същото е правилно и в съответствие с материалните разпоредби на закона. В частта, в която Комисията дава задължително предписание на Латинка Ковачева и на Ваня Кастрева - началник на Регионалния инспекторат по образованието, и на основание чл. 31, ал. 2 АПК изпраща административната преписка на министъра на образованието, младежта и науката, решението е неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и следва да бъде отменено. С оглед изхода от оспорването съдът следва да остави без уважение искането на ответника за присъждане на адвокатско възнаграждение за осъществена защита от юрисконсулт. Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 АПК Върховният административен съд