Решение № 7602 от 4.8.2022 г. на ВАС, VII о.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма Околна среда (ОПОС) 2014-2020 г. срещу Решение 6558 от 10.11.2021 г. на Административен съд София-град по адм. дело 7602/2020 г. С обжалваното съдебно решение е отменено решение от 16.07.2020 г. на ръководителя на УО на ОПОС 2014-2020 г. за отказ за верификация на разходи в размер на 425 088,00 лв. по Искане за междинно плащане 17 от 29.06.2020 г. на Изпълнителна агенция по околна среда и преписката е изпратена на административния орган за произнасяне съобразно дадените указания по тълкуването и прилагането на закона. Касационният жалбоподател ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма Околна среда 2014 2020 г., счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Излага подробно фактите по делото като счита за неправилен извода на първоинстанционния съд за липса на фактически основания в оспорения акт за незаконосъобразност на разхода и за липса на надеждна одитна следа. Според касатора в случая е налице основание за отказ от верификация по чл. 57, ал. 1, т. 4 и 6 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 01.07.2022 г.), тъй като от фактите по делото се установява наличие на хипотезата на чл. 19, ал. 4, т. 1, б. г) и д) от Наредба Н-3 от 22 май 2018 г. за определяне на правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество (Наредба Н-3/2018). Счита, че доколкото се изисква плащането да се осъществи за изпълнението на дейност 3, то за да има адекватна одитна следа за това е нужно да има изпълнение на дейностите 1 и 2, което не е налице. Логичната последователност на заложените в договора дейности изискват теренни проверки, които не са осъществени. Моли съда да отмени обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски като прави възражение за прекомерност на претендираните от ответника такива. Касаторът се представлява от пълномощник Й. Тодоров. Ответникът Изпълнителна агенция по околна среда, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение за касационната инстанция. Ответникът се представлява от пълномощник С. Денева. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд (ВАС), седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна. За да постанови обжалваното решение административният съд е приел от фактическа страна, следното: На 29.08.2016 г. със Заповед РД-481 на министъра на околната среда и водите е наредено предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (БФП) по процедура за директно предоставяне на БФП, за изпълнение на Проект BG16M10P002-3.003-0001 "Анализи и проучвания на видове и природни местообитания, предмет на докладване по т. 17 от Директивата за местообитанията и чл. 12 от Директива за птиците", финансиран по ОПОС, приоритетна ос 3 Натура 2000 и биоразнообразие с бенефициер Изпълнителна агенция по околна среда (ИАОС). На 25.08.2017 г., с Решение 20, е обявена открита процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет: "Избор на изпълнител за извършване на анализи и проучвания на видовете и природните местообитания в България, предмет на докладване съгласно чл. 17 от Директивата за местообитанията и чл. 12 от Директивата за птиците, разделена на три обособени позиции. На 18.12.2018 г. ИАОС и Консорциум "Енвимон" сключват по обособена позиция 1 Договор 3683 с предмет: "Анализи и проучвания на видовете и типовете местообитания, предмет на докладване съгласно чл. 17 от Директивата за местообитанията (92/43/ЕИО)" на стойност 7 800 250,00 лв. без ДДС. Предметът на възлагане обхваща изпълнението на общо 20 дейности, разпределени в 4 етапа. На 29.06.2020 г. ИАОС подава Искане за междинно плащане 17 на стойност 425 088,00 лв. С решение от 16.07.2020 г. ръководителят на УО на ОПОС отказва да верифицира и да одобри плащането на средства в размер на 425 088,00 лв. на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 и 6 ЗУСЕФСУ във връзка с чл. 19, ал. 2 и ал. 4, т. 1, б. г) и д) от Наредба Н-3/2018. Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона форма, в съответствие с административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон. Според съда не е доказано наличието на сочените от органа основания за отказ за верификация на предявените за плащане разходи. В случая ръководителят на УО е отказал да верифицира сумите по искането за плащане поради недопустимост на разходите на две основания по чл. 57, ал. 1, т. 4 и 6 ЗУСЕФСУ. Според първоинстанционния съд в мотивите на административния акт не са изложени фактически твърдения и не са наведени никакви конкретни доводи нито за незаконосъобразност на разхода, нито за липса на одитна следа. Не е посочена разпоредба от приложимото право, която да е нарушена от страна на бенефициера, нито нередовност в документацията. Приемто е, че изложените фактически основания че няма данни за извършени теренни проучвания и че е нарушена логическата последователност и хронологията на дейностите, не са обвързани с нарушение на конкретна правна норма, нито дори на клауза от договора, като в решението липсват фактически констатации за липса на одитна следа. Въз основа на горното, съдът обосновава извод за незаконосъобразност на решението и го отменя. Решението е правилно. По аргумент на противното от чл. 62, ал. 1 ЗУСЕФСУ отказът от верификация установява недопустимост на претендирания за възстановяване разход. За да бъде един разход допустим трябва да отговаря на изискванията на чл. 57, ал. 1, чл. 58, ал. 1 и 2 и чл. 59, ал. 1 ЗУСЕФСУ, което значи, че за да е недопустим трябва да е налице липса на някое от изискванията за допустимост. Разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ изисква разходът, за да бъде допустим, да е извършен законосъобразно съгласно приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство. Разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 6 ЗУСЕФСУ изисква за разхода да е налична одитна следа съгласно изискванията на член 25, параграф 1, б. б) от Регламент 480/2014. Член 25, параграф 1, б. б) от Регламент 480/2014 изисква одитната следа да е такава, че да дава възможност за равняване на сертифицираните пред Комисията обобщени суми с подробните данни от счетоводните регистри и разходооправдателните документи, с които разполагат управляващият орган и бенефициерът по отношение на съфинансираните операции. От анализа на двете изисквания е видно, че изискването за одитна следа е относимо само за разход, който по принцип е допустим, т. е. който отговаря на изискванията на т. 1, 2, 3 и 4, защото за разход, който не е допустим, т. е. който не попада в кръга на допустимите категории разходи е ирелевантно има ли или не одитна следа. Следователно правното основание по т. 4 и 6 не е кумулативно, а алтернативно. Двете правни основания имат различен фактически състав, при неизпълнението на който е налице недопустим разход. Това значи, че различни факти следва да обосноват наличието на точка 4 и на точка 6. Видно от мотивите на оспорения акт органът не само твърди кумулативно наличие на двете основания, но и не е направил каквото и да било разграничение на твърдените от него фактически основания. Не става ясно за каква част от разходите приема наличие на нарушение на т. 4 и за коя на т. 6. Това значи, че актът му не съдържа ясни и конкретно дефинирани фактически основания, което само по себе си е нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Дадените по общ начин факти, относими едновременно и за двете основания, не изпълняват изискванията за наличие на фактически основания на един акт. Съдът не може вместо органа да избира и да подвежда твърдените от органа факти към някое от двете сочени правни основания. Съдът може само да провери доказаността на сочените фактически основания и да провери правилността на подвеждането им към сочената от органа правна норма. Само по себе си това нарушение е достатъчно, за да направи акта незаконосъобразен. Независимо от горното, с оглед изчерпателност на повдигнатия правен спор следва да се посочи следното: Както правилно приема и първоинстанционният съд в оспорения акт органът не е изложил мотиви за допуснато нарушение на приложимото право относимо към хипотезата на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ, нито за липса, несъответствие и или некоректност в разходооправдателните документи, относими към основанието по т. 6. В мотивите си РУО сочи, че не може да придобие категорична увереност, че оценките на природозащитното състояние на целевите обекти, предмет на докладване по чл. 17 от Директивата за местообитанията са направени в съответствие с чл. 11 и 18 от Директива 92/43/ЕИО. Последните две разпоредби обаче не съдържат конкретни правила за съдържанието и последователността на провеждане на възложените дейности. Изводът на административния орган, че при изпълнение на проекта не е спазена логическата последователност на възложените дейности, не се подкрепя и от ясни констатации с какъв акт е регулирана последователността на тези дейности не е цитирана конкретна разпоредба от нормативен акт или изискване, заложено в одобрения проект, в административния договор, в техническата спецификация на обществената поръчка, в техническото предложение за нейното изпълнение или в самия договор за възлагане на обществена поръчка. Видно от съдържанието на административния акт, в него бланкетно и произволно се препраща веднъж към техническата спецификация, втори път към техническото предложение, към договора с изпълнител, заповедта за БФП, като в касационната жалба са изложени и съображения за допуснати нарушения при провеждане на обществената поръчка, неотносими към настоящия правен спор. Правилно първоинстанционният съд е приел и, че позоваването на чл. 19, ал. 2 и ал. 4, т. 1, б. г) и д) от Наредба Н-3/2018 не е достатъчно за да обоснове постановения отказ, тъй като не изяснява в какво се състои несъответствието с правилата за допустимост, нито липсата на одитна следа. В същото време мотивирането на оспорвания акт с касационната жалба е недопустимо, поради което и развитите от касатора съображения в тази насока не следва да се обсъждат. Установяването на фактическото основание означава органът да докаже наличието на конкретните правнорелевантни факти и обстоятелства, изпълващи състава на съответната правна норма, мотивирали го да издаде административен акт с конкретно съдържание. Задължението за установяване на фактическото основание не може да бъде изпълнено посредством цитиране от страна на административния орган на разпоредбата, послужила като правно основание за неговото издаване. В случая ръководителят на УО не е изложил конкретни и относими факти и обстоятелства, които да бъдат подведени към хипотезите на чл. 57, ал. 1, т. 4 и 6 ЗУСЕФСУ, което прави актът му незаконосъобразен. Изложеното установява неоснователността на доводите на касатора за неправилност на първоинстанционното съдебно решение. Решението е валидно, допустимо и правилно, поради което съдът следва да го остави в сила. С оглед на изхода от спора, направено от ответника искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК съдът следва да осъди Министерството на околната среда и водите юридическото лице, в чиято структура е органът касатор, да заплати на ответника направените по делото разноски. Същите, видно от доказателствата по делото, са за възнаграждение за процесуално представителство от юрисконсулт, размерът на което съдът определя на 150,00 лв. на основание чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд